Análisis de mercado y política petrolera en Argentina

Evolución de la producción, los precios internacionales y las retenciones a la expo de crudo. Un análisis desde la Microeconomía.

El mercado del petróleo crudo en Argentina viene en franco achique desde finales de los ’90. Es un dato que realmente llama la atención, en especial dados los muy altos precios a los que ha llegado a cotizar el barril en los últimos años, tendencia que se cortó recién en el último trimestre del año pasado (2008), cuando el mundo disminuyó bruscamente su crecimiento a causa de la crisis hipotecaria en EE.UU. y todos sus correlatos.

De esta forma (como podemos ver en el Cuadro 1), durante toda la era Duhalde-Kirchner (tanto Néstor como Cristina), la producción de crudo en nuestro país ha venido cayendo año a año, no sólo ante precios internacionales que han subido, sino también frente a precios netos de retenciones a las exportaciones (precio efectivo de referencia) que también ha venido subiendo año a año, aunque en mucha menor magnitud a causa de las retenciones móviles que aplica el gobierno argentino (ver última columna del Cuadro 1).

Sin embargo, en economía, todo tiene su explicación, y este problema no es tan difícil de analizar, a pesar de que el gobierno argentino todavía parece no haber entendido bien la cuestión. Se comenta que la Casa Rosada no lograr comprender por qué, si el costo de producción del barril es de U$S 18 aprox. (tomemos 2007-08) y el precio efectivo de exportación (neto de retenciones) es de U$S 42 (tomemos 2007-08), o sea un margen bruto de explotación (dirían los contadores) de alrededor de U$S 24 (o sea más del 100% sobre el costo), los petroleros bajan la extracción de crudo y aducen “falta de rentabilidad”.

La explicación más plausible a este aparente enigma (para nuestra burocracia gubernamental) viene de la mano de un concepto que los economistas manejamos bastante (aunque quizás los políticos no), y que es el concepto de costo de oportunidad, que nos ilustra que la rentabilidad que verdaderamente importa en el mundo de los negocios es la relativa, no la absoluta; lo que implica que para calcular el beneficio económico de un proyecto hay que incluir en el análisis el costo de oportunidad del capital propio (muy vinculada la tasa de descuento de los flujos futuros).

¿Y qué tasa van a usar las petroleras para descontar sus flujos futuros de ingresos en nuestro país? Indudablemente, le van a exigir al proyecto “sacar petróleo en Argentina durante x años” la tasa de rentabilidad de “sacar petróleo en cualquier otra parte del mundo durante x años”, ya que son petroleras internacionales la mayoría (ver cuadro abajo de petroleras exportadoras); y ahí es donde el análisis indica “extraer muy poco crudo en Argentina”, porque dados los precios internacionales y el nivel de retenciones locales, el costo de oportunidad de hacerlo “en Argentina” versus “fuera de Argentina” es muy alto, por más que la ganancia bruta (calculada contablemente) sea buena. De esta forma, al hacer la comparación relativa de rentabilidades, de la mano del costo de oportunidad, se entiende por qué el mercado productor en Argentina se achica año a año. Volveremos a este análisis en otro apartado de este trabajo.

En los gráficos subsiguientes, vemos la evolución del mercado del crudo entre 2001-08, donde la forma de la curva, en ambos casos, nos muestra un palpable desplazamiento de la oferta; es decir, cantidades que disminuyen ante precios en aumento (ya sean los internacionales puros, o los internacionales netos de las retenciones). Ambos gráficos han sido hechos a partir de los datos del Cuadro 1.

¿Cuáles son las causas de este desplazamiento de la oferta hacia la izquierda –o sea achicamiento/contracción-? Si bien ya lo adelantamos en párrafos anteriores, hagamos un repaso de la teoría de la oferta. Las cantidades ofrecidas de cualquier producto dependen de:

1. Los precios del propio producto,
2. Los costos de producción (operativos directos e indirectos, y también de capital, propio y ajeno),
3. Los impuestos (si es que no los incluimos en el punto anterior),
4. La tecnología de producción,
5. El clima,
6. La incertidumbre macro del contexto (aumenta el riesgo país y la prima de riesgo del sector),
7. La inversión en capacidad instalada,
8. Los ingresos de nuevos oferentes,
9. Otros.

En nuestro país, durante el período analizado, los costos de producción, incluyendo los impuestos, constituyen la principal variable explicativa de este desplazamiento hacia la izquierda de la oferta, ya que influyen tanto nuestra creciente inflación (que ha impactado en los salarios e insumos del sector petrolero), como fundamentalmente la ya comentada fenomenal suba del costo de oportunidad de utilizar capital propio en esta actividad, culpa de las retenciones a la expo, lo que hace que se les exija a los proyectos en el país tasas de rentabilidad internacionales (sin retenciones) que implican EVA o VAN negativos (desde el punto de vista privado) para los proyectos de aumentar los niveles de extracción en nuestro país. Es por eso que la producción cae, y peor aún, la inversión en búsqueda de nuevas reservas cae (o sea la oferta futura de crudo), ya que por ejemplo en 1989 habían reservas para 14 años en nuestro país, mientras que hoy es de tan sólo 8 años (datos de la Secretaría de Energía).

Pero…si las consecuencias están a la vista, por qué se siguen manteniendo semejantes niveles de retenciones en nuestro país. Veamos la lógica y la historia de toda esta cuestión.

Breve historia de las retenciones a las exportaciones de hidrocarburos

El Gobierno Nacional aplica retenciones a las exportaciones de hidrocarburos, en el marco del Artículo 6º de la Ley Nº 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario, sancionada en enero de 2002 (acababa de asumir Duhalde, y nuestro país estaba casi en llamas, se necesitaban fondos de cualquier lado…). Esta Ley creó un derecho de exportación aplicable a ciertos hidrocarburos (entre ellos el crudo) por el término de 5 años, quedando facultado el Poder Ejecutivo Nacional para establecer la alícuota correspondiente.

Por los Decretos Nros. 310 de febrero de 2002, 809 de mayo de 2002 y sus normas complementarias, se fijaron derechos de exportación de determinados hidrocarburos, de entre 5% y 20% (esta fue la alícuota para la exportación de crudo) según el producto. En mayo de 2004, por Resolución Nº 337 del Ministerio de Economía de la Nación, se elevó al 25% el derecho de exportación aplicable al aceite crudo de petróleo y de mineral bituminoso.

Posteriormente, también en 2004, y ante precios internacionales que subían cada vez más, la Resolución 532 fijó retenciones móviles según la siguiente escala:

1.  Si el precio WTI del barril era inferior a U$S 32, se mantenía la alícuota del 25%.
2.  Si superaba los U$S 32, se aplicaban alícuotas diferenciales, que se adicionaban al 25%, según la siguiente escala:

• entre U$S 32,01 a U$S 34,99 se adicionaba un 3%
• entre U$S 35,00 a U$S 36,99 se adicionaba un 6%
• entre U$S 37,00 a U$S 38,99 un 9% adicional
• entre U$S 39,00 a U$S 40,99 un 12% adicional
• entre U$S 41,00 a U$S 42,99 un 15% adicional
• entre U$S 43,00 a U$S 44,99 un 18% adicional
• a partir de U$S 45,00 un 20% adicional

Finalmente, ante precios que seguían subiendo, en al año 2007, con la Resolución 394 entró en vigencia un nuevo esquema, aún vigente. De esta forma, si el precio internacional del crudo es:

1. Mayor a 60,9 dólares: el Estado se queda con el excedente a 42 dólares
2. Entre 60,9 y 45 dólares: en esta franja retendrá el 45%
3. Cae por debajo de los 45 dólares: queda a definir mediante nueva resolución

En síntesis, hasta el 3er trimestre de 2008 aprox. el precio de referencia internacional asegurado por el gobierno argentino era de U$S 42, valiese lo que valiese el crudo a nivel internacional (recordemos que llego a superar los U$S 100 el barril). En estos momentos (agosto de 2009), luego de una apreciable baja durante lo más duro de la crisis en EE.UU. y Europa, ha vuelto a situarse por encima de los U$S 61 (está alrededor de U$S 70), es decir, sigue vigente entonces el precio efectivo de U$S 42 para el exportador local.

Los objetivos de esta política de retenciones a la expo son claros (para el gobierno):

1. Disminuir la «tentación» de los exportadores de vender al mundo a precios altos, algo perjudicial para el consumo local, que puede llegar a verse desabastecido sino convalida dichos precios internacionales al pagar el combustible local;
2. Un superávit fiscal más robusto, que proteja a la economía local de las turbulencias que puedan ocurrir en el contexto internacional y además financien el aumento en el gasto público de toda la era K.

Sin embargo, al incrementarse las retenciones para las exportaciones de petróleo y sus derivados se producen otros efectos:

• Los precios locales se separan de los internacionales, quitando incentivos al ahorro por parte de los consumidores -tanto industriales como residenciales-, lo que no es positivo tratándose de productos no renovables;
• Disminuyen los incentivos para el aumento de la producción; éste es un punto clave si se tiene en cuenta la caída en la producción de petróleo que se verifica desde fines de los ’90;
• Se achica la base imponible, ya que cada vez se exporta menos, (actualmente no supera más del 15% del total producido), lo que demuestra la famosa “curva de Laffer”, donde a alícuotas exageradamente altas le corresponden niveles recaudatorios “en declive”, en vez de “en aumento”.

Un mal menor: cobrar una sobre-regalía

El impuesto a la producción de crudo que se ha planteado como un posible sustituto de las retenciones opera como una sobre-regalía. La producción de petróleo y gas ya paga una regalía del 12% que perciben las provincias productoras. Con la alícuota adicional la tasa se iría al 20% pero la diferencia ingresaría al Tesoro nacional.

No es que esta propuesta sea la panacea, de hecho todo impuesto que grava los ingresos brutos de producción sin tener en cuenta productividad y costos (tasa de retorno de la explotación) sub-optimiza la actividad. Sin embargo, por su simplicidad recaudatoria, por estar acotado en el tiempo y sujeto a un régimen de anticipos, y por afectar menos los precios de la cadena de valor del sector, sería más eficaz y menos distorsivo que las retenciones. En síntesis, sería un mal menor, ya que los proyectos extractivos en Argentina no serían “castigados” con tan altas tasas de retorno, que los hacen inviables.

Conclusión

La oferta de crudo local se achica debido a políticas erradas de la Administración K (muy altas retenciones a las exportaciones de crudo), ya que, al perseguir los valorables objetivos de precios domésticos de combustibles bajos (en dólares) y mayor recaudación fiscal, ha venido distorsionando de manera fenomenal (durante más de 6 años) la rentabilidad relativa de esta actividad (relativa al mundo) y por lo tanto haciendo virtualmente VAN o EVA negativos los nuevos proyectos de extracción de crudo y exploración de reservas en nuestro país.

De esta forma, al implicar dicha política que la tasa de rentabilidad internacional supere con creces la nacional, las petroleras internacionales han preferido invertir más afuera que acá. Y de esta forma, Argentina ha quedado casi al borde de perder el autoabastecimiento petrolero, que tanto costó lograr en décadas pasadas.