Descentralización

Autor: Lic. Luis Pedro Menacho Chiok

Otros conceptos de economía

25-01-2008

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En el Perú, a través de toda su historia republicana, siempre han estado latentes diversos temas de interés nacional, uno de ellos es sin lugar a dudas el del centralismo. Este no es un problema de ahora, sino de hace mucho tiempo; para que podamos apreciar con mayor claridad el tema recordemos como en los inicios de la era republicana, tanto en el Congreso como en otros foros fuera del gobierno se debatía y discutía acerca del centralismo y de sus consecuencias negativas en el desarrollo del país.

Existían grupos antagónicos que no podían concertar en la organización de un Estado eficiente, nos referimos a los federalistas y a los centralistas. Los primeros eran partidarios de una descentralización parecida al modelo norteamericano, donde existe una federación de Estados, cada uno con autonomía en diversas áreas. Los segundos por supuesto contrarios a la idea de los federalistas, estos no eran participes de la descentralización.

Uno de los más grandes pensadores que tuvo el Perú fue José Carlos Mariátegui, él no pudo alejarse del tratamiento del problema, en su más conocida publicación: "7 Ensayos de Interpretación de la Realidad Peruana" nos brinda un capítulo denominado "Regionalismo y Centralismo" donde realiza un análisis histórico del problema, nos relata la serie de debates que surgían entre grupos radicales (federalistas y centralistas) sobre la descentralización, así como los continuos experimentos que ocurrían en las constituciones para favorecer el descentralismo, se hablaba en ese entonces de la creación de Juntas Departamentales, Consejos Departamentales, Municipios, etc. Ninguno de ellos perduró por mucho tiempo.

Mariátegui observa con cuidado la opción descentralizadora de los federalistas, y asume que el Perú no puede aplicar un modelo federal (1), porque si le diéramos autonomía a las regiones los primeros en asumir el encargo de autoridad serian los gamonales (dueños de grandes extensiones de tierras) en este caso tendrían carta libre para realizar cualquier acción dentro de una región.

En esos tiempos, estaba presente el problema del indio y la tierra, para el Amauta debían solucionarse estos problemas antes que el centralismo. Él entendía el problema desde un punto de vista económico y social, no se podía descentralizar un país cuando la gran mayoría de su población no se encontraba insertada en los regímenes legales, me refiero a los pobladores de la sierra que no tenían derecho a la identidad, a elegir a sus autoridades, ni a la propiedad. En pocas palabras antes que una solución política al problema del centralismo él consideraba primero una solución social y económica.

Otro gran pensador que trata el problema del centralismo es el francés Maurice Duverger, él no cree en el descentralismo, considera que una autoridad local tiene un poder menor que el de un gran industrial afincado dentro de un territorio. Ponemos como ejemplo Texas en los Estados Unidos; la comparación de poder que realizamos entre el gobernador de esta zona y un magnate del petróleo es contrario al primero, el magnate, por su gran poder económico muchas veces llega a influir en las decisiones del gobernador que representa el poder político, no es el caso del Presidente de la República, que ante tales presiones no se deja influenciar (2). Al tratar el problema del centralismo me he referido a dos pensadores de diferentes épocas, con opiniones en algún caso similares que nos sirven para reflexionar acerca de este problema tan presente.

No se trata de copiar un modelo de descentralización extranjero que no nos da ninguna seguridad de un eficiente funcionamiento como Estado, tenemos que realizar ante todo una observación de nuestra realidad; muchos países pueden ser similares pero nunca iguales; siempre existe alguna peculiaridad que nos caracteriza, esta observación nos dará como resultado que el Perú no ha constituido bases sólidas para la descentralización, es decir no ha creado núcleos de desarrollo en el interior del país que pueden competir con la capital que aspiren a ser autónomas en su manejo político, un caso palpable es el descuido permanente de nuestras fronteras, así Tumbes, Tacna, Puno, etc. Se encuentran en desventaja con ciudades vecinas extranjeras como Arica por ejemplo que tiene una importancia vital para Chile.

Para descentralizar nuestro país se tendría que seguir pasos concretos que nos sirvan a largo plazo para la eficiente administración del Estado, como primordial medida tener un país totalmente comunicado, cosa que el Perú carece, luego vendrían el desarrollo de las ciudades que puedan convertirse en núcleos verdaderos de cohesión de regiones económicamente aisladas. "Un régimen capitalista, donde las unidades de producción (empresas) son muy fuertes, muy grandes, si se descentraliza el poder político y administrativo se coloca a los administradores y a los políticos en una débil posición frente al potente poder económico". (3). La descentralización por sí sola no es sinónimo de desarrollo, tiene que complementarse con una serie de medidas económicas, sociales, culturales, etc. Que le tienen que anteceder para que en conjunto se logre un desarrollo mancomunado y duradero, la historia nos muestra que en el pasado se intentaron soluciones políticas totalmente aisladas de lo económico y social, como era de esperar estos experimentos fracasaron rotundamente, no podemos en la actualidad caer en el mismo error.

Tengo que realizar en este momento un deslinde entre lo que son las municipalidades y las regiones. Las municipalidades son instituciones encargadas de la administración de las ciudades, son los encargados del servicio de limpieza pública, seguridad ciudadana, etc. En los últimos años se ha reclamado por parte de diversos políticos la asignación de mayores recursos económicos a los municipios para que logren solucionar sus problemas locales, en algún momento se propuso que se acrecentaran sus poderes y así pueda administrar escuelas públicas, servicio de agua, desagüe, electricidad, correos, etc. Las regiones son organismos totalmente diferentes, son parte de un tipo de gobierno con poderes más amplios que las municipalidades.

He tenido que realizar diferencias entre estas dos instituciones para que se entienda con claridad que no se puede dar una excesiva importancia al papel de las municipalidades dentro del Estado, ellas cumplen una función necesaria pero no podemos pensar en acrecentar sus poderes en forma automática y que estos nos traiga como consecuencia una buena administración, podría suceder lo contrario es decir, que abarcando mucho se pueda crear una burocracia ineficiente que sería un lastre para su organismo, tenemos ejemplos similares como el que aconteció con las empresas que manejaba el estado en épocas pasadas, que significó perdidas económicas irrecuperables para el Perú.

La descentralización como discurso político, como promesa política siempre ha existido en nuestra historia, tenemos que analizar en que contexto aparecen, quienes son los voceros de este y en que momento se le menciona, pues fácilmente puede ser utilizado por agrupaciones políticas como medio para captar votos en época de elecciones en provincias principalmente gracias a la buena imagen que trae consigo el clisé de la descentralización.

Vivimos en un país en donde todo está por hacer, la descentralización es un mecanismo que bien formulado nos puede brindar soluciones a nuestros más graves problemas, pero no es una cosa de un día para otro, al menos en el Perú se necesita tiempo para accionar ese mecanismo descentralista, pero eso sí, que se encuentre contemplando en un plan de desarrollo nacional a largo plazo, de este modo cuando ingrese un nuevo gobierno los planes del anterior sigan en funcionamiento; para que esto se haga realidad tenemos que saber elegir bien a nuestros gobernantes y que estos asuman su papel con seriedad y amor al país.

No se piense pues que la descentralización cual panacea nos traerá desarrollo inmediato al país, se tienen que pasar etapas duras pero necesarias.
Notas:

(1) "El Federalismo no aparece en nuestra historia como una reivindicación popular, sino más bien como una reivindicación del gamonalismo y de su clientela, no lo formulan los mismos indígenas". Mariátegui, José Carlos. 7 Ensayos de Interpretación de la Realidad Peruana. 25ª edición. Lima, Empresa Editora Amauta, 1986, p. 194.

(2) Los Regímenes Políticos. "Entrevista a Maurice Duverger". Ed. Salvat Editores. Barcelona - España 1973, p. 8 y siguientes.

(3) El fin histórico de una descentralización no es secesionista, sino por el contrario unionista. Se descentraliza no para separar y dividir a las regiones sino para asegurar y reforzar su unidad dentro de una convivencia más orgánica y menos coercitiva. Regionalismo no quiere decir separatismo. Mariátegui, José Carlos. Obra citada, p. 201.

CAPÍTULO I

DESCENTRALIZACIÓN

1.1 Historia de la Descentralización en el Perú


Podemos mencionar los siguientes hechos en este aspecto:

PROGRAMA APRISTA DE 1931. El precedente más importante de la regionalización es el programa aprista de 1931 y su candidato presidencial Víctor Raúl Haya de la Torre, que entre sus postulados demandó la reivindicación de las provincias mediante la descentralización.

CONSTITUCIÓN DE 1933. Establecía en su Art. 183º que el territorio de la República se divide en departamentos, provincias y distritos. El art. 188º de dicha Constitución, con un criterio de descentralización, creó los Consejos Departamentales que nunca funcionaron. En 1947, el presidente Bustamante y Rivero dispuso que el Instituto Geográfico Militar preparara un proyecto de redemarcación territorial del país. Durante el gobierno militar de 1968 a 1980 imperó el centralismo como en todas las dictaduras, aunque se desconcentró algunas decisiones del ejecutivo en las organizaciones de desarrollo departamentales (ORDES) después CORDES.

CONSTITUCIÓN DE 1979. Estipulaba en su Artículo 259º que las regiones se constituyen sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, económica, administrativa y culturalmente ("unidades geo - económicas"). En la parte final, prescribe que la descentralización se efectúa de acuerdo con el plan nacional de regionalización que se aprueba por ley. Durante el gobierno de Fernando Belaúnde, en 1984 se aprobó el Plan Nacional de Regionalización, que fijó sus objetivos y metas en la descentralización administrativa.

IMPULSO A LA REGIONALIZACIÓN DURANTE EL GOBIERNO DE ALAN GARCÍA. El 16 marzo de 1987 se promulga la Ley de Bases de la Regionalización 24650. El marco legal de entonces puso como límite la existencia de 12 regiones, lo que generó un problema en la integración de los departamentos y provincias contiguas en ellas. El 13 julio de 1989: Mediante la Resolución Suprema 132-89-PCM se convoca a consulta popular en varias localidades del país, para que la población se pronuncie sobre demarcación regional. El 19 julio de 1989: Se aprueba el reglamento de la Ley 25077, sobre la primera elección de los representantes a asambleas regionales. El 12 noviembre del mismo año: Cinco de las once regiones creadas por ley eligieron a sus autoridades (Grau, Amazonas, Ucayali, Arequipa y Moquegua-Tacna-Puno). El 8 abril de 1990: Se elige -coincidiendo con los comicios generales- a las autoridades de las regiones Nororiental del Marañon; San Martín-La Libertad; Gran Chavín; Andrés Avelino Cáceres; Los Libertadores-Wari; Inka.

LA CONSTITUCION DE 1993: EL CENTRALISMO. A Fujimori no le interesó la regionalización. El proceso fue desprestigiado ante la población. A ello se sumó el mal ejemplo y la falta de madurez de los representantes regionales. Confundieron la concertación con la componenda y las asambleas regionales se volvieron burocráticas y caóticas. La población percibió solo lo negativo sin tener presente que la regionalización era un proceso en marcha. En abril de 1992, Fujimori, entre otras medidas, anuncia la disolución de las asambleas regionales. La Constitución de 1993 decía "La descentralización es un proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del país" (Artículo 188º derogado). Consideraba la división política del país en regiones, departamentos, provincias y distritos, bajo un gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada. En la 8ª disposición final Inciso 1º estipulaba que tenían prioridad las normas de descentralización y, entre ellas, las que permitan tener nuevas autoridades elegidas a más tardar en 1995. Sin embargo, en la 13ª prescribía que mientras no se constituyan las Regiones y hasta que se elija a sus presidentes de acuerdo con la Constitución, el Poder Ejecutivo determina la jurisdicción de los CTAR, según el área de cada uno de los departamentos. Los CTAR perduraron hasta el 31 de diciembre de 2002.

REFORMA CONSTITUCIONAL: La LEY Nº 27680: Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre descentralización, que en su Artículo Único, modifica el Capítulo XIV del Título IV de la Constitución Política del Perú. Desarrolla el tema del gobierno regional: define el concepto de región sobre la base de los elementos de nación, describe el número de personas que integran el consejo regional y la estructura política general de dicho gobierno. El período presidencial del gobierno regional es establecido en cuatro años, se enumeran detalladamente los asuntos de su competencia, los bienes y rentas del mismo e incorpora la facultad de presentar iniciativa legislativa en los asuntos que le conciernen. Se rebaja a cuatro años el período de elección de alcaldes y regidores de los gobiernos locales, y se incide sobre la participación de la sociedad civil tanto en el gobierno regional como en el local. Después el Congreso ha expedido la Ley No 27783 Ley Orgánica de Bases de la Descentralización y la Ley No 27867 Orgánica de Gobiernos Regionales, posteriormanete modificada por la Ley No 27902, para regular la Participación de los Alcaldes Provinciales y la Sociedad Civil en los Gobiernos Regionales y Fortalecer el Proceso de Descentralización y Regionalización.

REGIONALIZACIÓN: UN PROCESO EN MARCHA.- EL COMPROMISO AHORA: La descentralización, ha generado entusiasmos y esperanzas pero también opiniones discrepantes y desconfianzas. Muchas de las observaciones proceden de voces que obedecen a intereses política y económicamente privilegiados. Lo cierto es que las provincias tienen un reto para los próximos años. Con sus características, cada sociedad local o regional enfrenta el desafío del cambio tecnológico y de la diversificación económica. Se espera que la descentralización sirva para afrontar y superar la existencia de problemas sociales y económicos aún no resueltos. El objeto es trasladar decisiones, operaciones y recursos financieros al interior del país, de asegurar, mejores niveles de vida para la población y de desarrollo integral del país. Desarrollo integral, armónico, sostenible y equitativo. El marco que nos presenta hoy la realidad nacional es favorable en lo que se refiere a la estructura jurídico –legal ya que estamos en una etapa que se caracteriza por el restablecimiento del principio de legalidad y el fortalecimiento de la autoridad municipal, puesto que a ella compete establecer las normas de urbanismo y la preservación y administración de las calles públicas conforme a la ley orgánica de municipalidades, así como también por el impulso de la descentralización a través de la creación de los Gobiernos Regionales. Sin embargo, la estructura económica basada en un modelo neo - liberal plantea muchos retos y problemas. Serán entonces las sociedades regionales dentro un estado unitario, la creación heroica de sus agentes sociales, económicos y políticos. La descentralización es una oportunidad y un compromiso con el cambio y la justicia social. Estamos en una etapa de regionalización que es la forma democrática de gobierno descentralizada. Es necesario un Pacto del Gobierno Regional con los empresarios e industriales que en estos años han sido un baluarte en la defensa del empleo y la producción. Relanzar la experiencia de la Regionalización de manera que la gestión y el gasto puedan crear más empleo y apoyar la reestructuración económica del país. El Gobierno Regional de Ica tiene la sincera voluntad de seguir creando espacios de gobernabilidad y concertación orientada a lograr la más amplia participación de todos los sectores involucrados en el diseño y la implementación de procesos de democracia y desarrollo. Promueve una alianza estratégica con el capital y la tecnología. El gobierno regional no puede limitarse a administrar la pobreza ni ser sólo una ventanilla de pagos. Se debe preocupar en atraer capitales y financiar su déficit. El principal desafío de los próximos años es aumentar la inversión privada en regiones y fortalecer la capacidad productiva con base regional efectiva. El Perú ha retrocedido 9 puntos en la clasificación del desarrollo humano divulgada por el PNUD y está en el puesto 82 entre 173 países. Según el IPEC (agencia de las Naciones Unidas), en nuestro país hay entre 1,2 y 1,5 millones de niños trabajadores, la mayoría de ellos en ocupaciones peligrosas. La proporción de peruanos que vive en condiciones de pobreza aumento de un 49% hace dos años al 55% actual. La extrema pobreza está en 24,8%. Por eso, la descentralización debe servir para superar problemas estructurales no resueltos que nacen de la concentración de un poder excesivo en el Gobierno Central. La descentralización es un proceso político, económico y social de redistribución de poder, orientado a mejorar la eficiencia de la gestión pública, extender la democracia, promover la equidad y el desarrollo integral, armónico y sostenible. Esto está contemplado en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

Artículo 4°.- Finalidad.
Los gobiernos regionales tienen por finalidad esencial fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo.

Artículo 5°.- Misión del Gobierno Regional.
La misión de los gobiernos regionales es organizar u conducir la gestión pública regional de acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las políticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la región.

"Artículo 6°.- Desarrollo regional.
El desarrollo regional comprende la aplicación coherente eficaz de las políticas e instrumentos de desarrollo económico, social, poblacional, cultural y ambiental, a través de planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente en el territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad de oportunidades."

Somos el primer Gobierno Regional elegido directa y democráticamente por el voto popular. Sin embargo, al lado de la democracia representativa que tiene su origen en las urnas, hacemos ejercicio de la democracia participativa, convocando a los gobiernos locales y a la sociedad civil.

El Articulo 45 inciso b) de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Incorporado y modificado por el Art. 4 de la ley 27902 del 01/01/03), estipula como funciones generales.
"Las siguientes funciones de los Gobiernos Regionales se ejercerán con sujeción al ordenamiento jurídico establecido por la Constitución, la Ley de Bases de Descentralización y demás leyes de la República:

a) Función normativa y reguladora.- Elaborando y aprobando normas de alcance regional, regulando los servicios de si competencia.

b) Función de planeamiento.- Diseñando políticas, prioridades, estrategias, programas y proyectos que promuevan el desarrollo regional de manera concertada y participativa, conforme a la Ley de Bases de Descentralización y a la presente ley."

Los Gobiernos Regionales tienen una estructura orgánica con un órgano ejecutivo representado por la Presidencia Regional y un órgano normativo y fiscalizador que es el Consejo Regional. Además tienen un órgano de consulta y coordinación denominado Consejo de Coordinación Regional, integrado por los alcaldes y representantes de la sociedad civil. El gobierno regional es el nivel intermedio de gobierno democrático, es decir, entre el gobierno central y el gobierno local. Pero además debe ser el promotor del desarrollo económico y la justicia social. El Consejo Regional es un órgano colegiado compuesto por el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional y los Consejeros Regionales.

Artículo 15°.- Atribuciones del Consejo Regional
Son atribuciones del Consejo Regional:

Aprobar, modificar o derogar las normas que regulen o reglamenten los asuntos y materias de competencia y funciones del Gobierno Regional.

Aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano y largo plazo, concordante con el Plan Nacional de Desarrollo y buscando la articulación entre zonas urbanas y rurales, concertadas con el Consejo de Coordinación Regional.

Como Gobierno Regional estamos al lado de nuestros productores de uva y de pisco en su lucha por desgravar la suicida carga tributaria al denominado producto bandera del Perú; a lo que debemos de agregar que exigimos apoyo del gobierno central para promover el reconocimiento de la denominación de origen ante la Organización Mundial de Comercio.

1.2 Definiciones de la Descentralización

Desde una acepción eminentemente administrativa, Manuel Pérez ( 1 ) nos dice: “Principio de organización según el cual a partir de una institución o entidad central se generan entidades con personería jurídica propia, sujetas a la política general de la entidad central, pero que en razón de la naturaleza diferencial de las funciones y actividades que deben cumplir, se les otorga una autonomía operativa suficiente para asegurar el mejor cumplimiento de ellas.

Sin embargo, desde un enfoque sociológico tenemos a Hillmann ( 2 ): “Proceso de separación y reparto de funciones (anteriormente centralizadas), autoridades, influencias, relaciones de habitabilidad, etc. En varios centros. La descentralización debe hacer posible, en las grandes empresas, una adaptación flexible al mercado, un amayor proximidad con los clientes, mejor colaboración entre los empleados y aumento de eficacia. En el ámbito político, las posibilidades de descentralización debe incrementar la participación democrática de las capas más bajas de la población y de sectores regionales y municipales.

Asimismo, Chamané Orbe ( 3 ), desde un punto de vista jurídico, nos manifiesta que es la: “Transferencia de funciones orgánicas, administrativas y políticas del poder central hacia instancias locales o regionales. Sucede cuando se confía con un margen de autonomía más o menos amplio a agentes especializados y dotados de cierta independencia frente al poder central, la gestión de servicios públicos, vinculándose de alguna forma a la estructura del Estado. Así encontramos a la Descentralización administrativa y política, respectivamente”.

Además, el jurista Pedro Flores ( 4 ), desarrolla un concepto desde la óptica del derecho, en los siguientes términos: “Régimen administrativo de naturaleza política, en el que la gestión de los servicios públicos, separados del conjunto de los administrativos por el Gobierno o Poder Central se confía con un margen de autonomía más o menos amplio, a agentes especializados y dotados de cierta independencia frente al Poder Central el cual no los dirige sino que se limita a controlar su acción. En la práctica, y en países como el Perú cuya organización política es de tipo Centralista, la Descentralización administrativa es muy difícil de establecer, pero se traduce en organismos de competencia limitada regularmente. Las Descentralización política supone una organización federal, asimismo, voluntad política de descentralizar el poder y trasladarlo a los Gobiernos locales, junto con los recursos financieros indispensables para que la transferencia no resulte lírica. La doctrina precisa que este problema de al Descentralización para el Derecho público, debe enfocarse bajo dos grandes aspectos: Descentralización Política y Administrativa.

Gabino Fraga ( 5 ), define la descentralización en los términos siguientes: "Al lado del régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que no es la de jerarquía" y concluye: "el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos”.

Así aparece, una diferencia fundamental entre la descentralización y la centralización administrativas, ya que en esta última todos los órganos que la integran están ligados por la relación jerárquica que implica una serie de poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los órganos inferiores.

La descentralización administrativa se distingue de la descentralización política que se opera en el régimen federal, porque mientras que la primera se realiza exclusivamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes estatales frente a los poderes federales.

Además, en tanto que la descentralización administrativa es creada por el poder central, en la descentralización federal los estados miembros son los que crean al Estado federal, participan en la formación de la voluntad de éste y su competencia no es derivada, como es la de los órganos administrativos descentralizados, sino que, por el contrario es originaria en el sentido que las facultades son atribuidas expresamente al Estado federal se entienden reservadas a los Estados miembros.

Para el diccionario de la Lengua Española ( 6 ), la palabra descentralización significa acción y efecto de descentralizar y esta última: "Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado".

Descentralización para el derecho administrativo es una forma jurídica en que se organiza la administración pública, mediante la creación de entes públicos por el legislador, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios, y responsables de una actividad específica de interés público. A través de esta forma de organización y acción administrativas, que es la descentralización administrativa, se atienden fundamentalmente servicios públicos específicos.

Por su parte, Andrés Serra Rojas ( 7 ), explica que descentralizar no es independizar, sino solamente dejar o atenuar la jerarquía administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de vigilancia y control.

La autonomía de los órganos descentralizados presupone no estar sujetos a la administración central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jerárquicas de ésta. Dotar de personalidad jurídica y patrimonio propios, a los entes descentralizados es una forma de asegurar en parte esa autonomía, pero falta su autonomía económica consistente en la libre disposición de los bienes que forman su patrimonio propio y en la aprobación y ejecución que hagan de su presupuesto sin injerencia de ninguna autoridad central.

Gonzales de Olarte ( 8 ), nos explica: “La Descentralización es vista como un componente imprescindible del ajuste estructural, pues se supone que la Centralización y el Centralismo son ineficientes, no son equitativos y llevan a la exclusión social. En otras palabras se asume que el desarrollo económico tiene como prerequisito la Descentralización. Se ha difundido la idea de que los gobiernos locales o municipales son las instituciones ideales para la descentralización, al mismo tiempo la descentralización no es un proceso que tenga asegurado de antemano su éxito, es importante tener en cuenta que la descentralización es el proceso de transferencia del Poder, de capacidades de decisión y de recursos del centro a la periferia; es un medio económico y un fin político. Por consiguiente su éxito dependen de la ingeniería institucional y la política que asegure que la transferencia de poder y recursos del centro a la periferia se legítima, irreversible, eficiente y sostenible”.

Ortiz de Zevallos ( 9 ), nos refiere que: “La Descentralización, no es un fin en si mismo, sino un instrumento de la Reforma del estado, que pueda ayudar a mejorar el desempeño de las funciones públicas según el tipo de función y sistema de descentralización que se adopten. Se debe descentralizar ordenadamente (con financiamiento y clara determinación de responsabilidades y objetivos) las funciones cuya descentralización sea conveniente y factible”.

Según Mariátegui ( 10 ): “Lo que realmente se proponía esta apariencia de descentralización no era el establecimiento de un régimen gradual de autonomía administrativa de los departamentos. El Estado no creaba las juntas para atender aspiraciones regionales. De lo que se trataba era reducir o suprimir la responsabilidad del poder central en el reparto de los fondos disponibles para la instrucción y viabilidad. Toda la administración continuaba rígidamente centralizada. A los departamentos no se les reconocía más independencia administrativa que la que se podría llamar la autonomía de su pobreza.

1.3 La descentralización puede adoptar tres tipos ( 11 ), que son:

1.3.1 Descentralización por Región. Consiste en el establecimiento de una organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a la población radicada en una determinada circunscripción territorial. Esta modalidad de la descentralización se adapta de una manera más efectiva a las aspiraciones democráticas, y además, desde el punto de vista de la administración, significa la posibilidad de una gestión más eficaz de los servidores públicos, y por lo mismo, una realización más adecuada de las atribuciones que al Estado corresponden. Los organismo descentralizados por región son aquellos que atienden y satisfacen las necesidades públicas de una región, como es el caso de los Gobiernos Regionales.

1.3.2 Descentralización por servicio. El Estado tiene encomendada la satisfacción de necesidades de orden general, que requiere procedimientos técnicos sólo al alcance de funcionarios que tengan una preparación especial. La forma de conseguir ese propósito es dar independencia al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su economía. Los organismos descentralizados por servicio son aquellos que prestan determinados servicios públicos (ESSALUD, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Instituto Especializado Materno Perinatal, Hospital Edgardo Rebagliati, etc.)

1.3.3 Descentralización por colaboración. Constituye una modalidad particular del ejercicio de la función administrativa con caracteres específicos que la separan notablemente de los otros dos tipos anteriores de descentralización. La descentralización por colaboración se origina cuando el Estado adquiere mayor influencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le presentan problemas para cuya resolución se requiere una preparación técnica por parte de funcionarios políticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboración, haciéndolas participar en el ejercicio de la función administrativa. De esta manera, la descentralización por colaboración es una de las formas del ejercicio privado de las funciones públicas.

En estos tres tipos de descentralización no hay caracteres idénticos y uniformes, pues a diferencia de la centralización, aquel régimen constituye una tendencia de alcances muy variables. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que pueden revestir los organismos descentralizados, la doctrina ha tratado de fijar algún carácter esencial común para todos ellos.

Así pues, el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos característicos del régimen centralizado en el que las autoridades superiores tienen determinadas facultades con relación a las personas y a los actos de los empleados inferiores.

1.4 Descentralización y Desconcentración

Se distingue la descentralización de la desconcentración, ya que ésta consiste en atribuir facultades de decisión a algunos órganos de la administración que, a pesar de recibir tales facultades, siguen sometidos a los poderes jerárquicos de los superiores.

La descentralización y la desconcentración son formas jurídicas en que se organiza la administración y en las dos el poder central transmite parte de sus funciones a determinados órganos u organismos. Existe la diferencia esencial en que los órganos de la primera están fuera de la relación jerárquica del poder central y los organismos de la segunda están sujetos al poder jerárquico.

Los organismos descentralizados tienen personalidad jurídica y patrimonio propios, los órganos desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia por cuanto a las funciones que pueden desarrollar, pero para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios públicos o para llevar a cabo empresas productoras de bienes.

1.5 Marco Normativo Actual

La Constitución de 1993, norma la obligatoriedad de ejecutar la descentralización a través del funcionamiento de Gobiernos Regionales. Con la finalidad de adecuar la norma constitucional a la nueva realidad política y social que vivió el Perú el año 2000 y 2001, se modificó el texto original mediante la Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV sobre Descentralización y que se promulgó mediante Ley Nº 27680, luego de ser ratificada en dos sesiones ordinarias consecutivas.

Ante el imperativo de tener el marco legal para la convocatoria de las Elecciones Regionales realizadas el 17 de noviembre de 2002, se promulgó la Ley de Bases de la descentralización, que lleva el Nº 27783, Ley Orgánica de Bases de la Descentralización; aquí se establecen los principios de la descentralización, los objetivos, del territorio, gobierno, jurisdicción y autonomías; se establecen los tipos de competencias, criterios de asignación y solución de conflictos; la participación de la ciudadanía; se norma sobre los planes de desarrollo y presupuestos; y con la finalidad de delimitar las funciones y competencias de los tres gobiernos, se fijan las competencias, nacionales, regionales y locales.

Finalmente se ha promulgado recientemente la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27867; que precisa el campo de acción, los conceptos y definiciones de como entienden los actuales miembros del Gobierno Central, la regionalización del país.

Una real conciencia cívica de los peruanos, debe pasar por comprometerse en el proceso de descentralización, comprendiendo el marco legal que la dispone, pero más ello la necesidad de mejorar las condiciones de vida, a través del propio ejercicio del poder, que se convierte en un medio para asignar mejor los recursos, para aprobar los planes de desarrollo, para escoger y promover los mejores líderes, en fin, el ejercer el poder brinda un sin número de posibilidades a desarrollar para cumplir los objetivos.

1.6 Referencias bibliográficas del Capítulo I

( 1 ) Pérez Rosales, Manuel. Diccionario de administración. Lima, DESA, sin año, p. 63.

( 2 ) Hillmann, Karl – Heinz. Diccionario enciclopédico de sociología. Barcelona, Editorial Herder, 2001, p. 223.

( 3 ) Chanamé Orbe, Raúl. Diccionario jurídico moderno. Lima, San Marcos, 1995, p. 168.

( 4 ) Flores Polo, Pedro. Diccionario jurídico fundamental. 2° edición. Lima , Grijley, 2002, p. 266.

( 5 ) Rivera Oré, Jesús Antonio. Descentralización y Regionalización. Lima, 1995, p. 33.

( 6 ) Real Academia Española. Diccionario de la lengua española. 22ª edición. Madrid, Espasa – Calpe, 2001. Tomo I, p. 769.

( 7 ) Rivera Oré, Jesús Antonio. Obra citada, p. 35.

( 8 ) Gonzales de Olarte, Efraín. La Descentralización en el Perú: Diagnóstico y propuestas.
En Seminario “Descentralización fiscal, equidad y democracia”, 27 de Agosto de 1998. Lima, Universidad del Pacífico, CONADES III, 1998, p. 24.

( 9 ) Ortiz de Zevallos, Gabriel y Pollarolo, Pierina; editores. Reforma del Estado Descentralización. Lima, Instituto Apoyo, 2000, p. 18.

( 10 ) Mareátegui, José Carlos. 7 ensayos de interpretación de la realidad peruana. 25ª edición. Lima , Empresa Editora Amauta, 1986, p. 201 y siguientes.

( 11 ) Fernández de Castro, Pablo. Descentralización y desconcentración administrativas
En http://www.google.com.pe/search?q=cache:q5lWDL193DYJ:www.ambito-juridico.com.br/aj/da0027.htm+tipos+descentralizacion&hl=es&ie=UTF-8

CAPÍTULO II

DESARROLLO HUMANO

2.1 Perspectiva histórica


Se puede afirmar que estas ideas no son nuevas. "The rediscovery of human development is not a new invention" ( 1 ). En efecto se remontan a Aristóteles, quien planteaba que los beneficios sociales deben juzgarse según la medida en que promuevan el bienestar humano. Aristóteles advirtió que las sociedades no debían juzgarse simplemente por patrones tales como el ingreso y la riqueza; que no se buscan por sí mismos, sino que se desean como medios para alcanzar otros objetivos. Para Aristóteles, "la diferencia entre un buen acto político y uno malo", debía verse en términos de fracasos y éxitos para desarrollar la capacidad de las personas de llevar una vida próspera. Posteriormente, en los escritos de los padres de la economía cuantitativa, William Petty, Gregory King, Francois Quesnay, Antoine Lavoiser, así como en los pioneros de la economía política Adam Smith, Robert Malthus, Karl Marx y J. Mills, se observan posiciones que complementan las ideas del filósofo griego.

A principios de siglo, el enfoque de buena parte de las economías comienza a centrarse en el aumento de la riqueza, en la elevación del ingreso más que en el aumento del bienestar y las oportunidades de la gente. Es lo que se denomina: “La obsesión por el materialismo" ( 2 ). De esta manera la concepción contemporánea dominante de concentrarse casi exclusivamente en el crecimiento del Producto Nacional Bruto (PNB), no es sino la continuación e intensificación de este viejo enfoque.

En la década de los ochenta se vivieron varias crisis económicas, en las cuales se prestó mucha atención a las reformas económicas y a los modelos de crecimiento basados en instrumentos de política macroeconómica, prestando poca atención a los posibles efectos perversos generados a partir de las reformas y políticas aplicadas. "En el decenio de 1980 los presupuestos se equilibraron a expensas de desequilibrar la vida de las personas" ( 3 ). En estos años se aplicaron con relativo éxito programas de ajuste estructural en varios países, pero de manera casi simultánea se vinieron abajo los modelos socialistas en la Europa del Este ( como el caso de la Unión Soviética que se desintegró), originándose sistemas democráticos. En consecuencia, se produce un vacío en lo económico y en lo ideológico.

2.2 Desarrollo humano en América Latina

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe – CEPAL ( 4 ), principalmente, es la que recoge la necesidad de implementar una forma de desarrollo cuyo objetivo principal sea la Industrialización, entendida ésta como forma de acumulación, de producción y de generación de riqueza para salir de la condición de subdesarrollo y, por ende, de atraso. Para lo cual se buscaba un desarrollo gradual y por etapas, cuyo modelo eran las sociedades "modernas e industrializadas".

Al respecto F. Mires "Si las ideologías hay que medirlas por sus resultados, el gran fraude de nuestro tiempo ha sido el que han ofrecido las llamadas ideologías del desarrollo.". En Africa, Asia y en América Latina, a pesar de todos los esfuerzos, programas y proyectos, las condiciones de vida han empeorado. Es más en Latinoamérica ha aumentado la pobreza y la indigencia, sobre todo en los centros urbanos, se observa el proceso inverso: la pobreza aumenta en lo que precisamente iban a ser los pivotes de la industrialización y el desarrollo: Las ciudades.

El evidente declive del modelo desarrollista en muchos países industrializados no se ha expresado con la misma fuerza y de la misma forma que en los llamados países en vías de desarrollo, subdesarrollados o emergentes (como los llaman hoy en dia), es así como en América Latina, el estilo “desarrollista” ha perdido su vigencia.

A partir de este modelo de desarrollo asociado al de crecimiento económico, surgieron, a nivel mundial, otros enfoques como los de Shumacher, en uno de sus trabajos "Lo pequeño es hermoso", plantea que el desarrollo no puede seguir basándose en el derroche descontrolado de la energía y donde defiende la idea de producción en pequeña escala. Así mismo, las discusiones que se han llevado a cabo en el Club de Roma, todas enfocadas hacia un crecimiento a escala humana, constituyen esfuerzos orientados hacia el logro del bienestar. Recientemente, los trabajos de Mahbuh ul Haq encargados por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con apoyo de Audhir Anand y Amartya Sen, cristalizan los esfuerzos que desde décadas anteriores se vienen realizando con el fin de hallar un modelo alternativo a los modelos económicos. Es así como se propone el concepto de Desarrollo Humano Sostenible.

2.3 Definiciones de Desarrollo Humano

Como nos explica Alicia Pinzás ( 5 ), “avanzados los ochenta las Naciones Unidas incluyen entre sus estrategias políticas empoderar a los grupos débiles, con el objetivo de lograr descentralizar la toma de decisiones. Y a partir de esa fecha, lo documentos de sus agencias utilizan el concepto de “desarrollo humano” , en tanto considerar que el crecimiento económico por si solo no lleva al desarrollo, que se necesita también la acción política tendiente al emponderamiento y por lo tanto la estrategia consiste en “ampliar las oportunidades de elección” de la gente para hacer el desarrollo más democrático y participativo”.

Según el autor Enrique López Dóriga ( 6 ), nos manifiesta los siguiente: “Es un proceso mediante el cual se ofrece a las personas mayores oportunidades. Entre estas las más importantes son una vida prolongada y saludable, educación y acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente. Otras oportunidades incluyen la libertad política, la garantía de los derechos humanos y el respeto así mismo. El proceso de desarrollo debe por lo menos crear un ambiente propicio para las personas, tanto individual como colectivamente, puede desarrollar todas sus potencialidades y contar con una oportunidad razonable de llevar una vida productiva y creativa conforme a sus necesidades e intereses. Por lo tanto el desarrollo humano se refiere a la formación de capacidades humanas, también tiene que ver con el uso de estas capacidades, ya sean en el trabajo, el descanso o las actividades política y culturales. Y si la escala de desarrollo humano no logra equilibrar la formación y utilización de las capacidades humanas una parte del potencial de los individuales se verá frustrada. La libertad es primordial para el desarrollo humano.

A continuación exponemos la definición que figura en el Informe de Naciones Unidas para el Desarrollo para el Perú, del año 2002 ( 7 ): “El desarrollo humano es un proceso mediante el cual se busca la ampliación de las oportunidades para las personas, aumentando sus derechos y capacidades. Este proceso incluye varios aspectos de la interacción humana, tales como : la participación, la equidad de genero, la seguridad la sostenibilidad, la garantía de los derechos humanos y otros, que son reconocidos por la gente como necesarios para ser creativos, productivos y vivir en paz. Por lo tanto el desarrollo humano es un concepto amplio e integral. Comprende todas las opciones humanas, en todas las sociedades y en todas sus etapas. Expande el dialogo sobre el desarrollo mas allá del debate en torno al crecimiento de la producción, para convertirse en un debate sobre los fines últimos”.

Así mismo Francisco Basili ( 8 ), refiere lo siguiente: “El desarrollo humano se llena de sentido en la medida en la medida en que participemos en, promovemos y defendemos un proyecto de humanidad regido por lo derechos humanos y donde la infancia tiene prioridad, en otras palabras se habla de desarrollo a través de la participación en experiencias para ser ciudadanas y ciudadanos, que disfrutan, realizan, promueven y defienden el estado de derecho.

También Sara Encinas ( 9 ), reporta un Informe de las Naciones Unidas del año 1995, se expone lo siguiente : “El desarrollo humano consiste en ampliar todas las posibilidades de las personas no solo las económicas. Destaca tres esenciales: gozar de una vida saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para tener un estándar de vida adecuado. Sin embargo reconoce que el desarrollo humano no termina ahí, están la libertad a nivel político, económico y social y las oportunidades para ser creativos y productivos y disfrutar del respeto y la garantía de los derechos humanos. Destaca cuatro componentes esenciales como paradigma del desarrollo humano : Productividad, Equidad, Sostenibilidad y Empoderamiento. En este ultimo señala que el desarrollo debe ser realizado por las personas y no solo para ello y que las personas deben participar plenamente de las decisiones y de los procesos que determinan sus vidas”.

Desde el punto de vista ecológico ( 10 ), citamos la siguiente definición: “Es el proceso por el cual la persona en desarrollo adquiere una concepción del ambiente ecológico más amplio, diferenciado y valido, y se motiva y se vuelve capaz de realizar actividades que revelen las propiedades de ese ambiente, lo apoyen y lo reestructuren, a nivel de igual o mayor complejidad, en cuanto a su forma y contenido”.

Berrones ( 11 ), nos plantea estas interesantes ideas: “El desarrollo humano es un proceso de descubrimiento , de crecimiento, de humanización, de conquista de la libertad; representa el esfuerzo de los hombres y las mujeres por conquistarse a sí mismos a través de la iluminación de la inteligencia y el fortalecimiento de la voluntad, con apertura como resultado del amor a los demás. Expresa un perfil de hombre que encarna convicciones y creencias, funcionales a un ideal de sociedad, y que integra la conducta colectiva, el comportamiento humano social y de valores deseables. En una sociedad como la nuestra, los valores expresan el perfil de hombre resultante de un contexto cultural y un concepto de nación.

María Cabrera y otros autores, en su trabajo titulado “La Pobreza y el Desarrollo Humano” ( 12 ), exponen en cuanto al concepto de desarrollo humano: “El proceso de ampliación de las opciones de la gente y el nivel de bienestar que logran, se halla en el centro del concepto de desarrollo humano. Esas opciones no son ni finitas ni estáticas pero independientemente del nivel de desarrollo, las tres opciones esenciales de la gente son: vivir una vida larga y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para tener un nivel decente de vida. El desarrollo humano no concluye ahí, otras opciones a las que muchas personas asignan gran valor, van desde la libertad política, económica y social hasta las oportunidades para tener una vida creativa y productiva y disfrutar del respeto por sí mismo y de la garantía de los derechos humanos”.

2.4 Informes de Desarrollo Humano (IDH): instrumentos de progreso

Hace once años, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD ( 13 ), comenzó a preparar su Informe sobre Desarrollo Humano, publicado todos los años, en que se pasa revista, país por país, a los progresos y las tendencias mundiales en la lucha por lograr el desarrollo. Tuvo la intención de ser no sólo una instantánea, sino un manual; de compartir información, abrir nuevas opciones y presentar nuevas ideas para los encargados de formular políticas.

El IDH ha ampliando el enfoque, que ya no se limita a meros indicadores de ingresos sino que abarca la alfabetización, la salud, la esperanza de vida y otras mediciones del bienestar de un país. El IDH de 2000, como en otros, el PNUD reiteró la importancia de combatir la pobreza, no sólo como meta de desarrollo, sino como principio central de su actividad mundial en pro de los derechos humanos.

El índice de desarrollo humano ( 14 ), creado para el informe, sirve a los encargados de formular políticas y a los analistas de todo el mundo como alternativa más significativa que el producto nacional bruto para la medición del progreso de un país.

El PNUD ha contribuido a una nueva definición del desarrollo, que ya no se basa meramente en indicadores económicos, sino que trata de introducir una equilibrada preocupación por la equidad, la sustentabilidad, la productividad y la ampliación de los medios de acción de la gente.

En todo el mundo, muchos países – e incluso estados y regiones – preparan ahora informes nacionales sobre desarrollo humano. El Asia meridional fue la primera región integrada por varios Estados que preparó su propio Informe sobre Desarrollo Humano. Los países árabes producirán su primer informe regional, que se dará a conocer en diciembre de 2001. En el último decenio, se han preparado en 134 países más de 350 informes.

El IDH de 2001 del PNUD trata de la tecnología de la información y los retos y oportunidades que ésta ofrece al desarrollo. Aborda los beneficios y riesgos de los alimentos genéticamente modificados; los regímenes de propiedad intelectual; la promoción del desarrollo de vacunas para enfermedades como el paludismo y la tuberculosis; y la respuesta al “éxodo de profesionales” creado por la emigración de trabajadores que poseen una educación superior.

El IDH de 2004 titulado “La libertad cultural en el mundo diverso de hoy” trae el siguiente contenido: La democracia y el crecimiento equitativo no son suficientes para acoger las crecientes demandas de inclusión social y de respeto por la etnia, la religión y la lengua materna. También se requieren políticas multiculturales que reconozcan las diferencias, defiendan la diversidad y propicien la libertad cultural a fin de permitir que todos tengan la opción de comunicarse en su propia lengua, practicar su religión y participar en la formación de su cultura.

2.5 Informe de Desarrollo Humano 2004 para el Perú

Según el IDH 2004 ( 15 ), del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, Perú se sitúa en el puesto 85, con un índice de desarrollo humano de 0,752, el mismo que registró un año antes, cuando logró el puesto 82. Los datos son de 2002 y emplea, además de indicadores económicos, otros como la longevidad, la desigualdad de género, la educación o el índice de pobreza para establecer el grado de desarrollo que ha alcanzado una nación.

El PNUD examina este año un total de 177 países, encabezados por Noruega con un índice de 0,956. En último lugar, figura Sierra Leona con el 0,273.

Perú figura en el grupo de países que ha alcanzado un grado "desarrollo humano medio", frente al "alto" que tienen otros latinoamericanos, como Argentina (34) o Costa Rica (45), y al "bajo", que poseen naciones asiáticas y africanas, como Pakistán (142) y Ruanda (159).

Perú no pudo evitar caer en la tabla general debido, entre otros factores, a un importante retroceso en la tasa de alfabetización de mayores de 15 años.
El porcentaje de la población adulta alfabetizada pasó del 90,2 por ciento en el 2001 al 85,0 por ciento en el 2002, indicador que muestra un notable retroceso del Gobierno en cuanto a la política educativa.

Otra de las causas que frenan el desarrollo de Perú es el aumento de la población que vive en la extrema pobreza, al pasar el porcentaje de personas que sobreviven con un dólar diario o menos del 15,5 en el año 2001, al 18,1 en 2002.

Esa tendencia se produjo, incluso, a pesar de mejorar su PIB que pasó de 4.570 dólares estadounidense por habitante, en paridad de poder adquisitivo, en el 2001 a los 5.010 dólares en el 2002.
2.6 Referencias bibliográficas del Capítulo II

( 1 ) Haq, Mahbub. Reflections on Human Development. New York, Oxford University Press, 1995, p. 13

( 2 ) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano: Informe 1990. Bogotá, Tercer Mundo Editores, 1990, p. 16.

( 3 ) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano. Informe 1995. México, Harla, 1995, p. 133.

( 4 ) La CEPAL fue fundada en 1948 y agrupa a todos los países de América Latina y el Caribe y, como asociados Belize, Francia, gran Bretaña y Holanda. Su finalidad es ayudar a los gobiernos a promover el desarrollo económico de sus países. Su sede es Santiago de Chile y tiene una subsede en México. Además de Oficinas en Montevideo, Puerto España y Washington.

( 5 ) Pinzás, Alicia. Las mujeres, las palabras y el mundo global. Lima, Centro de la Mujer Flora Tristán, 1995, p. 12

( 6 ) Dóriga, Enrique López. Desarrollo humano. Estudio general y aplicado al Perú. Lima, Universidad del Pacífico ; INDEHU, 1993, p. 19.

( 7 ) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2002. Aprovechando las potencialidades. 2ª edición. Lima, FIMART, 2003, p. 2.

( 8 ) Basili, Franciso. Desarrollo humano.
En Centro de Estudios y Acción para la Paz – CEAPAZ. Todas las voces. I Encuentro Internacional Experiencias, diálogo y Reflexiones juveniles. Lima, Línea & Punto, 2001, p. 33 – 48.

( 9 ) Encinas Arana, Sara. Desarrollo humanos. Módulo dirigido a maestros. Lima, Centro de Estudios y Acción para la Paz, CEAPAZ; Manos Unidas, 2001, p. 7.

( 10 ) Bronfenbrenner, Urie. La ecología del desarrollo humano. Barcelona, Editorial Paidós; Ibérica, 2002, p. 47.

( 11 ) Berrones Leija, José David. Modelo de desarrollo humano.
En http://www.monografias.com/trabajos10/modes/modes.shtml

( 12 ) Cabrera, María Karina et. al. La Pobreza y el Desarrollo Humano
En http://www.monografias.com/trabajos12/podes/podes.shtml

( 13 ) El PNUD Fue creado en 1966 con la fusión del Fondo Especial de las Naciones Unidas y del programa Desarrollado de las UN para Asistencia Técnica y que cuenta con 82 oficinas regionales.

( 14 ) El Índice de desarrollo humano es el conjunto de indicadores que incluye la expectativa de vida, el alfabetismo adulto y la escolaridad, para dar una medida más comprensiva del desarrollo y progreso humano.
Tomado de: Pinzás, Alicia. Las mujeres, las palabras y el mundo global. Lima, Centro de la Mujer Flora Tristán, 1995, p. 21.

( 15 ) Perú 21.com. Caída de educación y aumento de extrema pobreza en el Perú, según informe de ONU. http://www.google.com.pe/search?q=cache:i04qXrYlGr8J:www.peru21.com.pe/P21Online/Html/2004-07-14/olEconomia0165171.html+informe+de+desarrollo+humano+2004+peru&hl=es&ie=UTF-8

CAPÍTULO III

DESCENTRALIZACIÓN PARA DESARROLLO HUKMANO ( 1 )

3.1 Generalidades


La descentralización es un proceso de cambios y reformas para reducir las desigualdades espaciales de desarrollo, que provienen de un poder económico desigualmente distribuido en el espacio, y para redistribuir el poder político concentrado en los niveles altos de gobierno hacia los gobiernos subnacionales.

La descentralización es principalmente un medio para reducir los problemas generados por la centralización económica y por el centralismo político. Como hemos visto, ambos problemas están muy conectados y, bajo ciertas circunstancias, se retroalimentan y generan desigualdad de oportunidades entre quienes viven en el centro (Lima) y la periferia (el resto del país) y entre la ciudad - eje y su entorno rural en cada región.

En nuestro criterio, la descentralización para el desarrollo humano debe tener dos tipos de objetivos: finales e intermedios.

Los objetivos finales o de fondo son: 1. La igualación de las oportunidades en los centros y en las periferias. 2. La expansión de capacidades y derechos de las personas tanto en el ámbito local y regional, como en las ciudades y en el campo.

Los objetivos intermedios o instrumentales son: 1. La articulación e integración económica de todas las regiones y provincias. 2. La reducción de las desigualdades de los componentes del IDH. 3. La generación de centros económicos alternativos (distintos a Lima). 4. Una intervención estatal redistributiva e integradora.

3.2 Los modelos de descentralización

Un proceso de descentralización requiere de un enfoque teórico y de una decisión política contundente. Ambos factores son indesligables. Normalmente, una voluntad política de descentralización debería tener un enfoque teórico para llevarla a cabo, lo que permitiría tener claridad en los objetivos, definición de la secuencia del proceso y mecanismos e instrumentos adecuados.

Desde la óptica del desarrollo humano la descentralización es un proceso compuesto por la descentralización económica acompañada y coordinada por la descentralización política. La preeminencia de una u otra depende de las características económicas regionales y locales de cada país y del tamaño del Estado. Un país con economías regionales grandes y balanceadas, como es el caso de Colombia, le debe dar un mayor énfasis a la descentralización estatal o política, mientras que un país con excesiva centralización económica en una región, como es el caso del Perú, le debe dar mayor énfasis a la descentralización económica.

En la figura 2 presentamos las combinaciones posibles de centralización económica y política, con sus respectivos ejemplos.
Figura 2
TIPOLOGÍA DE LA CENTRALIZACIÓN-DESCENTRALIZACIÓN
No existe un modelo ideal de combinación económico - política. Los países económicamente descentralizados han tenido un mejor desempeño en términos de desarrollo que aquellos centralizados. La centralización estatal es un problema, sobre todo cuando la centralización económica.

3.2.1 Los modelos de descentralización económica

La descentralización económica tiene dos componentes: la descentralización productiva y la descentralización distributiva. La combinación de ambas genera por lo menos cuatro modelos distintos de descentralización económica, tal como se puede observar en la figura 3.

Figura 3

MODELO DE DESCENTRALIZACIÓN ECONÓMICA

A. El primer modelo, el de una descentralización privada productiva, requiere de un sector privado dispuesto a contrarrestar la centralización económica y que, al hacerlo, logre mayores beneficios económicos de mediano y largo plazo. El principal medio es la inversión territorialmente descentralizada en aquellos sectores de transformación y de servicios que se encuentran localizados en general en ciudades grandes. La idea que fundamenta este tipo de descentralización es la siguiente. Un país con un centro grande y fuerte requiere tener contrapesos económicos en otros centros para evitar las "deseconomías de la centralización" que generan desigualdades en el desarrollo regional. En consecuencia, es necesario contar con regiones económicas que generen entornos articulados capaces de crear riqueza y empleo y, por consiguiente, que sean capaces de retener y/o atraer inversiones y gente calificada.

B. El segundo modelo, el de una descentralización privada distributiva, requiere de un sector privado ubicado en el centro o centros económicos deseoso de desplazar parte de su demanda de insumos, bienes de capital u otros servicios hacia la periferia. Es decir, sin cambiar de localización geográfica, desplaza territorialmente su demanda, permitiendo la articulación de otros territorios o regiones. Este modelo es fundamentalmente articulador de territorios, a partir de los centros. Los principales agentes de este modelo de descentralización son las empresas privadas que se benefician del suministro de factores descentralizados, las organizaciones no gubernamentales que promueven la producción regional en base a recursos financieros extra - regionales y la cooperación internacional que tiene los mismos objetivos.

C. El tercer modelo, el de una descentralización pública productiva, se basa en el papel protagónico del Estado, deseoso de generar una descentralización económica sobre la base de las empresas e inversiones públicas. La hipótesis central de este modelo es la generación de centros alternativos, aprovechando economías de escala basadas en la capacidad financiera del Estado. Las principales inversiones estatales que contribuyen a generar centros alternativos y que atraen a la inversión privada son las plantas de energía, las carreteras, los puertos y aeropuertos en los principales centros, todo lo cual permite la articulación de su producción con otras regiones.

D. El cuarto modelo, el de una descentralización pública distributiva, se basa en la redistribución territorial del ingreso y la riqueza, transfiriendo recursos de las regiones y centros más ricos a los más pobres, mediante el cobro de impuestos y del gasto público descentralizado. El Estado es el encargado de la redistribución de los ingresos, disminuyendo la demanda en las regiones con mayor producción e ingresos y aumentando en las regiones de menores recursos. El impulso de la demanda puede ser un incentivo a la dinámica de las regiones receptoras, siempre y cuando éstas tengan una oferta que pueda ser comprada con las transferencias estatales.

3.2.2 Los modelos de descentralización política

El centralismo político - estatal analizado anteriormente y que genera una serie de anomalías en el funcionamiento de la democracia, la sociedad y la economía, también puede ser resuelto con varios modelos de descentralización política. La descentralización del Estado depende mucho de su pasado histórico. Los estados secularmente centralizados tienen mecanismos endógenos que impiden su reforma; por ello, se requiere de intervenciones exógenas con una voluntad política firme para poder conmover las viejas estructuras institucionales y descentralizar.

En política, la descentralización estatal puede tener varias alternativas, dependiendo de los modelos de organización descentralizada del Estado y del régimen político que se quiere establecer.


En la figura 4, presentamos las posibles combinaciones de descentralización estatal al combinar los dos tipos esenciales de descentralización política: el Estado unitario y el Estado federativo, y los posibles regímenes políticos: el presidencialista y el parlamentarista.
Figura 4
ALTERNATIVAS DE DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICO-ESTATAL

A. El Estado unitario parlamentarista descentralizado se distingue del anterior porque los parlamentos descentralizados toman las principales decisiones de gobierno, siempre dentro de un marco de subordinación al congreso nacional, mientras que los ejecutivos sólo cumplen y gobiernan dentro de este marco. Es decir, a diferencia del anterior modelo, los gobiernos descentralizados se rigen por decisiones de asamblea. La experiencia de 1990-1992, basada en el régimen descentralizado de estado unitario de la Constitución de 1979, se acerca a este modelo que requiere de una democracia avanzada, con mucha experiencia de participación y consenso, para que la descentralización pueda tener éxito.

B. El Estado federativo presidencialista es un modelo en el cual existen autonomías legislativas relativas. Cada estado tiene sus propias normas, dentro del marco de normas federales más o menos generales, y sus congresos pueden legislar con autonomía de los otros Estados. Los estados federales son, en general, el fruto de la historia de cada nación. Por lo general, un grupo de estados, regiones o provincias dispersas y autónomas deciden crear un nivel de gobierno que esté por encima de ellos. Para ello, delegan en un gobierno federal una serie de funciones que les permiten la unidad en la diversidad, razón por la cual pierden ciertos grados de la autonomía de la que gozaban previamente (ver figura 5). Por ello, no es posible escoger el modelo federativo, como a menudo se plantea en el Perú, viniendo de una experiencia histórica de estado unitario.

C. El presidencialismo en los estados federales se expresa en el predominio del ejecutivo, teniendo en cuenta el marco legal vigente para gobernar. El Estado federativo parlamentarista tiene como característica la preeminencia del legislativo sobre el ejecutivo, para las principales decisiones. El rol del gobierno estatal o municipal es la ejecución de las decisiones adoptadas.

D. Los regímenes parlamentaristas son, en general, más participativos, pero pueden ser más lentos para procesar las demandas sociales. Sin embargo, mantienen mejor el equilibrio de poderes. Este modelo no es muy común en la experiencia latinoamericana.

3.2.3 • ¿Existe un modelo de descentralización para el desarrollo humano?

Obviamente no. Para lograr los fines del desarrollo humano se requiere de una combinación adecuada de descentralización económica y política. No existe una fórmula única, pues todo depende de la historia económica, social y política de cada país y del punto de
partida en el cual se comienza la descentralización. En general, como hemos señalado, los países con tradición centralista y con situaciones de extrema centralización necesitarán de largos períodos de transición para pasar de una situación de centralización a otra de descentralización.

Desde la perspectiva del desarrollo humano, si la descentralización económica ayuda a generar más empleo, mejores ingresos y un mayor bienestar de las personas y familias, entonces es un medio necesario, cualquiera que sea el modelo elegido. Por el lado político, si la descentralización genera mejores niveles de representación y participación política, si incrementa las decisiones y la cultura democrática en las cuestiones de estado y si ello se puede hacer mejor desde varios niveles de gobierno, entonces también la descentralización estatal favorecerá al desarrollo humano. Pero se necesita aún más; el desarrollo humano requiere de ambos tipos de descentralización. El problema es cuál de los dos es más importante
y de qué manera éstos se complementan o estorban.

La relación entre la economía y la política constituye el centro del problema de la descentralización.

Desde una perspectiva histórica y teórica, la economía determina la política en última instancia (Gonzáles 1999). En consecuencia, una descentralización para el desarrollo humano debe resolver los problemas de derechos básicos de las personas. Sobre esta base, la descentralización debe organizarse política e institucionalmente para generar el "círculo virtuoso de la descentralización", que consiste en que las mejoras en las condiciones económicas de las personas deben ir acompañadas y articuladas con mejoras en las condiciones de organización social y política.
En consecuencia, la descentralización para el desarrollo humano es un proceso que se construye sobre una descentralización económica coordinada armónicamente con descentralización política.


Los principales requisitos son:

1. Voluntad y acuerdo político muy amplio de hacer de la descentralización una política de estado, que abarque por lo menos 4 a 5 gobiernos consecutivos.

2. Tener una estrategia para la descentralización; es decir, un plan acompañado de un cuidadoso cronograma del proceso.

3. Plantearse metas en función de indicadores de desarrollo humano tales como empleo, ingresos, educación, salud, infraestructura y la construcción de un sistema político partidario descentralizado.

Un aspecto sumamente importante en los procesos de desarrollo humano a nivel regional y local es conocer cuál es el sentido de la causalidad entre descentralización económica y descentralización política. En países o regiones con Estado grande el impacto de la descentralización política y fiscal sobre las estructuras económicas regionales o locales es ciertamente relevante. En cambio, en los países con Estado pequeño –como es el caso del Perú–, su capacidad de influir económicamente es limitada. La causalidad es más bien al revés; la centralización económica profundiza la centralización política. Esto no significa, sin embargo, que no haya nada que hacer en situaciones de extrema concentración económica y debilidad del Estado, sobre todo en las regiones, provincias y distritos.

3.3 Descentralización política

La descentralización política consiste en la desconcentración y transferencia de funciones, decisiones y recursos del gobierno central a los gobiernos regionales y locales. Es, en verdad, una transferencia del poder centralizado en el nivel más alto de gobierno a aquellos niveles con escasas capacidades y poderes. En un país unitario como el Perú, se trata de una verdadera revolución en la medida en que el Estado peruano tiene siglos de funcionar de manera centralizada. Esto significa que se debe establecer mecanismos de participación y representación a nivel local y regional, lo que lleva a la conformación de gobiernos locales y regionales que deben ser elegidos mediante el voto universal en cada circunscripción. Para tal fin, la población se debe organizar en movimientos o partidos políticos que la represente y que se deben constituir en intermediarios entre los ciudadanos, con necesidades y preferencias, y el Estado, con funciones y recursos para ofrecer bienes y servicios públicos. De esta manera, los grupos organizados pueden hacer agencia para resolver sus problemas a través de su participación en las organizaciones políticas, sociales o vecinales.

En consecuencia, la descentralización reordena la política en la medida en que obliga a que la gente se organice en cada lugar, se preocupe por participar en la solución de los problemas encargados al Estado, elija a sus gobernantes y los fiscalice. Así la descentralización reforma los sistemas políticos centralistas.

3.4 Descentralización fiscal

El puente entre la economía y la política El principal medio de conexión entre la política y la economía, y viceversa, es la economía fiscal o economía pública. Para que el Estado pueda cumplir con sus funciones, necesita de recursos económicos, los cuales deben provenir de los impuestos pagados por los ciudadanos.

El primer problema es, en consecuencia, el financiamiento. El segundo problema es cómo se asigna o redistribuye los recursos, es decir, cómo se gasta. La descentralización fiscal presupone que el Estado centralizado no es un buen recaudador de impuestos, que no asigna eficientemente sus recursos y que no logra tener un impacto significativo sobre la equidad social. La descentralización fiscal debería corregir todos estos defectos del Estado centralista. Si esto ocurre, se genera un entorno fiscal favorable al desarrollo humano no sólo porque se da un proceso de redistribución, ya sea a través del gasto o de los impuestos, sino porque la participación ciudadana se da en un doble nivel: tanto participando en el financiamiento del Estado o como participando en los beneficios que ofrece el suministro de bienes y servicios públicos. La integración o inclusión ciudadana en el estado se hace por medios económicos, aunque con resultados políticos y sociales.

Por ello, la idea central de la descentralización fiscal es que los habitantes de cada región o cada localidad sean capaces de financiar los gastos para poder suministrar los bienes y servicios que le competen. Desde una perspectiva económica, esto significa que cada región o localidad debe generar una base tributaria que permita financiar la producción de todos los bienes y servicios que competen al gobierno. Esto plantea una relación entre niveles de riqueza, producción e ingresos generados por una comunidad local o regional y los impuestos que se pueden recolectar.

La secuencia: riqueza - ingresos →base tributaria →gasto público →suministro de bienes y servicios genera altos impuestos donde hay riqueza e ingresos. El problema es qué se hace cuando la base tributaria es insuficiente para suministrar bienes y servicios de manera igualitaria en todas las localidades y regiones. Aquí, la centralización económica en algunas regiones se convierte en el medio para generar mecanismos de compensación o subsidios cruzados, de manera descentralizada, hacia otras regiones menos favorecidas. Uno de los principios de la descentralización fiscal en un país unitario es la solidaridad interregional, lo que significa que es necesario hacer transferencias de las regiones de mayores recursos a las regiones más pobres.

3.5 Referencias bibliográficas del Capítulo III

( 1 ) Para desarrollar este capítulo nos hemos basado, prácticamente, en el ensayo de: Gonzales de Olarte, Efraín. La Descentralización para el Desarrollo Humano en el Perú.
http://nakuy.rcp.net.pe/downloads/cdh/indh_cuaderno4.pdf

IV. CONCLUSIONES

4.1 Históricamente, el Perú nace como República sin un Proyecto definido ni interés colectivo de forjar un Estado. Los frustrados debates que devinieron a través de la historia tuvieron su producto más lúcido en la constitución Política de 1979, en la que se definió con claridad las concepciones que no se materializaron por razones político partidarias, que luego fueron prácticamente dejadas de lado por la Constitución de 1993. En el olvido por parte de la actual administración del Estado, a pesar de ser un anhelo y objetivo nacional la Descentralización del Estado y la Regionalización del mismo.

4.2 La Descentralización es un proceso complejo. En ella confluyen múltiples y diversas aspiraciones y propuestas para cuya realización se requiere de decisiones y esfuerzos especiales por parte del gobierno nacional y los nuevos gobiernos regionales y locales; de los partidos políticos, las organizaciones sociales y las mesas de concertación, de los gremios de productores y empresarios; de las universidades, ONG’s y colegios profesionales; y de la comunidad, en general. Ello nos permitirá superar las debilidades actuales y aprovechar esta oportunidad.

4.3 Elaborar un Plan de Descentralización que contenga varios aspectos:

v La creación de un sistema de gobierno con tres niveles: Central, Regional y Local; con funciones y recursos definidos en una Ley Marco,

v La creación de los Gobiernos Regionales, puesta en marcha de las cuatro descentralizaciones básicas: fiscal, financiera, de la inversión pública y de los servicios sociales (educación, salud, infraestructura básica).

v La implementación del Instituto Nacional de Administración Pública – INAP (que fue desactivado sin ningún criterio técnico), creando un organismo encargado de la capacitación y gestión pública, cuyo propósito sea crear capacidad de gerencia pública en los tres niveles de gobierno.

4.4 El estado actual del Perú acusa significativos desequilibrios en los aspectos
económicos, sociales y geopolíticos (macrocrecimiento de la capital, Lima, en detrimento de la población rural, situación de las fronteras, ubicación de la pirámide logística) que pueden ser fácilmente aprovechadas por los países limítrofes.

4.5 La Descentralización y la Regionalización en el país fracasaron debido a
intereses políticos partidarios o de grupos económicos y sociales que no visualizaron más allá de sus objetivos e intereses, los objetivos e intereses nacionales; lo que actualmente ha cobrado significativa preocupación, interés y aspiración de cuanto grupo humano (político, social) o evento académico se desarrolla en diferentes foros y auditorios en el país, particularmente en las zonas del interior que cada vez más reclaman al Gobierno Central mayores recursos económicos para forjar, desde sus particulares realidades y potencialidades, su desarrollo.

4.6 Los principios de la Descentralización, para que tenga éxito son cuatro:

a. La subsidiaridad, el gobierno en cada nivel debe realizar lo no puede
hacer el sector privado.
b. La progresividad programada, es decir por etapas y con metas establecidas en cada una de ellas.
c. El redistribucionismo, o sea en cada acción debe estar presente un componente de igualación de oportunidades para los agentes económicos y sociales, en acceso al capital, al crédito, a los recursos y a los ingresos y servicios.

d. La fiscalización social debe estar presente en todo el proceso y deben incluirse en cada reforma los mecanismos institucionales para que los gobiernos puedan dar cuenta de las obras realizadas a sus electores.

4.7 El nuevo orden político económico mundial esta obligando a los países a la integración económica en el plano externo, y a la eficiencia y productividad en el plano interno, para lo cual están adoptando tendencias y políticas descentralistas, particularmente, en la escena Regional Latinoamericana, en virtud de sus gobernantes conscientes que la Descentralización y la Regionalización son los instrumentos indispensables y necesarios para alcanzar el desarrollo nacional.

4.8 El Desarrollo humano es el estudio de los procesos emocionales afectivos y cognitivos que se dan en los seres humanos y las actitudes en la relaciones interpersonales que presenta la persona hacia los demás, innatas y aprendidas, como estrategia de relación entre los individuos y entre los grupos”. Uno de los campos teóricos en el que se puede ubicar al desarrollo humano es el de la psicología humanista.

4.9 Fomentar la perspectiva del desarrollo humano implica aprender a ser asertivos y de esta manera expresar de manera abierta a los demás nuestros deseos, sentimientos y necesidades; sin olvidar el respeto por los derechos de cada uno. Como personas tenemos el derecho a ser reconocidos por nuestras capacidades y aptitudes, a ser respetados y valorados por lo que somos y a exigir un trato digno.

4.10 Sólo una política que tenga como objetivo central el desarrollo humano integral tendrá, no la garantía absoluta, pero si mayores oportunidades de lograr sus objetivos. Además, la participación directa de la población organizada y la capacidad de fiscalizar y revocar los cargos de los representantes elegidos contribuir a que el horizonte utópico del desarrollo sea vivido como algo propio y no como la simple prescripción de políticos y tecnócratas.

4.11 El desarrollo humano debe ser el resultado de la acción directa de los actores, personas e instituciones que viven en las distintas regiones del país, y no solo del gobierno y de los mecanismos del poder central. En un enfoque de desarrollo humano resulta determinante que los distintos componentes participen en las decisiones y procesos que conformen sus vidas. Asimismo, los procesos de Descentralización implican un cambio de las estructuras y lógicas de poder muy enraizadas en la mente y vidas cotidiana de la sociedad.

4.12 El Perú es un país que en su difícil geografía alberga muchas potencialidades, tanto en recursos naturales como en capital físico, infraestructura productiva, pero sobre todo, cuenta con personas con talentos y atributos; esto recursos se encuentran desigualmente distribuidos en el territorio, esto trae como resultado que más de la mitad de la población viva en situación de pobreza. Por si fuera poco el Perú padece un restricción externa considerable según la cual cada peruano nace debiendo mil dólares.

4.13 Los efectos de la evolución económica en la política fueron determinantes, pues no permitieron un sistema político estable, capaz de desarrollar una democracia sólida y duradera. A pesar de estos contrastes el índice de Desarrollo Humano se duplicó entre los años 1940 y 2000. En este lapso, la esperanza de vida y el alfabetismo se duplicaron, la matriculación secundaria se incremento trece veces y el ingreso familiar percápita se duplicó, los niveles de salud se elevaron y el progreso tecnológico fue asimilado. Un actor principal de esta mejora ha sido el Estado, pero además de este y el mercado, el desarrollo humano ha tenido como protagonista a la propia población

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Nota: Es probable que en esta página web no aparezcan todos los elementos del presente documento.  Para tenerlo completo y en su formato original recomendamos descargarlo desde el menú en la parte superior

Lic. Luis Pedro Menacho Chiok

Coordinador del Centro de Documentación - CENDOC.

Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - MIMDES.

lmenachoarrobamimdes.gob.pe

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