Prólogo
En tiempos inciertos como los que vivimos hoy, el debilitamiento de las instituciones públicas resulta evidente. Pero, no lo es tanto, si se pretende demostrar que las entidades de fiscalización, sean auditorías superiores, contralorías generales, tribunales de cuentas, u otras denominaciones, se encuentren agotadas o sumidas en la inutilidad; no obstante su marginación o se demande su extinción. Por ello conviene analizar un diagnóstico sobre la realidad de las Instituciones de Control Financiero Externo en España, que establece en lo medular, “en muchos aspectos de su actuación, estas instituciones de control externo no funcionan (…) pero no es momento de eliminarlas sino de reformas profundas del actual modelo, para ponerlo al día y hacer que funcione” . Dado que se nos presenta como un buen diagnóstico, asertivo, que ha puesto suficiente atención en los hechos y la realidad estudiada, y que ha derivado en una explicación con bases sólidas sobre las deficiencias del funcionamiento de las instituciones de control externo en España, y en las líneas de reforma para mejorar su funcionamiento. El cual generó comentarios de sus Pares, al calificar el artículo de extraordinario, valiente, y exclamando ¡Enhorabuena! Sin embargo, lo anterior desvía y confunde el empeño de lograr mejores diagnósticos y propuestas, al no poner en duda sus afirmaciones, de no cuestionar las limitaciones, supuestos y contradicciones del pensamiento en la auditoría y fiscalización.
Para ello, resulta necesario partir de una autocrítica profunda, de lo que pensamos y decimos los auditores. Porque la herramienta básica en las entidades de fiscalización es la auditoría. Y todo lo que hemos aprendido de ésta, se nos ha enseñado como un sistema de saberes supeditados a la autoridad y rectoría de instituciones y organismos de auditoría y fiscalización que han modelado tácitamente el comportamiento y práctica de los auditores, e impuesto la improbabilidad de transformar su modelo. Por lo que resultó sorprendente que el diagnóstico referido enuncie que sólo deben debe haber cambios para adaptarse o actualizarse, bajo la premisa que el modelo es reformable. Y ante una concepción dominante que ha privilegiado la armonización, homogeneización, normalización, o unanimidad, pareciera una actitud errónea cuestionarla, ponerla en duda, como si la realidad pública no se caracterizara por lo complejo y diverso, como si la crisis que recorre el mundo en la economía, la cultura, y lo social hubiera dejado exento el campo de la auditoría y fiscalización, y como si la educación de los auditores estuviera enfocada más en el análisis y reflexión que en la repetición memorística de la normatividad y lineamientos del monopolio de este saber, y ante una crisis que se profundiza, la mejor forma de educar y difundir la cultura de la fiscalización es dialogar y debatir, contrastando los puntos de vista, informándose y corrigiéndose, porque finalmente, aprender sería inútil si no mejoramos nuestra capacidad de aprender. Y el presente trabajo pretende trastocar lo seguro en incierto, la certeza en pregunta, y luego entonces, aumentemos nuestra capacidad de descubrir y de crear un nuevo paradigma en las entidades de fiscalización, y quizá plantemos la semilla germinal de cambios estructurales en el sistema universitario y educativo en la auditoría, en el momento histórico que vivimos y en el lugar donde vivimos.
Desarrollo
1. Limitaciones
1.1 La perspectiva
La diferencia en la perspectiva sobre la situación y problemática en las entidades de fiscalización no solamente depende de cómo se observa y aborda teóricamente la explicación e interpretación sino desde dónde se genera, desde dentro o fuera del organismo de control. Dentro se exige confidencialidad, secrecía y lealtad institucional. Y esta exigencia ha conducido a un comportamiento y práctica de investigación en la auditoría y fiscalización que resulta laxo sin rigurosidad y falto de determinación, es decir, no precisa ni fija límites a las afirmaciones, motivando generalizaciones sin bases suficientemente sólidas o sustentadas; y en tiempos de crisis, aceptar diagnósticos superficiales sólo muestra un pensamiento que ha estado silenciado bajo las mordazas que han impedido su libre indagación. Por ello no resulta sorprendente que Luis Ma. Ordoki demande a los legisladores valentía para llevar a cabo las reformas al modelo de fiscalización, pero también se le adjudique al propio autor ser valiente.
Pero si se aceptara lo anterior, la cuestión quedaría atrapada en el dilema de la valentía o cobardía. Y no, la transformación de las entidades de fiscalización no requiere de valentía sino del conocimiento; ni de los congresos o parlamentos (aunque estos se hayan convertido en la permanente justificación para no cambiar); ni de los ciudadanos (aunque estos se hayan convertido en los nuevos legitimadores del manejo de los fondos públicos); y tampoco de la participación de auditores privados (aunque estos transiten del campo privado al público, o viceversa, sin tener claro que cada realidad exige su propio objeto (de conocimiento) y por ende, su método que demuestre la totalidad del proceso de auditar.
La historia de la fiscalización hasta nuestros días, ha sido la búsqueda infructuosa de atribuir a otras instancias, o a otros factores la imposibilidad de transformar la institución de fiscalización, sin embargo, se ha omitido, obviado, e ignorado, que las deficiencias en el actual modelo se derivan fundamentalmente de su herramienta o instrumento que no funciona ni sirve para desentrañar la realidad en las entidades públicas. Por esto no es suficiente reconocer que los órganos de control han fallado ni seguir apostando a la esperanza, de que el modelo actual pueda mejorar. Quizá sea el momento, nuestro tiempo histórico de comenzar a desestructurar una concepción que se ha impuesto como ‘normal’ y hasta ‘natural’. Y de asumir el escepticismo como una actitud de indagación, de avizorar un nuevo horizonte y una nueva perspectiva en las instituciones de fiscalización.
Entre tanto, el trabajo del Secretario General de la Cámara de Comptos de Navarra, refleja el incipiente desarrollo teórico, que todavía no elimina el temor de relacionar los puntos analizados con hechos, cifras, referencias, porcentajes, nombres, y señalando a entidades de fiscalización en lo particular y concreto. Pero, ¿cómo transitar de la comodidad de la discreción a la incomodidad de la crítica? Cuando los auditores han sido ‘educados’ para permanecer callados y estar sometidos al férreo control disciplinario, luego no se les puede calificar de cobardes ni tampoco a los legisladores, que han creído que la auditoría privada es más eficiente que la practicada por las entidades de fiscalización, pero también que la auditoría está ajena a su problematización. Y luego entonces, para qué reformar las instituciones de fiscalización, si las firmas de auditoría garantizan el cumplimiento del mandato constitucional de las entidades de fiscalización. Si por ejemplo, en el Boletín Oficial del Estado en España (BOE) del 13 de septiembre, ha publicado una orden del Ministerio de Economía y Hacienda en la que declara la “insuficiencia de medios de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y autorizó la contratación de empresas privadas de auditoría para la realización de los trabajos de control asignados a este órgano” . En este sentido, los legisladores españoles han hecho lo que se les sugirió y recomendó, la tendencia de facto, que la auditoría que debieran realizar las instituciones de fiscalización es llevada a cabo por firmas de auditoría privadas, sea por su incapacidad, ineficiencia o desconfianza, el resultado es el mismo, la suplantación de una práctica que debiera ser pública, del interés de todos, ha terminado bajo los criterios de la privacidad. Pero si académicos, profesionales de la auditoría, y responsables de entes de fiscalización, como Antonio M. López, Consejero Mayor de la Cámara de Cuentas de Andalucía, aprueban “ha apuntado la necesidad de efectuar algunos cambios en la instituciones para mejorar las cosas y poder hacerlas mejor de lo que se hacen, y anunció, no descartar en dicho rediseño que se pueda recurrir a auditorías externas de carácter privado” . Pero también en México, como en la generalidad de los países en los diversos niveles de gobierno frecuentemente acuden a los despachos privados para realizar auditorías en entidades públicas. Derivado que el propio Auditor Superior de la Federación (ASF) y Presidente del Comité Directivo de la INTOSAI, sugiere que para el fortalecimiento de la fiscalización superior y “De acuerdo a las mejores prácticas internacionales, las auditorías sobre la gestión financiera, el cumplimiento de obligaciones fiscales y el desempeño de la ASF, podrían ser realizadas por despachos de profesionales independientes designados por la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados”
Ésta tendencia dominante muestra la apropiación de lo público por lo privado. Y todavía se pretende aceptar, “La auditoría vela por el interés público” , pensamiento apologético de la Presidenta del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ICAC) no obstante la debacle que se cierne sobre España. Otra característica fundamental ha sido la pretendida independencia, distante de la política y de su determinación. Por ejemplo, Antonio López “ha dejado claro que la Cámara de Cuentas no está politizada, todo lo contrario” . Y en México, el Auditor Superior, “agradeció al Congreso su apoyo para la consolidación de este Órgano Técnico al servicio de la Nación” . Sin embargo, después de dejar la titularidad de la institución de fiscalización, en el XIII Simposium Internacional de Contaduría y Administración en Zacatecas, el 5 de abril de 2011, afirmó “la mayoría de los partidos políticos se han convertido en mafias del poder sólo buscan aprovecharse del botín que representa el presupuesto público”, y después agregó “La democracia está secuestrada por los intereses mezquinos de los particos políticos” . Lo que se interpretó, “La fiscalización está secuestrada por los intereses políticos”. Luego, ¿Por qué cuando están dentro de las instituciones de fiscalización son los más fervientes defensores y estando fuera, algunos, se convierten en acérrimos detractores?
Otro caso, Ana María Martínez-Pina, Presidenta del ICAC, dice “Hay que respetar todos los criterios y las normas de independencia del auditor y hay que preservar esa independencia. La independencia está definida en la ley y en el reglamento, y los auditores la cumplen” . En contraste, Rafael Pardo Ruiz, Presidente de la Federación Colombiana de Colegios de Contadores Públicos, afirma “El asunto más grave en la crisis de confianza contable es la inexistencia de reglas claras de independencia” . En consecuencia, los análisis o exposiciones, desde dentro, de las instituciones de fiscalización en general asumen un carácter dogmático, al no someter sus ideas, pensamientos y concepciones a la duda, al cuestionamiento, y al reconocimiento de los límites que presupone la relación entre la auditoría/fiscalización y la personalidad de quien las examina.
Desde fuera, sus ex funcionarios, ya sin límites ponen situaciones al desnudo que solamente acentúan el carácter privado y secreto de la práctica en las entidades de fiscalización. Y los investigadores ante un horizonte cerrado, la exigencia metodológica de la investigación sólo queda en preparación preliminar.
1.2 La normalización
Lo común, habitual, ordinario, corriente, y hasta ‘natural’ es la adaptación o conformidad del auditor a la norma. Ésta se ha constituido como un sistema de preceptos, reglas o requisitos que han enmarcado la actividad profesional de la auditoría y fiscalización, bajo el supuesto que garantiza un desarrollo eficaz, y porque desde su origen hasta nuestros días su aceptación o aprobación continua vigente por parte de las asociaciones, gremios e instituciones de auditores, contadores y fiscalizadores, lo que ha conducido a la normalidad.
A la aceptación tácita e incuestionable de principios, como “siempre que están en juego fondos públicos debe haber normas que garanticen suficientemente la transparencia, la rendición de cuentas y su fiscalización”. En consecuencia no resulta sorprendente que el Consejero Mayor de Cuentas de Andalucía, denomine a la INTOSAI, GAO, IFAC, COPCEE, IGAE y FIASEP, “organismos normalizadores que han dedicado buena parte de sus esfuerzos a la emisión de normas técnicas de auditoría del sector público” . Originando que, las crisis recurrentes derivadas por conductas indebidas u omisas en las firmas de auditoría o en las entidades de fiscalización terminan por diluirse como resultado de un pensamiento grupal que a toda costa ha impuesto la continuidad de las normas, sea por conservadurismo, conformismo o intereses que se anteponen al derecho democrático de la transparencia y al ejercicio de disentir. Porque lo ‘normal’ es la unanimidad total. Y en esencia, la normalización produce una lealtad mal entendida, los auditores no quieren ‘hacer olas’ ni cuestionar los supuestos, contradicciones e ideas erróneas y faltas de fundamentación en las normas de auditoría. Derivada de una concepción basada en el postulado esencialista, que ha sostenido nociones fundamentales, tales como: la independencia y la objetividad como permanentes o innatas. De tal forma que se demanda ‘naturalmente’ un auditor que debe mantener y preservar la imparcialidad. En tanto atributo, característica o valor que es implícita a la actividad de la auditoría y fiscalización, de ahí su pretendida legitimidad. Y en consecuencia, no se encuentra la problematicidad en la normalidad, es decir, lo general se presenta indemne, a salvo, solamente en lo individual se encuentra la posibilidad de la falla o error. Por ello se insiste en el código de ética, pero la eticidad es una toma de posición personal, donde en el auditor reside la libertad de ajustarse a los principios éticos o no, y por tanto, ¿cómo se valida la actuación del auditor, en el examen de los fondos públicos, si su elección se sostiene en la subjetividad?
Y la objetividad se ha concebido como un ‘estado de gracia’ donde el auditor se desentiende de la economía, política y lo social. Y sí la indagación apareció en la Edad Media como forma de investigación de la verdad en el orden jurídico, en el Medievo de la fiscalización actual, la fiscalización aparece como un saber supeditado al criterio de autoridad.
Por lo que el examen del supuesto de las normas de auditoría, debe en principio hacernos avanzar hacia el conocimiento de las limitaciones, de los condicionantes y contradicciones que han impedido transformar a las entidades de fiscalización.
2. Los supuestos
2.1 La normatividad
Desde el comienzo se ha establecido que la normatividad en la auditoría es condición sine qua non, constituyente de los requisitos esenciales que deberá observar el auditor para llevar a cabo su actividad. Tal como lo ejemplifica, el Consejero Mayor de la Cámara de Cuentas de Andalucía, “Es necesario señalar que, a nivel internacional, las Normas Internacionales de Auditoría (NIS’s) de la IFAC se han convertido en un referente en la profesión. Es más, la INTOSAI está adoptando las NIA’s a través de unas Directrices que, junto con la Declaración de Lima, el Código de Ética y las Normas de Auditoría constituyen el cuerpo normativo de esta institución” .
Pero, en comentario al artículo referido, Antonio Minguillón Roy, Auditor de la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana, le advierte a Luis Ma. Ordoki, “Creo que has olvidado un aspecto tan importante o más que los que has expuesto en el artículo, lo pondré en forma de pregunta: ¿alguna vez los OCEX dirán clara y explícitamente cuáles son las normas técnicas de auditoría/fiscalización que aplican en su trabajo? . Y ciertamente, el autor olvidó en su análisis de los OCEX, la normatividad.
Luego, cómo explicar el análisis de la realidad de los Organismos de Control Externo en España (Ordoki, Urdazi) que enumera deficiencias, tales como:
- Instituciones poco independientes.
- Instituciones burocratizadas y poco eficientes.
- Pocos informes y desfasados en el tiempo.
- Muchas áreas de la gestión pública sin control.
- Escasa incidencia de las auditorías operativas y de gestión.
- Informes farragosos e ininteligibles.
- Instituciones de control poco visibles ante la sociedad.
Y no considere o involucre a la normatividad. Puesto que concluye, las deficiencias son debidas, en primera instancia, a instituciones de fiscalización que no saben comunicar su trabajo. Y en segunda, las instituciones no son abiertas.
En cuanto a la primera, resulta opinión generalizada entre los académicos y profesionales de la fiscalización en situar la indagación básica en la comunicación, en la mejora del lenguaje, y como Antonio M. López, explica “en la actualidad, una de las cuestiones de mayor polémica se refiere a la utilidad de la presentación del trabajo de auditoría a través del correspondiente informe (…) Estos aspectos, junto con la existencia de un déficit de cultura en materia de auditoría y control, limitan significativamente la utilidad de los informes de auditoría pública, con lo que producen un cierto desencanto en sus usuarios” . Pero, ¿cuándo se rompió el encantamiento en los ciudadanos de la auditoría y entidades de fiscalización?
Cuando el imperio de los requisitos no ha sido suficiente para evitar que la independencia y objetividad de un trabajo de auditoría queden en retórica. Muestra de la incongruencia entre lo que se dice y hace, y conduzca a la falta de certidumbre de su práctica y desconozca si incide en la gestión. Lo cual demostraría la afirmación del titular de la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación del Congreso, “no hay una investigación organizada y técnicamente rigurosa que demuestre en forma agregada y a detalle los efectos de la fiscalización en la gestión pública” .
Porque toda la historia de la auditoría y fiscalización ha estado enfocada en los efectos pero no en las causas. Por esto, en segunda instancia, las instituciones de fiscalización son cerradas, derivado de una práctica que priva la información. Es decir, los auditores que se encuentran desarrollando su actividad en el campo público, su práctica no es pública. Otra contradicción entre el decir y hacer. Y aunque se pretenda que con la publicación del informe de auditoría se cumple con el principio de publicidad, la secrecía caracteriza a la fiscalización.
Pero la transparencia va mucho más allá de publicar el informe. Se cumpliría si se demuestra la totalidad del proceso de auditoría, y no, mediante lo innecesario de un compromiso del auditor con la ética o la rendición de cuentas, tampoco sería de la esperanza (convertida más en ilusión) permanente en los legisladores de cambiar el modelo de fiscalización, ni el engaño que siembra la esperanza que la autonomía o independencia sean generadas por decreto legislativo, y menos mantener la creencia que los responsables de las entidades de fiscalización encuentren una forma o refugio de aislarse de la política Y mientras se continua enfatizando “La necesidad de reformar a las instituciones de Control Externo para que puedan servir a la causa de la transparencia y la mejora de la gestión financiera pública” . Y en la recapitulación final, Ordoki opine “las deficiencias de funcionamiento de nuestras instituciones responden al propio modelo de control establecido”. Y, agrega, “la reforma no está solo en las manos de sus responsables sino también, en muchos aspectos, de los legisladores, que debiera introducir con decisión, cambios esenciales”.
En el fondo no se ha re-conocido, verdaderamente, la crisis en la auditoría y en las instituciones de fiscalización, por ello, la crítica del diagnóstico de realidades concretas debiera permitirnos reconocer que la problemática en las instituciones de fiscalización, sus deficiencias o debilidades son de carácter general o global. Aunque la ‘normalidad’ ha eximido a lo general y sea la razón de que la normativa no está en el banquillo de los acusados, ni lo ha estado la auditoría, no obstante que desde Enron a Lehman Brothers, desde Grecia a la crisis del euro, se ha culpado a los contables y reguladores de engañar. Pero la auditoría privada ha resultado indemne, al continuar solicitando los gobiernos y los parlamentos, a las firmas de auditoría que ejerzan las funciones que tienen encomendadas las instituciones de fiscalización. Y en este sentido, éstas siguen siendo parte del problema y no de la solución.
Y lo farragoso e ininteligible no solamente de los informes de auditoría sino de toda la actividad en las instituciones de fiscalización no es producto de la incomunicación entre emisores y receptores, como tampoco se origina en la redacción deficiente de los auditores, ni por la falta de cultura en materia de fiscalización de los ciudadanos, es más bien por una verdad de la auditoría que ha estado erróneamente entendida, al reducirla a la coherencia de que dichos informes sean consecuencia de las normas. Antonio M. López, lo ejemplifica, la auditoría en el sector pública tiene el objetivo «de establecer el grado de correspondencia entre dicha información y los principios y normas establecidos” . Pero, sí las normas son transgredibles, sí el auditor puede cumplir o no con la normatividad. Luego entonces, ¿Qué significado tiene la validez o garantía de una práctica supuestamente profesional que legítima el manejo de los fondos públicos con base en la elección, de una opción u otra, que permanecen en la subjetividad del auditor?
No obstante la grave crisis en Europa, las instituciones rectoras de fiscalización permanecen sumidas en la ‘normalización’, sosteniendo, “Las Normas Internacionales de Auditoría (NIA) constituyen una importante fuente de inspiración para las normas aplicadas por los auditores del sector público” . En consecuencia, cómo las entidades de fiscalización, y el propio Tribunal de Cuentas Europeo, podrán contribuir al debate de las normas de auditoría y proponer respuestas a la crisis, si dan por supuesto la legitimidad de las normas, fuera de toda duda; entonces, cómo pensar en la transformación, sí en la mayoría no se ha gestado la necesidad de cambiar. Dado que lo ‘normal’ ha sido aceptar sin cuestionar la normatividad. Y como se apunta “las normas cumplen un papel orientador del trabajo contable y dejan amplios campos al ejercicio del criterio profesional. Dicho de otra manera, son amplías y flexibles, permiten un ejercicio hermenéutico, de considerable discrecionalidad”
2.2 El papel del auditor
La auditoría, tradicionalmente, ha sido resistente al cambio. Por lo tanto, resulta difícil reconocer que debe transformarse, y aún más, pensar que su papel es cambiante. Derivado por una parte, en atribuir las deficiencias y limitaciones a las instituciones de fiscalización pero no a su herramienta, la auditoría. Luis Ma. Ordoki, acepta lo primero pero no lo segundo, al manifestar “la actual situación de crisis (…) han dejado al descubierto que nuestras instituciones de control, como otras instancias supervisoras, no han estado, en muchos casos, a la altura de las circunstancias o de lo que de ellas se esperaba”. Y, cómo se va a cuestionar la herramienta o instrumento, si el Consejero Mayor de la Cámara de Cuentas de Andalucía, afirma “No cabe duda de que, la auditoría pública es uno de los métodos de control y seguimiento más idóneos para verificar la gestión pública” . Lo que ha conducido a la otra parte, creer que la realidad pública cambia pero la auditoría no. Cuando él mismo Consejero, afirma “Evidentemente los Organismos de Control Externo deben procurar una adaptación permanente a una realidad cambiante. En este sentido, uno de los retos principales que deben asumir es la realización de trabajos de fiscalización que resulten novedosos” . Pero, cómo se generará la innovación sí la auditoría y fiscalización han pasado a constituirse con base en pretensiones que han carecido de rigurosidad y comprobación conceptual, y al final, han excluido la posibilidad de que sus principios y normas puedan revelarse como completamente infundados.
Por consiguiente, en el mundo de la fiscalización se repiten incesantemente, frases como: “Las Entidades de Fiscalización Superior cuentan con herramientas para explicar la gestión de los fondos públicos”; “La fiscalización constituye uno de los mejores instrumentos para garantizar la eficacia de los planes y programas de desarrollo económico y social”; y, “El papel del auditor es garantía de la transparencia de la información financiera”. Originando la ‘normalización’ de los análisis, al expresar “como puede suponerse, es fundamental el papel y la función que cumplen las instituciones de control externo de fondos públicos, que tienen asignada, como función esencial, la fiscalización de la gestión financiera pública” . De lo anterior cabe hacer énfasis, en primero que todo el pensamiento de la auditoría y fiscalización se ha basado en la suposición, es decir, en suponer que la auditoría o fiscalización tienen determinados atributos o características sin estar completamente seguro de ello. Y segundo, afirman que cumplen pero no funcionan. Lo que indica la contradicción no solamente como manifestación particular en el Secretario General de la Cámara de Cuentas de Navarra, sino característica general en el pensamiento de la fiscalización.
3. Contradicciones
3.1 Corrupción
La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) en su Plan Estratégico 2011-2016, en la Visión, y en el punto número 5, establece “Fomentar la lucha contra la corrupción”. Y en diversos Foros y Congresos se ha insistido en la prevención de la corrupción y el fraude y el importante rol que las entidades de fiscalización deben desempeñar en este esfuerzo. Sin embargo, “un día sí y otro también se destapan casos de corrupción, mala gestión y despilfarro (…) en administraciones que deben ser fiscalizados por las instituciones de control, ante la pasividad de muchas de ellas” apunta Luis Ma. Ordoki, y la Asociación de Examinadoras de Fraudes de los Estados Unidos, conocida por la sigla ACFE, publicó en el año 2006, un estudio realizado mediante encuestas a profesionales certificados en la investigación y lucha contra el fraude, acerca de ¿cómo se descubre el fraude? Y la respuesta fue, a través de la denuncia anónima, y en segundo, su descubrimiento accidental. Además, Juan Manuel Portal, con motivo de su toma de protesta como Auditor Superior de la ASF admitió “que el órgano fiscalizador debe estar cerca de la sociedad, pues son los ciudadanos lo que suelen darse cuenta de las irregularidades”. Y la omisión en la Declaración de Lima de haber dejado de lado la cuestión de la corrupción y el fraude, Bernhard Friedmann, Presidente del Tribunal de Cuentas Europeo, afirmó “No es que faltara la disponibilidad para tratar el tema. Se antepuso la preocupación de la delicada figura de la fiscalización de eficacia, cuyo desarrollo depende de una relación de plena confianza entre el auditor y la entidad fiscalizada” . Posteriormente se conoció en el mismo tiempo de la declaración antes referida, en los años 90, el Tribunal de Cuentas de España, exponía como material de estudio en sus seminarios un ejemplo de la desafortunada actuación de auditores que incurrieron en graves errores, uno de ellos, la confianza ilimitada de los auditores con la entidad fiscalizada (www.fiscalizacion.es, 7 de febrero de 2012).
El problema de fondo no es la contradicción que, mientras unos anteponen la confianza plena, otros descalifican la confianza ilimitada, sino que la auditoría se ha basado en la confianza. Ésta tiene dos acepciones, la primera manifiesta la esperanza que se alberga en la sociedad hacia el auditor o auditoría de su actuación. La segunda, exige se base en hechos y pruebas. Y la crisis de confianza en la auditoría y en las instituciones de fiscalización precisamente se debe a ciudadanos que han dejado de creer en los informes u opiniones de los auditores, en otras palabras, se duda del trabajo de auditoría. Y cómo no se va a generar la incertidumbre, si por ejemplo, en un Foro Internacional sobre Fiscalización se afirma “las entidades de fiscalización están constituidas ex profeso para combatir la corrupción y la impunidad” . Y se reitera en, “Investigación acerca de la Actuación y Resultados de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) un estudio realizado a finales de 2007 por el Centro de Estudios de Opinión Pública de la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Nacional Autónoma de México, donde se ubica a la ASF “como un organismo con credibilidad para combatir la corrupción y contribuir a la mejora administrativa” (www.asf.gob.mx). Pero en otra titularidad de la ASF, se afirmó “la auditoría gubernamental no es una herramienta ex profeso como instrumento anticorrupción” . Por lo que no resultó extraño ni sorprendente que la diputada Esthela Damián Peralta, presidenta de la Comisión de Vigilancia de la ASF, al término de su gestión legislativa señalara “en materia de fiscalización no hay avances significativos que permitan adelantar un combate frontal al desvío de recursos o a la corrupción en el servicio público” .
Y el problema de la corrupción sigue siendo el talón de Aquiles en los organismos de control porque evaden enfrentar la contradicción entre lo que dicen sus instituciones rectoras y lo que hacen en su práctica cada una en lo particular. Resultando paradójico que mientras, Rafael Medina Jáber, Presidente de la Audiencia de Cuentas de Canarias, en su Proyecto Avance, afirme “La función de los Organismos de Control debe satisfacer las necesidades de información para la Gestión, en consecuencia, el control no puede limitarse a denunciar irregularidades contables o de legalidad” (www.fiscalizacion.es, 17 de febrero de 2008). Y, el titular de la Auditoría Superior de la Federación, indicó al tomar posesión, “su objetivo es impulsar auditorías forenses que buscan prevenir el mal manejo del dinero público” (prensa nacional, 10 de enero de 2010). Lo anterior, pareciera justificarse mediante el relativismo que sostiene ‘cada quien habla según sea su perspectiva’, y que se traduce ‘cada entidad de fiscalización hace y dice según sea su situación’. Lo que representa el ‘dejar hacer y dejar decir’ en el mundo de la auditoría y fiscalización, pero también ha significado las condiciones que han permitido diluir su responsabilidad. Porque nadie se atribuye responsabilidad en los graves endeudamientos públicos ni por los escándalos permanentes de fraudes y corrupción, y menos aún por la crisis en cada sociedad. Por ejemplo, “la GAO no tienen ninguna responsabilidad por la auditoría de las compañías del sector privado, como en Enron, estamos realizando una serie de acciones destinadas a ayudar al Congreso a decidir lo que debe hacer a la luz de la declinación y caída de Enron” . Años más tarde, se demostró que las acciones de la GAO no ayudaron a evitar ni pre-ver el tsunami que provocó la crisis económica global, y por supuesto tampoco se les atribuyó responsabilidad. Así, las instituciones rectoras como Poncio Pilatos se ‘lavan las manos’. Mientras, el Auditor Superior de la ASF continúa afirmando “la confianza tiene como base elemental el creer en la existencia de una capacidad técnica determinada en el Órgano auditor” . Más si la sociedad enfrenta una profunda crisis económica y social, para su resolución ya no basta la creencia sino la transparencia.
3.2 Transparencia
Un ideal ha terminado como fantasma, todas las instituciones de fiscalización hablan de él pero nadie lo ve. Y tal pareciera que mientras más se engañan en afirmar, la auditoría y fiscalización garantizan la transparencia, más se ocultan bajo el manto de la invisibilidad. Por esto, “prácticamente nadie se acuerda de las instituciones de control externo” . O, como sostuvo, la Letrada del Tribunal de Cuentas de España, Pilar Jiménez Rius, “nadie ha mencionado al Tribunal de Cuentas ni a sus homólogos autonómicos” en referencia a que son los grandes olvidados de esta crisis en coadyuvar a la solución. Quizá, porque nadie se oculta tan bien como las instituciones de control.
Pero no podía ser de otra manera, si el discurso de las entidades fiscalización acerca de la transparencia resulta letra muerta, ¿o no es contradictorio hablar de transparencia cuando su actividad debe regirse por la secrecía y confidencialidad?
Conclusión
La auditoría, práctica fundamental en las entidades de fiscalización, no está constituida por el total de cuanto puede decirse de cierto sobre sus debilidades teóricas. Dado que en toda su historia ha reconocido sus verdades pero no sus errores. Y cuando han ocurrido las caídas de Enron, Lehman, el falseamiento de cuentas públicas, y la epidemia de fraudes y corrupción tanto en el sector público como privado, que reflejan la envergadura de la crisis actual, la ‘normalidad’ se ha impuesto a través del elogio y alabanza de las normas emitidas por la INTOSAI o GAO que representan las mejores prácticas a nivel internacional. Aceptando que siguen siendo ejemplo, dado su interpretación que lo ocurrido se ha originado por la ambición, falta de ética, laxitud en los controles, más cualquiera que sea la explicación se omite examinar, si la auditoría enseñada por los organismos normalizadores, su concepción, fundamentos y normatividad, ha dejado de dar respuesta a los retos de la sociedad actual. Por ejemplo, continúa sosteniéndose la tesis: la fiscalización es condición necesaria para la rendición de cuentas y transparencia. Pero se ignora, para qué la fiscalización construya transparencia se requiere necesariamente que la auditoria se demuestre en la claridad. No basta que los fondos públicos deban permanecer en caja de cristal, la auditoría necesariamente debe mostrarse a plena luz. Sin embargo, la perspectiva en el auditor, y por ende, en las instituciones de fiscalización se ha constreñido y limitado por supuestos que aceptan las normas como una práctica hermenéutica. Si, del dios griego Hermes, encargado en el Olimpo de llevar los mensajes secretos a sus destinatarios y una vez con ellos, era el que debía descifrarlos.
Cualquier semejanza con el papel del auditor no es coincidencia o casualidad. Como tampoco la primacía otorgada, nuevamente, a lo contable a través de su reforma y armonización. O, la rendición (no de cuentas sino de perder) la lucha contra la corrupción, de las instituciones de fiscalización. Al trasladarse la responsabilidad a otra instancia, a la Agencia u Oficina Anti-corrupción. Sin embargo, ambas pretensiones tienen en común, la exclusión de la auditoría en la agenda pública como tema de discusión. No obstante que las instituciones de fiscalización han fallado, o las firmas de auditoría (aunque se comprometan a presentar informes de transparencia) permanecen más cómodas como portadoras e intérpretes de secretos que demostrar su imparcialidad.
Pero un gran escollo se presenta, si la auditoría se ha concebido desde su origen como técnica, y ésta, intrínsecamente es normativa, es decir, puede ser cumplida o no. Derivando que no existe ninguna garantía porque es una elección, y por tanto, conduce a la relatividad; donde cada auditor y cada uno de los entes de control asumen no sólo su libertad de decidir sobre sus acciones sino de justificarse y legitimarse, en tanto, práctica cerrada, distante de las miradas del ciudadano común.
No, no se puede seguir esperando que las entidades de fiscalización se transformen por voluntad de los legisladores, ni por iniciativa y esfuerzo de los ‘organismos normalizadores’ dado que éstos reproducen los supuestos y contradicciones que han limitado y sujetado que la verdad en la auditoría, sea pública o privada, se alcance a través de repetir los criterios de autoridad. Por ello se apela a la esperanza de la autonomía constitucional, construcción jurídica que pretende proteger a las instituciones de fiscalización de las intromisiones del interés político y económico, pero que finalmente evade reconocer, la auditoría como instrumento o herramienta básica en la fiscalización constituye el obstáculo mayor para transformar las entidades de fiscalización superior porque es acrítica, autoritaria, y anti-democrática (las tres As). Más, sí se podría cambiar la auditoría y las entidades de fiscalización, si se convirtiera realmente en disciplina, como forma de conocimiento, de diferenciar la realidad pública de la privada, de determinar que cada una tiene su propio objeto de estudio y en correspondencia su método. Sí, lo antes expuesto nos sitúa en un horizonte conceptual extraño, que ya no sostiene que la independencia y objetividad sean valores permanentes sino que deben demostrarse en cada revisión. A la luz no en la oscuridad. Luego, la garantía de independencia en las entidades de fiscalización no será producto de un decreto legislativo sino de una construcción metodológica que se deberá llevar a cabo, auditoría tras auditoría, y entonces, los valores en la auditoría y fiscalización no serán inmanentes o naturales sino que deberán demostrarse en cada práctica en su concreticidad.
