La planeación del desarrollo municipal en México

1.   La planeación del desarrollo municipal

La planeación del desarrollo municipal es una actividad de racionalidad administrativa, encaminada a prever y adaptar armónicamente las actividades económicas con las necesidades básicas de la comunidad, como son, las de responsabilidad directa entre otras:

• Servicios públicos.
• Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;
• Alumbrado público.
• Limpia,  recolección,  traslado,  tratamiento  y  disposición  final  de residuos;
• Mercados y centrales de abasto.
• Panteones.
• Rastro.
• Calles, parques y jardines y su equipamiento;
• Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e
• Los   demás   que   las   Legislaturas   locales   determinen   según   las condiciones territoriales y socioeconómicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Las  de  responsabilidad  compartida  con  el  gobierno de  la  entidad  federativa, sujetas a convenio único de desarrollo Estado – municipio, que competen a la federación y transferidas a la entidad federativa por la vía del convenio único de desarrollo federación – estados

• Educación.
• Salud.
• Asistencia social.
• Vivienda.
• Mejoramiento de las comunidades rurales.

A través de la planeación, los ayuntamientos podrán mejorar sus sistemas de trabajo y aplicar con mayor eficacia los recursos financieros que los gobiernos federal y estatales transfieren para el desarrollo de proyectos productivos y de beneficio social.

El propósito principal de  la planeación del desarrollo municipal es orientar la actividad  económica  para  obtener  el  máximo  beneficio  social  y  tiene  como objetivos los siguientes:

• Prever las acciones y recursos necesarios para la satisfacción de los servicios públicos municipales y sociales del municipio.
• Programar las acciones del gobierno municipal estableciendo un orden de prioridades.
• Procurar un desarrollo urbano equilibrado de los centros de población que forman parte del municipio.
• Promover  la participación y conservación del medio ambiente.
• Promover el desarrollo armónico de la comunidad municipal.
• Asegurar el desarrollo de todas las comunidades del municipio.

2.   Marco jurídico de la planeación municipal

a.   Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En su artículo 25 otorga al Estado mexicano el papel rector de la economía nacional y lo responsabiliza de garantizar el desarrollo económico y social de la nación. Planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional.

En el artículo 26 se fijan las bases para su Sistema Nacional de Planeación Democrática, de esta manera, se garantiza la participación de las entidades federativas y de sus municipios en la responsabilidad definir y alcanzar los objetivos de los programas de gobierno.

En el artículo 115, se señala que en los términos de las leyes federales y estatales, los municipios están facultados para formular y aprobar planes de desarrollo urbano,   que   aunque   están   enmarcados   en   otras   legislaciones,   también   se consideran parte de la planeación del desarrollo.

b.  Ley de Planeación.

Es el ordenamiento jurídico que establece y señala:

• El marco normativo para regular el ejercicio de la planeación nacional del desarrollo.
• Las bases para la integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Democrática.
• La coordinación necesaria entre la federación y los estados, incluyendo los municipios.
• La concertación e inducción de acciones respecto a los particulares y en general la participación social.

c.   Constitución Política del Estado.

La Constitución Estatal señala la responsabilidad del Estado para organizar un sistema de planeación y faculta al ejecutivo para establecer los mecanismos de participación social en dicho sistema.

Se dispone también que el Estado conduzca y orientará la actividad económica de la entidad en los términos de una planeación democrática, donde concurran los distintos sectores de la población.

En la Constitución Estatal se establecen las facultades del gobierno del estado para adecuar su legislación a las necesidades del desarrollo planeado de la economía y de la sociedad.

d.  Ley Estatal de Planeación.

En esta ley se establecen los principios de la planeación del desarrollo estatal y las normas que orientan las actividades públicas, estatales y municipales, así como las bases para que el ejecutivo del estado coordine las actividades de planeación con los municipios y aquellas que garanticen la participación activa y democrática de los sectores sociales en las tareas de planeación.

e.   Ley Orgánica Municipal

En la Ley Orgánica Municipal se determina la facultad del Ayuntamiento para participar en la planeación del desarrollo, a través de formular, aprobar y ejecutar planes   y   programas   que   tiendan   a   promover   y   fomentar   las   actividades económicas en el municipio y a satisfacer las necesidades de equipamiento, infraestructura urbana y servicios públicos.

3.   Instrumentos para la planeación municipal

El proceso de planeación del desarrollo municipal involucra la participación del gobierno federal, estatal y municipal, para lo cual existen los siguientes instrumentos de coordinación.

• Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADE)
• Convenio de Desarrollo Social (CDS)
• Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEM)
• Convenio de Coordinación Estado – Municipio (CODEM)

a.   Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADE)

El COPLADE es un organismo público de coordinación y concertación descentralizado del gobierno estatal, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio y tiene como funciones básicas las siguientes:

• Coordinar las relaciones entre los gobiernos federal, estatal y municipal, derivadas de las acciones de planeación.
• Concertar las acciones entre la sociedad y el gobierno estatal
• Elaborar y actualizar el plan estatal de desarrollo.
• Proponer a los gobiernos federal y estatal programas anuales de inversión para el estado y los municipios.
• Evaluar  los  programas  y  acciones  concertadas  entre  la  federación  y  el estado.

El COPLADE está integrado por:

• Un presidente, que es el gobernador del estado.
• Un coordinador general, que es un funcionario estatal nombrado por el gobernador.
• Un secretario técnico, que es el delegado de la Secretaría de Desarrollo Social.
• Representantes de los sectores social y privado.
• Secretarias estatales.
• Ayuntamientos de la entidad

b.  Convenio de Desarrollo Social (CDS)

En el marco del sistema nacional de planeación democrática, el plan nacional de desarrollo establece que la vertiente de coordinación entre la federación y los estados se llevará a cabo a través del Convenio de Desarrollo Social (CDS).

El CDS constituye un acuerdo de colaboración entre el gobierno federal y el de la entidad federativa, por medio del cual se concertan compromisos jurídicos, financieros y programáticos, para desarrollar las acciones previstas en los planes y programas de desarrollo.

Este  convenio  contiene  diversos  programas,  mediante  los  cuales  la  federación transfiere a estados y municipios recursos suficientes para cumplir los compromisos  derivados  de  los  planes  y  programas  de  desarrollo,  donde  se conjunta la acción de los tres órdenes de gobierno.

Los  recursos  que  por  medio  del  CDS  se  destinan  a  estos  programas  son canalizados al impulso de:

1. Proyectos productivos
2. Equipamiento urbano
3. Empleo
4. Educación
5. Vivienda
6. Medio ambiente

a. Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEM)

El  COPLADEM  es  un  organismo  público  descentralizado  con  personalidad jurídica y patrimonio propio, creado por decreto del ejecutivo estatal por ley del congreso local.

Encargado de promover y coordinar

1. la formulación,
2. instrumentación y
3. control evaluación del plan municipal de desarrollo.

Es el mecanismo más adecuado de participación coordinación y concertación y decisión entre la comunidad y el gobierno municipal.

El COPLADEM se integra por:

• Un presidente, que es el mismo Presidente Municipal.
• Un coordinador, que es designado por el presidente municipal.
• Un secretario técnico, que es el coordinador del COPLADE de la entidad federativa correspondiente.
• Los representantes de las dependencias de la administración pública estatal y federal.
• Los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal, designados por el presidente municipal.
• Representantes de los sectores social y privado.

b.  Convenio de Coordinación Estado-Municipio (CODEM)

Este convenio es celebrado por el gobierno de la entidad federativa con sus respectivos gobiernos municipales, para transferir recursos, realizar acciones y obras conjuntas en beneficio del desarrollo estatal y municipal.

Los  compromisos  derivados  de  este  tipo  de  convenios  se  ejecutan  de  manera coordinada atendiendo entre otros, los siguientes aspectos:

• Programas de inversión y gasto estatal a favor del municipio.
• Promoción y fomento económico.
• Administración de obras y servicios públicos.
• Adquisición y suministro de bienes municipales.

4.   Proceso de planeación municipal

El proceso de planeación se define como el conjunto de actividades que, en el corto y mediano plazo, permitan formular, instrumentar y evaluar el plan municipal de desarrollo y los diversos programas derivados del mismo.

Las etapas que comprende son:

1. Formulación.
2. Instrumentación
3. Discusión y aprobación.
4. Ejecución
5. Control.
6. Evaluación.

1.   Formulación.

Consisten  en  el  conjunto  de  actividades  a  desarrollar,  para  elaborar  el  Plan Municipal de Desarrollo.

Las actividades que comprende la etapa de formulación son las siguientes:

• Consulta pública sobre las responsabilidades directas e indirectas
• Elaboración de diagnósticos económicos y sociales que reflejen la situación real y las necesidades del municipio.
• Definición de objetivos y prioridades (Análisis de congruencia) para seña lar qué es lo que se quiere lograr y lo que es más urgente o necesario.
• Señalamiento de estrategias y políticas a seguir, para establecer cómo y de qué manera se lograrán los objetivos propuestos.
• Especialización de las áreas o partes del plan que deberán ser coordinadas por los responsables de su elaboración.
• Compatibilización  de  los  programas operativos anuales (incluyendo  sus metas) con el Plan Municipal de Desarrollo.
• Definición de los responsables de la elaboración del plan municipal, así como los recursos necesarios para ello.
• Determinar las metas de corto y mediano plazo.
• Previsión de Recursos.
• Concertación con grupos sociales.

2.   Instrumentación

Esta  etapa  corresponde  a  la  asignación  de  recursos  de  las  distintas vertientes:

• OBLIGATORIA.- Programa municipal de inversión
• COORDINADA.-  Recursos  del  convenio  de  coordinación Estado Municipio o del convenio Único de Desarrollo
• CONCERTADA.- Recursos concertados con la sociedad
• INDUCIDA .- recursos de los particulares

3.   Discusión y Aprobación.

En esta etapa corresponde al ayuntamiento, en sesión de cabildo, analizar el contenido del plan y discutir la posibilidad de llevarlo a cabo.

Una vez aprobado por el ayuntamiento, éste se hace responsable de vigilar su correcta ejecución.

4.   Ejecución.

En  esta  etapa,  las  premisas  establecidas  en  el  plan  se  traducirán  en  acciones concretas mediante programas operativos, anuales que serán llevados a cabo para tal efecto.

Para esto se hace necesario que los responsables de su ejecución procuren que sus actividades se apeguen a lo establecido en el plan.

5.   Control.

El control consiste en actividades para identificar   el grado de cumplimiento del plan y el avance de los programas, para localizar posibles desviaciones y verificar si el proceso funciona de conformidad con lo establecido.

6.   Evaluación.

En esta etapa se hace una valoración cualitativa de los resultados de la planeación.

La evaluación debe hacerse durante la ejecución del plan y una vez concluido el mismo, para saber si los objetivos propuestos se lograron.

Los  resultados  de  la  evaluación  son experiencias acumulables que  sirven  para mejorar los futuros planes y programas municipales.

5.   Plan municipal de desarrollo

El Plan Municipal de Desarrollo es el resultado inicial y principal de la aplicación de un esquema de planeación. En él se presenta el programa de gobierno del ayuntamiento  y  se  conjuga  la  acción  coordinada  de  los  órdenes  de  gobierno federal,  estatal  y  municipal,  así  como  la  participación  de  los  sectores  social y privado del municipio.

En este plan se definen los propósitos y estrategias para el desarrollo del municipio y  se  establecen  las  principales  políticas  y  líneas  de  acción  que  el  gobierno municipal deberá tomar en cuenta para elaborar sus programas operativos anuales y que son aquellos programas que el ayuntamiento elaborará para el período de un año de administración municipal.

El Plan de Desarrollo Municipal es un documento que refleja el acuerdo de voluntades de los diferentes grupos y sectores del municipio. Debe elaborarse o actualizarse   al   inicio   de   cada   período   constitucional   de   la   administración municipal y las adecuaciones o modificaciones que sea necesario introducir, se referirán a acciones y programas de corto y mediano plazo.

5.1. Estructura.

La estructura del Plan Municipal de Desarrollo podrá ser la siguiente:

• Presentación. o Introducción. o Diagnóstico.
• Demandas sociales.
• Objetivos.
• Políticas.
• Estrategias.
• Lineamientos estratégicos sectoriales.
• Programas y metas.
• Programación – presupuestación.
• Instrumentación, seguimiento y evaluación.
• Anexos estadísticos y cartografía municipal.

5.2. Descripción del Contenido

El contenido podrá referirse a los siguientes aspectos:

Diagnóstico.-  Es  el  estudio  de  la  situación  real  del  municipio,  que  sirve  para conocer las condiciones de su territorio e identificar las necesidades, problemas y recursos potenciales de desarrollo, esto permitirá obtener información básica del municipio, en aspectos tales como:

• Medio físico.
• Localización geográfica municipal.
• División política municipal.
• Recursos naturales.
• Población.
• Actividades económicas.
• Infraestructura urbana y de servicios públicos.
• Desarrollo Social y Ecología.
• Organización y administración municipal.
• Aspectos jurídicos.
• Aspectos hacendarios y presupuestales.

Demandas sociales. Son las peticiones y sugerencias de la población recabadas en campaña, foros, consultas y audiencias.

Objetivos. Son aquellas situaciones o condiciones que se quieren lograr o alcanzar con la instrumentación del plan. Los objetivos se establecen con base en las necesidades detectadas.

Políticas. Son las directrices generales conforme a las cuales se desarrollarán las acciones del plan y constituyen los ordenamientos elementales que garantizan su éxito. Por ejemplo: desarrollo urbano planificado, desarrollo rural integral, etc. Estrategias. Son el conjunto de acciones que se llevarán a cabo para instrumentar una   política.   Por   ejemplo:   orientación   del   crecimiento   de   las   poblaciones, promoción de industrias rurales, etc.

Lineamientos estratégicos sectoriales. Consisten en aquellas actividades que se realizarán  de  conformidad  con  el  sector  de  actividad  de  que  se  trate,  ya  sea  agropecuario, turismo, pesca, salud, educación, comunicaciones, comercio, desarrollo urbano, etc.

Programas y metas. Son las acciones y/o obras cuantificables, que se desprenden del plan.

Programas coordinados de inversión pública.- Son aquellos programas que se realizarán conjuntamente entre el gobierno municipal y el estatal, y en su caso, federal, así como los proyectos que con los recursos financieros del municipio no se puedan   ejecutar.   Generalmente,   se   refieren   a   aquellos   programas   que   se desarrollan por la vía del Convenio Único de Desarrollo o por el Convenio Estado – Municipio, en donde se establece la transferencia de recursos a este último. Programación – Presupuestación. Son las actividades que se señalan a realizar cada año, tomando en cuenta los recursos estimados con base a los presupuestos de egresos de años anteriores y son canalizados a obras.

Instrumentación, seguimiento y evaluación. En esta parte del plan se definirán los responsables para la instrumentación, el seguimiento y la evaluación, de manera que se garantice su buen cumplimiento.

Es muy importante que en la elaboración del Plan Municipal de Desarrollo se tomen en cuenta las necesidades y opiniones de la comunidad, ya que de esta manera se establece una mayor vinculación entre la comunidad y las autoridades y se logra que las soluciones planteadas por el ayuntamiento sean congruentes con los problemas a atender.

Anexos

Estadísticos  y  Cartografía  Municipal.

Son  los  documentos,  como  su nombre lo indica, que se anexan para complementar y ejemplificar el contenido del Plan Municipal de Desarrollo.

5.3. Formulación y Aprobación.

La formulación del Plan de Desarrollo Municipal es competencia del comité de planeación municipal; si no existe dicho organismo, el responsable de su elaboración será el ayuntamiento.

La aprobación del plan es competencia exclusiva del ayuntamiento, quien a su vez determinará qué unidades administrativas serán responsables de su ejecución, evaluación y control.

Una vez aprobado el Plan de Desarrollo Municipal se procederá a elaborar los programas a través de los cuales se instrumentará el plan.

6. Programación municipal

Es el conjunto de acciones desarrolladas por el ayuntamiento o, en su caso, por el comité de planeación municipal, encaminadas a elaborar los programas de desarrollo municipal.

Un programa municipal incluye las acciones previstas por el ayuntamiento para ser realizadas durante su gobierno.

Sirve para ordenar las actividades a desarrollar y lograr un buen aprovechamiento del  dinero  disponible,  de  los  materiales,  del  equipo  y  del  trabajo  humano, conforme a fechas previamente establecidas.

A través de un programa municipal se puede organizar y controlar mejor el trabajo y durante su realización se pueden tener puntos de comparación entre lo que se quiere y lo que se está haciendo. De esta manera se puede conocer si existen fallas y qué hacer para corregirlas, en su caso.

Con base en la programación, las autoridades municipales podrán efectuar lo siguiente:

• Ejecución.  Definir  las  acciones,  obras  y  servicios  necesarios  para  un período determinado.
• Ejecución.  Determinar  la  dependencia  o  entidad  del  gobierno  federal, estatal o municipal, que será la encargada de ejecutar o de apoyar las obras y servicios programados.
• Ejecución. Asignar a las dependencias municipales adecuadas la elaboración de los estudios preliminares, la ejecución, la supervisión y control y evaluación de las acciones, obras y servicios programados.
• Ejecución. Calcular el costo de las obras, servicios y acciones programadas.