Me preguntaban en una actividad académica acerca de cómo se calcula el Impuesto sobre la Renta para las entidades municipales, habida cuenta que perciben ingresos por varias vías.
Lo primero que hay que acotar es la existencia del Principio de Inmunidad Fiscal, el cual establece una exención para las entidades públicas.
En efecto, las distintas versiones de la Ley de Impuesto sobre la Renta (LISLR), siendo la más reciente la del año 2014, producto de la temática habilitante; se encuentra prevista una norma que impide a la Administración Tributaria Nacional hacer actuaciones sobre los ingresos que reciban los municipios. Esto también opera en sentido recíproco.
La exención, de acuerdo con el Código Orgánico Tributario (COT, 2014), es una dispensa del pago del tributo otorgada por la ley; puede ser derogada mediante texto legal posterior, aunque las establecidas con plazo determinado, se mantendrán hasta su vencimiento, pero no se extenderán hasta más allá de cinco (5) años a partir de la derogatoria o modificación.
Habría que imaginar lo que obtendrían los municipios si se gravaran – por ejemplo – los vehículos oficiales. También surgirían compensaciones y otras figuras jurídicas, lo que generaría una cantidad de trámites administrativos interminables.
A ello hay que sumar el hecho que los municipios obtienen – dentro de la gama de ingresos – de manos del Poder Nacional cantidades para su gestión; un ejemplo es el situado municipal.
En materia de ingresos, tanto el Constituyente como el Legislador, le han otorgado al municipio del tipo ordinario y extraordinario. Corresponde el Situado Municipal dentro de los que se encuentran en la primera categoría.
Efectivamente, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) estatuye que son ingresos ordinarios del Municipio los que se derivan del situado constitucional y otras transferencias o subvenciones nacionales o estadales; posteriormente, aclara que – adicional al situado constitucional – cada estado (provincia) deberá distribuir entre los municipios que conforman la entidad una asignación que recibe el nombre de Situado Municipal, la cual se llevará a cabo de la siguiente manera:
- Cuarenta y cinco por ciento (45%) en partes iguales.
- Cincuenta por ciento (50%) en proporción a la población de los municipios.
- Cinco por ciento (5%) en proporción a su extensión territorial.
Se busca que esa distribución se realice con parámetros igualitarios, dado que todos poseen asiento poblacional y extensión territorial; también se incluye la variable de igualdad para aquellos que no se beneficien de grandes porciones en su geografía ni de masivos moradores.
Cabe destacar que los ingresos públicos implican el manejo de dinero ajeno, por lo que el legislador nacional ha aprobado instrumentos que tienen por finalidad aplicar un celo en la conducción al frente de la gestión pública. Ejemplos lo constituyen la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal (2010), la Ley (Orgánica) contra la Corrupción (2003), la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (2011) y sus Reglamentos (Nº 1,2,3,4), la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2010); el Código Orgánico Tributario (2014), Ley de los Consejos Locales de Planificación de Políticas Públicas (2010), la Ley Orgánica de la Administración Pública (2014), la Ley Orgánica para la Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público (2009), entre otros.
Un supuesto en la misma línea, como se acotó en párrafo anterior, es el de las subvenciones, que se utilizan para que puedan llevar a cabo actuaciones de diversa índole.
Ocurre que se decreta el aumento de salarios por el nivel nacional, con ocasión de las previsiones de la legislación laboral. Para el municipio es imposible predecir totalmente a cuánto asciende, ya que lo fija aquél, por lo que se acude a créditos adicionales o a requerir al primero para poder cumplir.
Ahora bien, una cosa es ser agente de retención y otra es contribuyente o responsable, lo que se tratará en otra ocasión.
Es importante recordar que la actividad pública no está concebida para generar ganancias o dividendos, sino más bien de carácter asistencial o prestacional, como ocurre en el caso de los servicios públicos.
Esto no significa que no pueda llevar a cabo iniciativas que impliquen el manejo de ingresos; cualquier tratadista de Derecho Administrativo da cuenta de esto cuando estudia las empresas del estado.
El Estado, en los distintos niveles del Poder Público, posee empresas de las cuales es accionista; es el caso de Petróleos de Venezuela (PDVSA) en el nivel nacional, como en el ámbito local Supracaracas, la cual está adscrita a la Alcaldía del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital.
Cuando se constituyen empresas públicas, la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP, 2014) establece pautas de tipo organizacional, dentro de las que se deben mencionar el principio de no ser una carga para los ciudadanos con multiplicidad de órganos y entes que hacen lo mismo, por ejemplo. También el hecho que debe existir una viabilidad económica para que el ente pueda sostenerse y no ser una carga para los órganos.
Por mandato de ésta se aplican a los municipios algunas de sus disposiciones, ya que resultan de utilidad – desde la perspectiva de estructuración – especialmente en normas de creación, funcionamiento, entre otros, que la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010) no regula con profundidad
Los entes – estructuras de carácter descentralizado siguiendo las normas de la LOAP – pueden ser de varios tipos; los hay con régimen predominante de Derecho Público, siendo ejemplo los institutos autónomos, cuya creación debe hacerse mediante acto legislativo (ordenanzas).
También los hay con régimen predominante de Derecho Privado, pudiendo señalarse como ejemplo a las empresas del municipio. Aquí se hace una distinción entre los llamados entes empresariales y no empresariales, donde los ejemplos aportados se corresponden con esta clasificación.
Para el caso de los entes empresariales se requiere la redacción del acta constitutiva y estatutos sociales, como ocurre en materia de sociedades mercantiles en el campo del Derecho Mercantil ordinario, al igual que un decreto emanado del alcalde publicado en la Gaceta Oficial Municipal.
La LOPPM contiene regulaciones acerca de los medios de gestión, entre los que se incluyen las llamadas empresas municipales, que clasifica en las de economía mixta o exclusiva.
La Ley de Impuesto sobre la Renta (LISLR, 2014) no dirige su radio de acción hacia los órganos (estructuras centrales: ministerios, gobernaciones, alcaldías) del quehacer público, como se indicó, puesto que estos no están concebidos para la generación de capitales o ganancias.
Cabe recordar que el Código Orgánico Tributario (COT, 2014), la LISLR, entre otras, pautan la figura de la retención de tributos, los cuales están contenidos dentro de la categoría de responsables, siendo quienes tienen a su cargo hacer efectiva la norma tributaria referente a los pagos que deba hacer el contribuyente
Siguiendo a Mery Bóveda en un trabajo sobre los agentes de retención como ponencia para las II Jornadas de Derecho Tributario organizadas por la Asociación Venezolana de Derecho Tributario (AVDT), a dictarse en Caracas, Venezuela, 1987; los definió como un tercero que cumple total o parcialmente con el pago del impuesto, a nombre del contribuyente, quien es la persona a la cual se le practica la retención.
Continúa la autora mencionada que consta de estas características para distinguirlas de otras instituciones tributarias:
- La retención debe practicarla la persona que realice el pago.
- La persona retenida sea sujeto pasivo del impuesto que origina la retención.
- El concepto por el cual se va a retener, efectivamente sea un concepto sujeto a retención.
La retención tiene como finalidad dar más fluidez al sujeto activo de la relación jurídico tributaria constituyendo un anticipo a cuenta de la suma definitiva al presentarse la declaración dentro del período contemplado por la ley.
Es aquí cuando el Municipio coadyuva con la Administración Tributaria Nacional (SENIAT) a retener las cantidades destinadas a ser imputadas como impuesto, siendo el Impuesto sobre la Renta uno de los más frecuentes, por aquello del Principio de Cooperación Institucional.
