Es necesario comenzar el presente ensayo mencionando que la mayoría de los cuerpos legislativos alrededor del mundo cuentan con herramientas para intervenir e influir en el diseño de las políticas públicas para vigilar su ejecución, para evitar la corrupción y para evitar la mala administración y el mal uso de los recursos públicos dentro de las organizaciones gubernamentales. Así mismo existen procedimientos específicos para la elaboración de las leyes fiscales.
La estructura normativa en materia fiscal se inicia a nivel constitucional. La carta magna otorga al poder Legislativo la facultad de expedir las leyes sobre las cuales se obliga a pagar impuestos.
El Artículo 31 fracción IV señala:
Son obligaciones de los mexicanos:
IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la federación, como del distrito federal o del estado y municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. (CPEUM, 2011).
Esta disposición constitucional establece la facultad de contribuir, lo cual constituye el principio de legalidad de las contribuciones, ya que dicha obligación se debe establecer por un acto del poder Legislativo que cumpla con los requisitos y formalidades que la misma establece.
Los impuestos deben establecerse por medio de leyes, tanto desde el punto de vista material como formal, es decir por medio de disposiciones de carácter general, abstractas e impersonales.
La exigencia de que las leyes prevean la manera proporcional y equitativa de la contribución derivó en los elementos de la misma: sujeto, objeto, base, tasa y tarifa, que deben ser contenidos en la ley.
Como se ha mencionado anteriormente las políticas recaudatorias se encuentran delimitadas en las leyes pertinentes que son debidamente vigiladas y autorizando su correcto uso de acuerdo a las autoridades fiscales.
De lo anterior deriva el concepto de fiscalización. Fiscalizar las funciones implica controlarlas. Esta acción adquiere significado respecto a la evaluación de la evidencia en el sector público, así como vigilar el cumplimiento de los programas de labores, el ejercicio de los recursos asignados y la conducta de los servidores públicos.
Un antecedente fundamental para esta acción lo constituye la programación del gasto público tanto en su aspecto financiero como en el logro de metas. La Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF) en su artículo 2, fracción XII, define al Informe de Avance de Gestión Financiera como:
Aquel que rinden los poderes de la unión y los entes públicos federales de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre los avances físicos y financieros de los programas federales aprobados para el análisis correspondiente de dicha Cámara, presentado como un apartado específico del segundo informe trimestral del ejercicio correspondiente al que se refiere el artículo 107 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. (LFRCF, 2011)
Así también en el derecho público la palabra auditar y derivados como audiencia y auditor tienen una larga historia. En España, desde hace siglos, tienen que ver con la impartición de justicia. Se trata de la actividad de los tribunales que escuchan quejas y resuelven conforme a derecho. Provienen del latín audire (audit), escuchar.
En el derecho económico anglosajón y sus ramas significa el examen de la actividad contable de un ente público o privado y en señalamientos que indican si se cumplió con las reglas de operación o con la ley. En esta segunda acepción es la que hemos adoptado.
El hecho es que ese órgano no tiene otra misión que la de dar a conocer el examen que realiza sobre la cuenta pública de todos los órganos integrantes de la administración pública federal, local y municipal.
De su examen no se deriva ninguna responsabilidad para los órganos infractores de las normas del gasto público y sus señalamientos no obligan a nadie, no son vinculantes, como se dice en la jerga legal.
También es necesario mencionar que la Auditoría Superior de la Federación es un órgano dependiente de una de las comisiones de la Cámara de Diputados, la de Vigilancia, y carece de autonomía administrativa.
En nuestros días es posible saber cómo se gasta el dinero público, eso que en la política actual se ha planteado como una característica definitoria de un gobierno democrático y que es la rendición de cuentas de todas los ámbitos de gobierno, ahora es un concepto constitucional, pero, paradójicamente, sin efecto alguno institucionalmente hablando.
Al hablar de la autonomía de los órganos fiscalizadores es necesario referirnos a su esencia etimológica, el concepto de autonomía indica toda posibilidad de autodeterminación, entendida como la potestad de un órgano para darse su propio ordenamiento jurídico. (Romano, 1964, p.37) .Establece la capacidad de un órgano “no soberano” para establecer las normas jurídicas que habrán de regularlo, pero que precisamente por su característica de no soberanía, las normas creadas se encuentran estrechamente subordinadas al sistema de fuentes del derecho del que forman parte.
No obstante, es una opinión generalmente aceptada que el concepto de autonomía difícilmente puede reducirse a un significado unitario o unívoco.
Por ello, frente a las definiciones que intentan subrayar lo que implica la autonomía como concepto jurídico, acaso sea mejor aproximarse a él, atendiendo a los elementos con que no se identifica. Lo anterior quiere decir que los alcances y el contenido mismo del concepto de autonomía puede ser mejor definido a través de la negación de los elementos que le son contrarios, que son aquellos que contienen implícitamente la idea de límite o de vínculo, que por sus características propias tales como:
En este contexto, el concepto de autonomía expresa:
a) No tanto la independencia, como la no dependencia.
b) No tanto la autodeterminación, sino la no heterodeterminación.
c) No tanto la libertad, sino la no sujeción;
d) No tanto la originariedad, sino la no derivación”.22 Giannini, Massimo, Severo, “Autonomía. Teoría generale e diritto pubblico”, Enciclopedia del Diritto, V. IV, Milano, Giuffre, 1959, p. 356.
La aplicación del concepto de autonomía a los órganos constitucionales ha producido un cambio notable en la apreciación de los órganos del poder y en la teoría jurídica que los soporta.
Se ha sugerido la instauración de nuevos órganos estatales, situados al margen de la división tradicional de poderes, y dotados de plena autonomía organizativa, de gestión y normativa para garantizarles un espacio de actuación institucional ajeno a interferencias, y propiciar el ejercicio de sus atribuciones desde criterios eminentemente técnicos y especializados, y al margen de consideraciones de tipo político. Estos órganos, de conformidad con sus características concretas han sido denominados órganos constitucionales autónomos.
Estos órganos nacen, además, como consecuencia de la diversificación de funciones, la multiplicación de estructuras y la especialización de actividades que produce una organización estatal compleja y abigarrada como la que representa el Estado contemporáneo.
Por ende, la necesidad de establecer un equilibrio político y constitucional se compagina con la inexorabilidad de especializar las funciones, justificando con ello la existencia de órganos que se ponen al margen o por fuera de la división de poderes para llevar a cabo tareas que en otro momento se encontraban en manos de los poderes tradicionales, pero que en base a su trascendencia, complejidad y tecnificación han debido ser independizados para que se desarrollen al margen de los intereses políticos, con el único fin de velar por el respeto del orden constitucional y el interés público.
De acuerdo a lo anterior, el análisis debe considerar en primer lugar, el grado de autoridad conferido a una institución, en este caso a los órganos fiscalizadores característica que se observa en la naturaleza de las funciones que tiene encomendadas, del nivel normativo en el que las mismas se ejercitan, y de la eficacia de los actos o resoluciones en que se concreta su actividad.
En segundo lugar, existe la necesidad de analizar el régimen jurídico del propio órgano, es decir su posición o estatus dentro del esquema constitucional, para advertir con qué calidad actúa en el sistema jurídico y determinar así su autonomía. En este contexto, un órgano constitucional autónomo, por su propia naturaleza debe estar investido de una posición de supremacía que le permita afirmar, a la par, su independencia.
Como tercer lugar la importancia de la transparencia y rendición de cuentas, bajo la premisa de que un indebido ejercicio de sus atribuciones puede conducir a generar nuevas burocracias que se corporativicen y actúen como cotos vedados de poder.
Por ello, en concordancia con las premisas de un Estado democrático de Derecho, es necesario establecer los controles adecuados mediante el principio de responsabilidad, a efecto de garantizar el adecuado ejercicio de sus atribuciones, la transparencia en el manejo de los recursos públicos, y la rendición de cuentas de cara al conjunto de poderes públicos, y los que es más importante, de cara a la sociedad.
De conformidad con los elementos que los caracterizan, es posible destacar que los órganos constitucionales autónomos son aquellos que están expresamente determinados por la Constitución para el cumplimiento de una función estatal, dentro de un espacio institucional propio y reservado, bajo una garantía de independencia que los aleja del ámbito de influencia del conjunto de poderes tradicionales.
Para ser más sintéticos, los órganos constitucionales autónomos tienen principios distintivos que emanan de su propia naturaleza y que han sido debidamente identificados por la doctrina más consistente.
La solución al problema de la rendición de cuentas está en que las sanciones existan, sin importar las negociaciones que puedan surgir. Es tiempo de simplificar ordenamientos y cambiar el paradigma que ha existido en torno a la fiscalización en México.
El reto de la fiscalización en México es establecer procedimientos preventivos y correctivos basados en la confianza y la objetividad. Sin embargo la realidad observada es la de los candados establecidos terminan por ser violados y a la hora de rendir cuentas, por ello ser los órganos fiscalizadores parte del Estado y sin autonomía por su misma condición de juez y parte.
De lo que se trata, es de buscar que el sistema de fiscalización funcione, donde existan las sanciones que deben existir y se apliquen, independientemente de las negociaciones políticas a conveniencia propia. Lo deseable sería que se estableciera con claridad cuál es el ámbito de autonomía que posee un organismo técnico. La tarea pendiente para los mexicanos es la creación de un órgano fiscalizador creíble.
Bibliografía
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Art. 31 fracción IV. 2011.
Romano, Santi, (1964) Autonomía, Fragmentos de un diccionario jurídico, trad. Buenos Aires, EJEA.
Giannini, Massimo, Severo, (1959) Autonomía. Teoría generale e diritto pubblico, Enciclopedia del Diritto, V. IV, Milano, Giuffre, 1959, p. 356.
