1. GENERALIDADES
El derecho registral inmobiliario lo estudiamos en la presente sede porque en el derecho peruano ya ha sido separado de otras ramas del derecho registral y en este orden de ideas esperamos que sea útil no sólo para los registralistas confesos, con lo cual la primera de las mencionadas alcanzará mayor desarrollo, y esto no sólo ocurrirá en el derecho peruano, sino también en el derecho extranjero. E incluso puede hacerse derecho comparado entre ambos, por ejemplo entre derecho peruano y derecho español, en este caso podemos afirmar que en el segundo de los mencionados la disciplina jurídica estudiada se encuentra mas desarrollada y para tal efecto se puede estudiar los tratados de ROCA SASTRE y José Manuel GARCIA GARCIA, de los cuales el primero es mas conocido, que el segundo, y este último es un trabajo mas reciente, sin embargo, debemos precisar que ambos tratados españoles constituyen herramientas jurídicas importantes en el estudio del derecho registral inmobiliario o hipotecario que determinan el inicio de una nueva etapa en la doctrina española y europea, al igual que en la doctrina mundial de estos tiempos, en tal sentido, podemos afirmar que el derecho español es tomado en cuenta en algunas resoluciones del tribunal registral peruano.
Es decir, el derecho registral resulta ser una rama del derecho bastante amplia, sin embargo, pocos conocen que al igual que el derecho judicial tiene como una de sus ramas al derecho procesal, el derecho registral hace lo propio en el sentido que una de las ramas de este último es el derecho registral inmobiliario, pero no la única.
2. RAMAS DEL DERECHO REGISTRAL
En esta sede debemos precisar que el derecho registral tiene varias ramas, las cuales debemos mencionar a efecto de tener un conocimiento mas amplio del presente tema, dentro de las cuales podemos citar las siguientes:
1) Teoría general del derecho registral.
2) Derecho registral inmobiliario o derecho registral hipotecario.
3) Derecho registral mercantil o derecho registral comercial.
4) Derecho registral societario o derecho registral de sociedades.
5) Derecho registral de garantías.
6) Derecho registral de garantías mobiliarias.
7) Derecho registral de garantías inmobiliarias.
8) Derecho registral mobiliario.
9) Derecho registral de personas jurídicas.
10) Derecho registral de personas naturales.
11) Derecho registral de personas.
12) Derecho registral de bienes.
13) Derecho registral de las organizaciones.
14) Derecho registral de la propiedad.
15) Derecho registral internacional.
16) Derecho registral nacional.
17) Derecho registral extranjero.
18) Derecho registral comparado.
19) Derecho registral empresarial.
20) Derecho registral no empresarial.
21) Derecho registral corporativo.
22) Derecho registral no corporativo.
23) Derecho registral civil.
24) Derecho registral penal.
25) Derecho registral sustantivo.
26) Derecho registral procesal.
Por lo tanto, debemos precisar que la rama del derecho a estudiarse en la presente sede, será sólo el derecho registral inmobiliario también conocida con el nombre de derecho registral hipotecario.
Es decir, en la presente sede no estudiaremos todo el derecho registral, sino tan sólo una de sus ramas, la que ha alcanzado hasta estos tiempos mayor desarrollo, y esto no sólo ocurre en el derecho peruano, sino también en el derecho extranjero.
Dentro del derecho registral algunos optan por especializarse en algunas de sus ramas, las cuales hemos enumerado a efecto de conocer cuales son y de esta forma tener un dominio más amplio del tema materia de estudio.
No todos los registralistas son especialistas en el derecho registral inmobiliario o hipotecario, lo cual debe ser difundido en nuestro medio a efecto de poner énfasis en sus aspectos más importantes.
En el derecho registral inmobiliario también se estudian los principios registrales, pero sólo tomando en cuenta la primera de las indicadas, en tal sentido, el tema es similar y es conocido con el nombre de principios hipotecarios o principios del derecho hipotecario o principios registrales del derecho hipotecario, sobre lo cual existe poca información en el derecho peruano.
3. DEFINICIÓN
En la presente sede estudiaremos la definición del derecho registral inmobiliario, a efecto de tener un conocimiento más exacto sobre el tema o materia de estudio, y con esto podamos continuar con nuestra investigación de una manera mas acertada.
El derecho registral inmobiliario para nosotros puede ser definido como la rama del derecho registral que estudia y regula la publicidad de los inmuebles en el registro público.
4. DENOMINACIÓN
Conviene estudiar las denominaciones del derecho registral inmobiliario, lo cual hará mas facil conocer la disciplina jurídica estudiada
El derecho registral inmobiliario tiene otra denominación, la cual es derecho registral hipotecario, y en todo caso ambas se encuentran poco difundidas en el derecho peruano.
5. ANTECEDENTES
Este tema como es por cierto los antecedentes constituye un tema que debe ser tenido en cuenta siempre a efecto de conocer el tema estudiado a través de la historia del derecho, con lo cual se puede aprender su evolución, ya que las disciplinas jurídicas no aparecen de un día a otro como instituciones jurídicas totalmente acabadas, sino que son el producto de la evolución en el tiempo.
Los antecedentes del derecho registral inmobiliario pueden dividirse en tres clases, tipos o variedades que las siguientes: antecedentes históricos, nacionales y extranjeros.
Esta división de los antecedentes es poco conocida en el derecho peruano, por lo tanto, queremos precisar que debe ser tomada en cuenta a efecto de permitir un conocimiento mas actual de tan importante tema jurídico.
Si no se estudia los antecedentes del derecho registral inmobiliario es claro que se conoce poco esta importante disciplina jurídica o rama del derecho registral, la cual es poco estudiada en el derecho peruano.
6. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Los antecedentes históricos son los antecedentes existentes antes de la aparición de los estados.
Dentro de los antecedentes históricos podemos citar el caso de Egipto, Roma, y los bárbaros, principalmente, siendo el mas conocido de ellos el derecho romano antiguo, sin embargo, no constituye el único antecedente de este tipo sino que existieron otros.
Es decir, el estudio de los antecedentes históricos sirve para seguir de cerca la evolución del derecho registral inmobiliario, por lo tanto, debemos recomendar su estudio.
7. ANTECEDENTES NACIONALES
Los antecedentes nacionales se encuentran en el Código Civil peruano de 1936, y otros, dentro de los cuales debemos poner atención no sólo en la legislación, sino también en otras fuentes del derecho, dentro de las cuales podemos citar la jurisprudencia, doctrina y ejecutorias, principalmente. Dentro de la doctrina podemos citar los trabajos de Rubén GUEVARA MANRIQUE y Bernardo PARDO MÁRQUEZ.
De hace pocos años atrás debemos tener en cuenta el tratado de Gunther GONZALES BARRON, el cual ha sido publicado en varias ediciones, habiendo alcanzado adecuada difusión en el derecho peruano y extranjero. Este autor es el máximo exponente del derecho registral peruano, lo cual dejamos constancia a efecto de que se le reconozcan sus méritos, no sólo como tratadista, sino también otra clase de méritos, dentro de los cuales podemos tener en cuenta a los méritos académicos, porque el mismo hace algunos años ya es magíster y doctor en derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), con sede en la ciudad de Lima. Este autor es bastante joven, y en todo caso debemos precisar que no sólo ha estudiado el derecho registral inmobiliario, sino también la teoría general del derecho registral y notarial y el derecho registral societario, las cuales constituyen otras ramas del derecho, las cuales son poco estudiadas en el derecho peruano.
8. ANTECEDENTES EXTRANJEROS
Dentro de los antecedentes extranjeros, debemos citar el caso del derecho registral francés, alemán, italiano, español, argentino, y colombiano, entre otros tantos.
En lo referido a doctrina debemos citar las publicaciones de José Manuel GARCIA GARCIA, el cual es un destacado registralista español, que ha contribuido con el desarrollo del derecho registral inmobiliario, y en este sentido, debemos seguir de cerca sus trabajos, los cuales son trabajos actuales de derecho español y extranjero y en este sentido, esperamos que dentro de un breve plazo sus trabajos sean editados también en el territorio peruano, lo cual traería como consecuencia que se aplicarían fuertes incentivos para el desarrollo del derecho registral inmobiliario en el derecho peruano.
Otro trabajo que debe ser tomado en cuenta es el de ROCA SASTRE, el cual también es un tratadista español, que ha publicado varias ediciones de un importante trabajo, habiendo rebasado fronteras no sólo en el continente europeo, sino también en el continente americano.
Estos autores son reconocidos internacionalmente hace varios años, dentro de la disciplina jurídica estudiada.
9. SISTEMAS REGISTRALES INMOBILIARIOS
La clasificación principal es la siguiente: 1) sistemas registrales inmobiliarios de registro de documentos, y 2) sistemas registrales inmobiliarios de registro de derechos. En los primeros la calificación registral es débil, mientras que en los segundos ocurre lo contrario.
El sistema registral inmobiliario peruano pertenece al segundo grupo de los indicados, por lo tanto, en el mismo se debe calificar los títulos presentados al registro de una manera un poco mas intensa que en los primeros sistemas registrales mencionados, y además el registro informa o publicita quien es el propietario o propietarios de los inmuebles inmatriculados. Se dice que este sistema hipotecario es mas seguro, pero frena el tráfico inmobiliario.
El derecho estadounidense consagra el sistema registral inmobiliario de registro de documentos, lo cual trae como consecuencia que existe un mayor número de títulos registrados, y además que se sobrecarga la carga procesal del poder judicial y del ministerio público, y el registro informa o publicita quien el posible propietario o posibles propietarios de los inmuebles inmatriculados. Se afirma que este sistema inmobiliario es menos seguro, pero tiene como ventaja que incentiva el tráfico inmobiliario.
10. PRINCIPIOS HIPOTECARIOS
Ahora estudiaremos los principios hipotecarios, el cual constituye un importante tema dentro de la rama del derecho estudiada como es por cierto el derecho registral inmobiliario. Este tema es estudiado en forma mas superficial dentro de la teoría general del derecho registral o introducción al derecho registral, por lo tanto, los principios registrales es un tema que debe ser dominado por todos los registralistas, y en todo caso un tema distinto o quizá similar es los principios hipotecarios.
Los principios hipotecarios o principios registrales inmobiliarios son los principios registrales estudiados y aplicados dentro del derecho registral inmobiliario o derecho registral hipotecario.
Estos principios son bastante conocidos y determinan el tipo o clase o variedad de sistema hipotecario, en tal sentido, cumplen una función muy importante en el estudio de la disciplina jurídica estudiada.
Si un estudiante o abogado desea especializarse en el estudio del derecho hipotecario debe estudiar necesariamente estos principios, es decir, realmente son muy importantes en el estudio de la rama del derecho estudiada y en todo caso muchos autores han publicado sobre tan importante tema registral hipotecario.
Si un estudiante o jurista conoce los principios hipotecarios es claro que se encuentra en notoria ventaja respecto de los que no conocen este importante tema dentro del derecho registral hipotecario.
En sentido contrario, si los mencionados no conocen los citados resulta evidente que se encuentra en desventaja, respecto de los que si conocen, estudian y publican sobre este tema.
Los diferentes sistemas registrales inmobiliarios consagran diferentes principios hipotecarios, y para entender mejor este tema en la web hemos publicado un importante artículo sobre los principios registrales en el derecho comparado. Incluso algunos principios registrales hipotecarios son consagrados con otro nombre o con otros requisitos, lo cual demuestra que el tema estudiado contiene muchas partes importantes, los cuales no sólo se limitan a tener en cuenta los principios hipotecarios peruanos, sino también los principios hipotecarios extranjeros.
Hemos consultado diversas fuentes de información, por lo cual, podemos afirmar que en sede peruana y extranjera, resulta ser un tema poco estudiado, en tal sentido, el derecho registral inmobiliario o hipotecario ha alcanzado poco desarrollo, y en este orden de ideas, los principios hipotecarios es claro que han merecido poco favor de la doctrina.
11. INMATRICULACION Y ACTOS ECUNDARIOS
La inmatriculación[1] es el primer acto de la partida registral y luego siguen los actos secundarios, y dentro de los últimos podemos citar el caso de las traslaciones de dominio, subdivisión, acumulación, numeración, habilitación urbana, hipoteca, anticresis, fideicomiso, leasing, declaratoria de fábrica, constatación de fábrica, ampliación de fábrica, demolición, parcelación, cambio de nomenclatura, cambio de distrito, cambio de urbanización, cambio de uso, entre otros tantos.
Es decir, el término jurídico “actos secundarios”, se encuentra poco difundido en el derecho registral inmobiliario, ocurriendo lo contrario en el derecho registral societario, lo cual dejamos constancia a efecto de permitir un estudio de derecho comparado, en ambos registros, respecto del término materia de estudio. Y en todo caso cuando se aplican las instituciones del derecho comparado en doctrina se conoce como hacer derecho comparado.
12. MODIFICACIONES DE INMUEBLES
Las modificaciones de inmuebles pueden ser objetivas o subjetivas, siendo las primeras las que recaen sobre los bienes inmuebles, mientras que las segundas recaen sobre los titulares de los derechos inscritos, dentro de los cuales podemos citar el caso de los titulares registrales, acreedores hipotecarios, acreedores anticréticos, originador de procesos de titulización de créditos hipotecarios[2], principalmente.
Las modificaciones estudiadas en sede registral son actos secundarios que corresponde registrar con posterioridad a la inmatriculación.
Estas modificaciones con dicha denominación se encuentran poco estudiadas, dentro del derecho peruano, por ello, las estudiamos a efecto de conocer mas ampliamente estos temas, que enhorabuena nos apartan de temas estrictamente legales para centrarnos en otros temas los cuales son propiamente doctrinarios, ya que el derecho no es un conjunto de normas, sino que éstas son sólo una parte o fuente del derecho.
13. MEDIDAS SOBRE INMUEBLES
Las medidas sobre inmuebles son de dos tipos o clases que son las siguientes: 1) medidas asegurativas de derechos, y 2) medidas limitativas de derechos. Estas denominaciones se encuentran poco difundidas en el derecho peruano, por ello, las estudiaremos a efecto de estar al día con las últimas novedades jurídicas en el derecho peruano.
14. MEDIDAS ASEGURATIVAS DE DERECHOS
Las medidas asegurativas de derechosson el embargo, demanda, medida innovativa, medida de no innovativa, bloqueo notarial, hipoteca, anticresis, fideicomiso, leasing, titulización de activos hipotecarios, entre otros.
Debemos dejar constancia que el término jurídico medidas asegurativas se encuentra poco difundido en el derecho peruano, sin embargo, debemos utilizarlo a efecto de conocer que algunas medidas registrables son conocidas con dicho nombre en la doctrina nacional y extranjera, y en este orden de ideas recomendamos su estudio a efecto de estar al día con las últimas novedades del derecho.
15. MEDIDAS LIMITATIVAS DE DERECHOS
Las medidas limitativas de derechos, son las que restringen derechos, dentro de las cuales podemos citar el caso del uso, usufructo, habitación, concesión, posesión y arrendamiento.
Estas medidas son poco conocidas en el derecho, por ello, debemos consultar quizá libros extranjeros para que de esta forma podamos recepcionar doctrina extranjera al derecho peruano, para que la cultura jurídica peruana se encuentre en mejor ubicación, que si no se aplica lo indicado.
16. ACTOS REGISTRABLES
La subdivisión es un acto registrable por el cual un inmueble se divide en dos unidades inmobiliarias totalmente independientes entre sí.
16.2. INDEPENDIZACION
La independización es un acto registrable por el cual luego de la subdivisión las unidades inmobiliarias finales pasan a estar registradas en partidas registrales distintas.
16.3. ACUMULACIÓN
La acumulación es un acto registrable por el cual dos o mas unidades inmobiliarias pasan a formar una sola unidad inmobiliaria.
16.4. FABRICA
16.4.1. ANOTACIÓN PREVENTIVA PARA POSTERIOR INDEPENDIZACION DE AIRES
Ahora estudiaremos este importante acto registrable, el cual ha sido poco estudiado, tanto en el derecho peruano, como en el derecho extranjero y en el primero de los mencionados ha alcanzado escaso desarrollo. Por ello, existen pocas fuentes de información sobre tan importante acto registrable, cuya registración incentiva el tráfico comercial, por ejemplo cuando se transfiere un departamento, posteriormente se pueden registrar otras transferencias, hipotecas, embargos, demandas o litis, sentencias, bloqueos notariales, medidas cautelares en general, entre otros tantos.
Por ello, sugerimos que en sede registral, notarial, judicial, administrativa y consular, principalmente, se apliquen fuertes incentivos para la registración de actos registrables que facilitan el crecimiento empresarial y el crecimiento económico, lo cual debe ser motivo de medidas políticas en este sentido, por ejemplo en los sistemas jurídicos que pertenecen a la familia jurídica romano germánica principalmente, se debe aprobar una ley que regule en forma pormenorizada todo lo concerniente al acto registrable materia de estudio, con lo cual se reducirán los costos de transacción, por haberse reducido los costos de información, es decir, se debe tener en cuenta en la presente sede el análisis económico del derecho, que para algunos es considerado como método, mientras que para otros es una disciplina jurídica autónoma, porque tiene su propio campo de estudio, existen cátedras dedicadas a su estudio, pedagogía y aprendizaje, publicaciones, las cuales no sólo son artículos, sino también libros y tratados.
Esta anotación preventiva es un acto registrable por el cual de un inmueble inmatriculado el espacio aéreo se anota para posterior transferencia, es decir, el siguiente acto no sólo es registración de compraventa, sino también puede ser una donación, adjudicación, remate, permuta, aporte a favor de una persona jurídica, principalmente.
En este supuesto los aires pueden ser transferidos en su conjunto, o por partes, por ejemplo puede ser transferencia por pisos, departamentos, oficinas, duplex, triplex, entre otras tantas posibilidades.
El acto estudiado es poco frecuente, sobre todo en ciudades pequeñas, por ello, debemos aclarar que no existe ningún impedimento legal para este caso, en tal sentido, se califica en forma similar a las declaratorias de fábrica o constataciones de fábrica, por ejemplo cada municipalidad dentro de su competencia establece límites para las construcciones o edificaciones, por ejemplo lo referido a la altura de las construcciones.
16.4.2. INSCRIPCIÓN
La inscripción de declaratoria de fábrica es un acto registrable por el cual se inscriben las construcciones realizadas en un terreno.
Las cuales no sólo se refieren a casas, sino que existen otros supuestos, dentro de los cuales podemos citar el caso de inscripción de departamentos, edificios, oficinas, estadios, piscinas, principalmente.
Por ejemplo puede inscribirse una casa, de un piso, o de dos pisos, o de tres pisos, sin embargo, no constituyen los únicos supuestos, sino que también existen otros casos, que deben ser materia de estudio de una manera más amplia.
16.4.3. AMPLIACIÓN DE FABRICA
La ampliación de fábrica es un acto registrable por el cual se inscriben las construcciones adicionales construidas en un terrero inscrito sobre el cual ya existe declaratoria de fábrica.
Por ejemplo si se encuentra inscrita una fábrica o construcciones de un piso, puede ampliarse dos pisos mas, con lo cual las indicadas tendrán una altura de tres pisos.
Y debemos aclarar que esto no sólo ocurre para aumentar o incrementar pisos, sino también dentro de un piso, en tal sentido, si el primer piso tiene un área construida de cien metros cuadrados puede ser ampliada a trescientos metros cuadrados.
16.4.4. DEMOLICIÓN TOTAL
La demolición es un acto registrable por el cual se inscriben la destrucción de todas las construcciones existentes en un determinado terreno, por ejemplo si una casa tiene una construcción de tres pisos se demuele los tres pisos, o si es un edificio de diez pisos se demuele los diez pisos, entre otros tantos supuestos.
16.4.5. DEMOLICIÓN PARCIAL
Constituye un acto registrable por el cual se inscriben la destrucción de parte de las construcciones, por ejemplo si una construcción tiene tres pisos, puede demolerse sólo el tercer piso, y existen otros supuestos, dentro de los cuales podemos citar el caso que una construcción tenga un área construida de cien metros cuadrados y se demuele veinte metros cuadrados.
16.5. RECTIFICACION DE AREA
La rectificación de área es un acto registrable por el cual el área de un inmueble varía registralmente en base a un proceso judicial o notarial.
En el derecho peruano los procesos de rectificación de área hace diez años, sólo podían tramitarse en sede judicial, lo cual incrementaba innecesariamente la carga procesal en los juzgados y salas, por ello, se amplió la competencia notarial a estos procesos, de tal forma que se buscó que los procesos estudiados sean tramitados en un período de tiempo menor.
16.6. RECTIFICACION DE LINDEROS
La rectificación de linderos es un acto registrable por el cual los linderos de un inmueble varían registralmente en base a un proceso judicial o notarial.
16.7. RECTIFICACION DE MEDIDAS PERIMETRICAS
La rectificación de medidas perimétricas es un acto registrable por el cual se varía las medidas perimétricas de un inmueble en base a un proceso judicial o notarial.
16.8. HABILITACIONES URBANAS
La habilitación urbana es un acto registrable, por el cual a un terreno se lo divide en partes, y algunas de ellas son calles, avenidas, veredas, lotes, parques, entre otras tantas.
16.9. PARCELACIONES
Las parcelaciones son actos registrables sobre terrenos agrícolas por los cuales se subdividen los indicados en varias partes.
16.10. NUMERACIÓN
La numeración es el acto registrable por el cual se le asigna un número en una calle, en mérito a un certificado expedido por la Municipalidad competente.
16.11. CAMBIO DE NOMENCLATURA
El cambio de nomenclatura es el acto registrable por el cual se varía el nombre de la calle.
16.12. CAMBIO DE DISTRITO
El cambio de distrito es el acto registrable, por el cual se varía el distrito de ubicación del inmueble.
16.13. CAMBIO DE URBANIZACION
El cambio de urbanización es el acto registrable, por el cual se varía la urbanización del inmueble.
17. JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP. N.° 0043-2004-AI/TC
LIMA
1% DE POBLADORES
DEL DISTRITO DE MÁNCORA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 24 días del mes de octubre de 2005, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por más del 1% de los pobladores del Distrito de Máncora contra la Ordenanza Municipal N.º 013-2003-MDM, publicada el 10 de octubre de 2003, norma que fue expedida por la Municipalidad Distrital de Máncora.
ANTECEDENTES
Demanda de inconstitucionalidad
Con fecha 20 de setiembre de 2004, don Juan Ramos Olaya Mogollón, acreditando contar más del 1% de las firmas de los pobladores de la Municipalidad Distrital de Máncora, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Municipal N.º 013-2003-MDM, emitida con fecha 10 de octubre de 2003 por la Municipalidad Distrital de Máncora, por atentar contra el derecho de propiedad de diversos pobladores, y que se encuentra consagrado por los artículos 2.16º y 70º de la Constitución. Sostiene que la Comunidad Campesina de Máncora suscribió un contrato de compraventa con la Dirección – Unidad Agraria Departamental II – Piura el 3 de octubre de 1975, respecto de un área de 26,226 Hás. 1,225 metros, los mismos que se encuentran comprendidos en los distritos de El Alto, Los Órganos, Máncora y Tumbes; que de dicha área, 7,285.00 Hás corresponden al distrito de Máncora, como se aprecia del Título de Propiedad N.º 0429 del 24 de junio de 1991, el que se encuentra inscrito en la Ficha N.º 28467 del Registro de la Propiedad Inmueble de Sullana; y que en tal área se encuentra la zona declarada como urbana y de expansión urbana por la emplazada a través de la ordenanza impugnada, la misma que se encuentra ubicada entre el kilómetro 1,164 de la antigua Panamericana Norte –sector playa– y el kilómetro 1,168 que equivale a la Quebrada Fernández al norte del distrito, hasta el lugar denominado Punta Peña Mala o Peña Verde al sur del mismo, comprendiendo una parte del predio denominado Máncora de aproximadamente 35 hás, sobre el que han demostrado gran interés tanto la emplazada como la Municipalidad Provincial de Talara.
Refiere también que los pobladores tienen la calidad de comuneros calificados de la Comunidad Campesina de Máncora y son ciudadanos sufragantes; que la emplazada pretendió a través de un proceso judicial impugnar la Resolución Administrativa y los asientos de inscripción de los Registros Públicos de Piura –hoy Registros Públicos de Sullana– respecto de su propiedad, lo que fue desestimado por el Juzgado Civil de Sullana, mediante resolución que fue confirmada por la Sala Civil Mixta de Sullana de la Corte Superior de Justicia de Piura. De otro lado, manifiesta que en su oportunidad se conversó con la emplazada para una transferencia gratuita del área, y que, al no lograrse ningún acuerdo, se emitió la ordenanza impugnada, que viola tanto la Constitución como la Ley Orgánica de Municipalidades, conforme a las razones que a continuación se detallan:
a. El artículo 9.2º de la Ley N.º 27972, Orgánica de Municipalidades (LOM), establece que la Municipalidad Provincial puede aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial, norma que debe ser concordada con el artículo 79.1.1º, 79.1.2 y 79.3.1. La precitada ordenanza no hace referencia a la existencia de un Plan de Desarrollo Urbano a nivel provincial, sino a que es necesario implementar los instrumentos que permitan proyectar ordenadamente el desarrollo y crecimiento del distrito, tales como plan director, plan de expansión urbana y los instrumentos mencionados por la Ley de Habilitaciones Urbanas; de otro lado, el artículo 89º de la LOM refiere que las tierras que son susceptibles de convertirse en urbanas sólo pueden destinarse a los fines previstos en la zonificación aprobada por la Municipalidad Provincial, los planes reguladores y el Reglamento Nacional de Construcciones, artículo que debe ser concordado con el artículo 2º de la Ley N.º 26878, Ley General de Habilitaciones Urbanas, que no prevé esta competencia a favor de las Municipalidades Distritales.
b. La ordenanza viola el derecho de los demandantes a la propiedad privada, amparándose para ello en la Ley N.º 26845, Ley de Titulación de las Tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa, de modo erróneo.
c. Respecto a la cita hecha de la Ley N.º 26856, Ley de Playas, se destaca que en su artículo 2º hace una exclusión respecto de los terrenos de propiedad privada adquiridos a la fecha de entrada en vigencia de la precitada norma, esto es, antes de 1997, cuando los terrenos de la Comunidad Campesina de Máncora fueron adquiridos en el año 1997.
d. La ordenanza también expone que los terrenos de la Comunidad Campesina de Máncora fueron inscritos ilegalmente a pesar de existir normas legales que disponen que no son de las comunidades campesinas los centros poblados existentes hasta el mes de marzo de 1996, afirmación errónea, puesto que la referencia es al mes de octubre de 1993; y dicho error se produce porque en el año 1997 la emplazada inició un proceso judicial demandando la nulidad del acto jurídico contenido en la Resolución Directoral N.º 012-75DZAI del 16 de setiembre de 1975, así como la nulidad del contrato de compraventa de los terrenos de la Comunidad Campesina de Máncora. La ordenanza dispone, asimismo, que ningún predio ubicado dentro de la zona urbana del distrito de Máncora es de propiedad de la Comunidad Campesina por mandato imperativo de la Ley N.º 26845, norma que no es aplicable al caso de autos, pues a la fecha de publicación la Comunidad ya contaba con el título de propiedad otorgado por la Dirección Regional Agraria de Piura.
Concluye alegando que ninguna ordenanza puede otorgar derecho de propiedad privada ni violar el mismo.
Contestación de la demanda
La emplazada contesta la demanda solicitando que sea declarada infundada, en atención a los argumentos que a continuación se detallan:
a. El Estado, con fecha 24 de enero de 1982 emitió la Resolución Suprema N.º 019-82-ITI/ITUR, por la que declara zona de reserva turística nacional a la comprendida entre la comprendida entre la Carretera Panamericana Norte y las playas del litoral correspondientes a la Provincia de Talara del Departamento de Piura. Con este dispositivo, el gobierno central preserva, conserva y garantiza el mantenimiento de los recursos turísticos inventariados y evaluados, reservando como bienes de propiedad pública las áreas del litoral comprendidas entre los límites citados, lo que incluye a las del Distrito de Máncora.
b. Con la vigencia de la Ley N.º 23853 se delega facultades a los gobiernos locales para que puedan disponer de las áreas ribereñas destinadas para proyectos de inversión turística, disposiciones que fueron reglamentadas por la Ley N.º 26754 que suspende las adjudicaciones de predios ubicados en zonas colindantes a playas; de otro lado, la Ley N.º 26856 declaró que las playas del litoral son bienes de uso público, inalienables e imprescriptibles, estableciendo además zonas de dominio restringido; por su parte, la Ley N.º 26879, modificó la Ley N.º 26856, mientras que el Decreto Supremo N.º 009-97-PCM precisa que la Ley N.º 26475 debe aplicarse a los procedimientos en trámite de habilitación de predios ubicados en zonas colindantes a playas.
c. La Ley N.º 26846, Ley de Titulación de Tierras de las Comunidades Campesinas, se establece, en la Cuarta Disposición Complementaria y Final, la modificación al artículo 2.bº de la Ley N.º 24657, en el sentido de que no se consideran tierras de la comunidad las que se encuentran ocupadas por centros poblados o asentamientos humanos al 31 de octubre de 1993, salvo aquellas sobre las que se hubiera interpuesto acciones de reivindicación por parte de las comunidades campesinas antes de dicha fecha, debiendo las autoridades pertinentes formalizar y registrar las tierras ocupadas por los asentamientos humanos, con el objeto de adjudicar y registrar la propiedad individual de los lotes a sus ocupantes; asimismo, se exceptúan las tierras de los centros poblados que estén formados, dirigidos y gobernados por la propia comunidad campesina.
d. Si bien la Comunidad Campesina aduce ser la propietaria del predio detallado en la demanda, debe aclararse que el área de terreno que aquella tenía desde 1979 no es la misma que ilegalmente alega tener, pues si bien es cierto que la formalización de su titulación ocurre el año 1991, el área que ocupaba data del año 1979, área en la que no estaba comprendida la dejada por el retiro del mar en el año 1983 como consecuencia del Fenómeno Natural del Niño; en consecuencia, la Comunidad Campesina ostenta un título que no le corresponde y como quiera que su límite sigue siendo el Océano Pacífico, sorprende a las autoridades registrales y judiciales con el hecho de ser propietaria de una extensión de terreno no inscrita a su favor.
e. El fenómeno natural modificó en el año 1983 los planos de la comunidad, por lo que no puede argumentarse que esta área sea de su propiedad –aproximadamente 700 metros–, sobre todo cuando se ha establecido por los antecedentes expuestos que en ninguna parte se ha afectado su propiedad, sino que la ordenanza impugnada está orientada a cumplir con las atribuciones y funciones que la Ley N.º 27972 ha conferido a los gobiernos locales, en su artículo 79.3º.
f. Es en mérito de las normas legales precitadas que se ha procedido a regular el uso del suelo con la finalidad de que las adjudicaciones que hicieran los propietarios, como en el caso de la Comunidad Campesina de Máncora, respeten las normas, mas no se limita su derecho a la propiedad como erróneamente se manifiesta.
g. La ordenanza busca terminar con el abuso de la comunidad de adjudicar terrenos en zonas ribereñas y en la franja de restricción de los 200 metros de línea de alta marea, causando el caos y el desorden de la zona urbana de Máncora, siendo función de la municipalidad la de sancionar a quienes causen desorden; en ese sentido, adjunta fotografías donde se demuestra el levantamiento de inmuebles dentro de los 50 metros de la alta marea así como de los 200 metros de la zona restringida establecida por la Ley de Playas, entre otras consideraciones.
Producida la vista de la causa con fecha 30 de enero de 2004, y escuchados los informes de las partes, la presente causa se encuentra en estado de resolver.
FUNDAMENTOS
1. A fojas 17 de autos corre en copia tomada del diario oficial El Peruano la Ordenanza Municipal N.º 013-2003-MDM, publicada el 9 de octubre de 2003, cuyo contenido más relevante, entre otras disposiciones, es el que se detalla a continuación:
a. Artículo Primero: Declara como zona urbana el área comprendida entre la Quebrada Fernández al norte del distrito hasta el lugar denominado Punta Peña Mala o Peña Verde, al sur, estableciendo como uno de los límites la proyección de una línea imaginaria tomando como referencia la antigua carretera Panamericana.
b. Artículo Segundo: Declara la intangibilidad de la zona ribereña en reconocimiento de lo dispuesto por la Ley N.º 26856, especificando que la zona ribereña comprende los 250 metros adyacentes a la línea de más alta marea; del mismo modo, declara de dominio público, las áreas que se encuentran dentro de la zona urbana de Máncora y que no cuentan con propietarios privados, así como la intangibilidad de la zona de dominio público que adquiere tal calidad mediante la presente norma. También declara que ningún predio ubicado dentro de la zona urbana del Distrito de Máncora es de propiedad de la Comunidad Campesina de Máncora, por mandato imperativo de la Ley N.º 26845.
c. Artículo Tercero: Prohíbe la construcción de obras en los terrenos que no sean de propiedad privada y que mediante la presente resolución (sic) son declarados intangibles, bajo pena de demolición total de lo construido sin previo trámite administrativo, y cuyo costo correrá a cargo del infractor, además de una multa equivalente a 2 UIT.
d. Artículo Cuarto: Sanciona a las personas que invadan áreas de propiedad estatal y que mediante la presente ordenanza hayan sido declaradas intangibles, con multa equivalente a 1 UIT, sin perjuicio de la demolición y denuncia penal que corresponda; del mismo modo, establece la sanción para los promotores de las invasiones, o personas o instituciones que bajo cualquier modalidad incentiven la invasión de terrenos declarados intangibles.
2. En principio, y con vista del petitorio, debe dejarse claramente establecido que en un proceso de control concentrado, la protección de los derechos fundamentales no se produce en los términos o con los alcances previstos para los procesos constitucionales de la libertad, dado que, en casos como el de autos, el control se realiza confrontando la norma impugnada directamente con la Constitución, a fin de determinar si colisiona con el contenido de la Carta Fundamental, incluso en lo que a los derechos constitucionales respecta.
3. Por consiguiente, no es necesario establecer si el derecho de los demandantes resulta afectado por la norma impugnada, ni mucho menos emitir pronunciamiento sobre la legalidad y validez de los documentos con los que aquellos pretenden acreditar el derecho de propiedad que alegan, tales como:
a. El Contrato de Compraventa suscrito el 13 de octubre de 1975 entre la Dirección General de Reforma Agraria y Asentamiento Rural del Ministerio de Agricultura y 45 campesinos adjudicatarios respecto del predio denominado Máncora, el mismo que tiene una extensión de 26,226 hás 1,225 m2 (f. 26).
b. La Resolución Directoral N.º 421-96-RG-CTAR-DRA-P de fecha 16 de setiembre, emitida por la Dirección Agraria de la Región Grau, por la que en mérito a la observación planteada por la Oficina de los Registros Públicos, se aprueba la información de la Oficina de Catastro Rural relativa a la ubicación correcta del precitado predio (f. 29).
c. El Título de Propiedad del Predio bajo comentario, emitido por la Secretaría Regional de Asuntos Productivos y Extractivos de la Región Piura, de fecha 24 de junio de 1991 (f. 30).
d. El contenido de la Ficha Registral N.º 10099 (f. 31).
Ello, en todo caso, será materia de los procesos que los interesados inicien ante las autoridades jurisdiccionales ordinarias, a quienes corresponde valorar y pronunciarse sobre el particular, de ser el caso.
4. De la Ordenanza N.º 013-2003-MDM se aprecia que el contenido del artículo 1º no colisiona con la Constitución, dado que la declaración de zona urbana del área comprendida dentro de los linderos que ella establece es conforme con la competencia prevista en el artículo 195.6º de la Constitución, respecto a la planificación del desarrollo urbano y rural de su circunscripción, incluyendo la zonificación, urbanismo y acondicionamiento territorial, competencia que además ha sido objeto de desarrollo por el artículo 72º de la Ley N.º 27972, Orgánica de Municipalidades.
5. Sin embargo, ello no ocurre en lo que concierne al contenido de los artículos segundo, tercero y cuarto de la ordenanza bajo análisis, conforme se expone a continuación:
a. Sobre el artículo segundo, debe distinguirse la parte en que declara la intangibilidad de la zona ribereña del distrito de Máncora –para lo que se sustenta en la Ley N.º 26856–, de aquella otra en la que se declara la intangibilidad del área de terreno detallado en el artículo primero.
En cuanto a la zona declarada intangible, la ordenanza establece que comprende los 250 metros adyacentes a la zona de más alta marea, mientras que la Ley N.º 26856 dispone en su artículo 1º que “Las playas del litoral de la República son bienes de uso público, inalienables e imprescriptibles. Se entiende como playa el área donde la costa se presenta como plana descubierta con declive suave hacia el mar y formada de arena o piedra, canto rodado o arena entremezclada con fango más una franja no menor de 50 metros de ancho paralela a la línea de alta marea”; mientras que el artículo 2º refiere que “Se considera zona de dominio restringido la franja de 200 metros ubicada a continuación de la franja de 50 metros descrita en el artículo anterior, siempre que exista continuidad geográfica en toda esa área”. Por consiguiente, la norma a la que la ordenanza hace referencia considera como inalienable e imprescriptible la franja de 50 metros, puesto que los 200 metros que están a continuación de ella son de dominio restringido, siempre que dentro de dicha área no existan terrenos de propiedad privada, conforme lo establece el tercer párrafo del precitado artículo 2º de la Ley N.º 26856.
Aunque la Constitución no establece o define qué son los bienes de dominio y uso público, el artículo 73º de la misma refiere que “Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico”; por consiguiente, es al legislador nacional al que le corresponde regular esta materia, lo que en el caso de las playas del litoral ha sido plasmado en la Ley N.º 26856; dicha competencia, por cierto, no puede ser ejercida por una corporación municipal, puesto que ella está limitada a las atribuciones y competencias que la Constitución y la Ley Orgánica pertinente establecen.
Por consiguiente, si ya existe una norma general que regula el uso y disfrute de las playas del litoral peruano, a través de una ordenanza no se puede pretender establecer una legislación que, bajo el pretexto de ratificar o complementar, introduce una distorsión que no sólo afecta al ordenamiento jurídico, al pretender hacer uso de una competencia que no le corresponde, sino que, además, modifica lo que la autoridad competente ha establecido sobre el particular, puesto que la Ley N.º 26856 en ningún momento establece que la zona intangible de las playas del litoral tenga una extensión de 250 metros, como se ha observado en los párrafos precedentes. De donde resulta que la emplazada, al actuar contraviniendo una norma general ordinaria, indirectamente ha afectado el sistema competencial previsto en la Constitución, pues el legislador originario para implementar el desarrollo legislativo que el texto constitucional requiere es el Congreso de la República. Consecuentemente, dicho extremo resulta inconstitucional.
De otro lado, y en lo que corresponde a la declaración de intangibilidad del área de terreno detallada en el artículo primero de la ordenanza impugnada –segunda parte del artículo 2º–, como ya se ha expuesto, esta no es una atribución que en modo alguno pueda ser ejercida por la emplazada; más aún, las competencias de los gobiernos locales y regionales se encuentran taxativamente previstas en la Constitución –artículo 195º– y en la Ley Orgánica de Municipalidades –artículos 73º, 79º y siguientes de la Ley N.º 27972–, las mismas que no prevén que la emplazada sea competente para declarar zonas o áreas intangibles, ni tampoco puede deducirse de las precitadas competencias que resulta necesario que los gobiernos locales, implícitamente, se encuentren investidos de dicha atribución, porque sin ella no sería posible que cumplan desarrollen las labores y funciones que les competen.
El contenido del artículo 3º de la ordenanza impugnada resulta inconstitucional en la parte en que prohíbe la construcción de obras civiles en terrenos “que mediante la presente resolución son declarados intangibles”, por las razones antes expuestas; toda vez que la declaración de intangibilidad no es una competencia que pueda ser ejercida por los gobiernos locales.
Lo mismo ocurre en el caso del artículo 4º, en el extremo que establece sanciones a los invasores de las áreas declaradas intangibles.
En todo caso, el contenido de los artículos 3º y 4º puede quedar subsistente, en tanto se eliminen las referencias antes citadas.
6. Como ha quedado expuesto en los fundamentos de la presente sentencia, en el presente proceso no corresponde que se determine la titularidad de los derechos de los demandantes; del mismo modo, y en la medida que existan documentos que acrediten el derecho de propiedad que los demandantes alegan –los que en modo alguno son valorados en el presente proceso–, estos no pueden ser afectados por la autoridad administrativa, salvo que se determine que las áreas comprendidas en el artículo 1º de la ordenanza antes acotada no son de propiedad privada, puesto que en caso que aquellas sean de dominio privado, únicamente podrán ser objeto de disposición por parte de la administración si se sigue el procedimiento previsto en el artículo 70º de la Constitución, debiendo tenerse en cuenta, además, en el caso de la Comunidad Campesina de Máncora, lo previsto en los artículos 88º y 89 de la Carta Fundamental.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
[1] En una partida registral del registro de predios el primer asiento de dominio, no siempre es de inmatriculación, sino que algunas oportunidades es de independización, cuando el inmueble inscrito en la partida registral se ha independizado de una partida matriz, por ejemplo en el caso de habilitaciones urbanas y lo mismo ocurre en el caso de las parcelaciones de predios rústicos.
[2] El inciso d) del artículo 292 del TUO de la Ley peruana del Mercado de Valores, decreto supremo 093-2002-EF publicado el 15-06-2002, señala que para efectos de las normas relativas a procesos de titulización contenidas en la ley citada, originador es: “La persona en interés de la cual se conforma un patrimonio de propósito exclusivo y que se obliga a transferir los activos que lo integrarán”. Esta norma tiene como origen el artículo 292 de la Ley del peruana de Mercado de Valores, Decreto Legislativo 861, publicado el 21-10-96, que es la primera norma que regula la titulización de activos o securitizacion en el derecho peruano. Es decir, el decreto legislativo 775, no regulaba este contrato moderno, conocido por algunos como contrato empresarial.
