La noción de autonomía – desde la perspectiva del Derecho Administrativo – siguiendo al maestro Eloy Lares Martínez en su obra “Manual de Derecho Administrativo”, Ediciones Universidad Central de Venezuela, Caracas, Venezuela; es la aptitud de la entidad de que se trate para darse las normas jurídicas que rijan su actuación.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999), en primer lugar, reconoce el concepto de autonomía municipal, lo que es propio de los estados federales, ya que concibe a la descentralización como una de las mejores herramientas de acción política para la satisfacción de las necesidades colectivas.
De hecho, si se examina el Texto Fundamental, se encuentra una norma que así lo pregona: La República Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal descentralizado en los términos consagrados por la Constitución.
La Exposición de Motivos de ésta se pronuncia expresamente a favor de la autonomía municipal, remitiendo al legislador el desarrollo de los principios constitucionales.
En el orden legal, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), reproduciendo las normas constitucionales, caracteriza a la autonomía como la facultad que tiene el Municipio para la elección de sus autoridades; gestionar las materias de su competencia; creación, recaudación e inversión de sus recursos; dictar el ordenamiento jurídico municipal; organizarse; entre otras.
Partiendo de la premisa que el ámbito municipal posee un Poder Ejecutivo, a cargo del Alcalde, el cual comprende todo lo concerniente a la administración o gobierno municipal; un Poder Legislativo, llamada también función deliberante, que corresponde al Concejo Municipal, integrado por concejales. Ambos tienen en común que acceden a los cargos por vía de elección popular.
Acerca de la gestión de las materias de su competencia, la LOPPM trae como fundamento que es competencia de los municipios el gobierno y administración de los intereses de la vida local, la gestión de sus actividades y servicios que requiera la comunidad municipal. Al respecto, cada municipio puede organizar sus órganos y entes, al igual que normar su funcionamiento; el Concejo Municipal dictará instrumentos jurídicos que regulen su autonomía funcional y su ordenamiento interno.
Las competencias se clasifican en propias, concurrentes, descentralizadas o transferidas y delegadas.
Ahora bien, ¿cuáles corresponden a unas y otras?
Para dar respuesta a la interrogante, no define lo que son las competencias propias, como sí lo establece con las concurrentes; de todas formas, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha interpretado que las materias propias son aquellas concernientes a los intereses de la vida local, constituyendo lo que se denomina de Derecho como concepto jurídico indeterminado, pues todo – de alguna manera – tiene relación con la vida local.
Nótese que no se habla de materias exclusivas, pues el Constituyente ha trabajado siempre con el concepto de competencia residual; así lo ha dicho la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal en sentencia Nº 1090 del 11 de mayo de 2000 cuando expresó que “…la competencia de los municipios es residual; todo aquello que no sea competencia del poder nacional, propiamente dicho, será competencia de los municipios. Y, por cuanto las materias referentes a la vida local no se encuentran reservadas al poder nacional, es lógico pensar que es materia de la competencia de la materia municipal…”
Las competencias descentralizadas son las que el poder nacional o estadal pueden transferir mediante acto legislativo al ámbito local para su gestión por éste. Aquí el Texto Constitucional juega un papel preponderante, pues indica las bases para estos procesos; la legislación nacional ya produjo un instrumento normativo sobre la materia: la Ley Orgánica para la Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público (2009). En pasado reciente fuimos testigos de transferencias de gestión en materia de salud, por citar alguno.
Las competencias delegadas, son aquellas que el poder nacional o estadal pueden transferir mediante acto delegatorio al ámbito local para su gestión por éste. En éstas hay que hacer mención obligada a la Ley Orgánica de la Administración Pública (2008) que es de carácter nacional y regula los procesos organizativos del Poder Nacional en forma directa para el Ejecutivo Nacional y supletoria para el resto de los componentes nacionales.
Como en toda actividad pública se requiere disponer de un patrimonio para satisfacer necesidades colectivas, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) – al reconocer la autonomía municipal – ha previsto de la manera más amplia que el nivel local pueda desarrollar sus cometidos.
En tal sentido el Poder Municipal – dentro de lo que comprende la autonomía – puede crear, recaudar e invertir sus ingresos. Para ello fue dotado de potestad tributaria originaria, es decir, el Texto Fundamental le ha asignado ramos rentísticos propios, por ejemplo: impuesto sobre actividades económicas, de industria, comercio, servicios o de índole similar; impuesto sobre inmuebles urbanos; impuesto sobre vehículos; impuestos sobre espectáculos públicos; impuestos sobre juegos y apuestas lícitas; impuestos sobre publicidad y propaganda comercial; contribución sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por planes de ordenación urbanística. Tasas por el uso de bienes y servicios. Por otra parte, deja en manos del legislador nacional la creación de otros tributos como el impuesto sobre transacciones inmobiliarias o el impuesto sobre predios rurales.
También es beneficiario del situado constitucional y otras transferencias o subvenciones nacionales o estadales. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias.
Otro concepto previsto como ingreso municipal es el producto de sus ejidos y bienes, al igual que aquellos procedentes de su patrimonio.
Esta enumeración implica que – en los casos cuyo origen sea el ejercicio de sus competencias – constituirán ingresos propios, por lo que su autonomía les permite que la rendición de cuentas sobre estos sea a través de los mecanismos consagrados en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), pudiendo mencionarse la memoria y cuenta que deben rendir los alcaldes y concejales. Existen otros como la contraloría social y la función de control propiamente a cargo de la contraloría municipal y el concejo municipal.
Acerca de la competencia de dictar su propio ordenamiento jurídico, tanto la CRBV como la LOPPM señalan que – al existir un órgano de función deliberante como es el concejo municipal – se deja en manos de éste dictar instrumentos jurídicos que tiendan en ese sentido; las Ordenanzas o leyes locales han sido definidas como actos que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas con carácter de ley municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva de la Carta Magna, debiendo entenderse como de ejecución directa de ésta.
Para su realización requieren de un procedimiento, el cual tiene como referencia a la Constitución de la República y la LOPPM.
Ejemplos de Ordenanzas tenemos las de Presupuesto, Contraloría Municipal, Impuesto sobre Actividades Económicas, entre otras.
En nivel de importancia, desde el punto de vista legislativo, como en un segundo término, vendrían los Acuerdos, que – de acuerdo con la LOPPM – son “…los actos que dicten los concejos municipales sobre asuntos de efecto particular…” No son leyes propiamente, sino actos de corte parlamentario; deben publicarse obligatoriamente en la Gaceta Municipal cuando afecten la Hacienda Municipal. Ejemplos de Acuerdo son los dictados para repudiar el racismo, el advenimiento de un gobierno democrático, etc.
Los Reglamentos los define la LOPPM como “… los actos del Concejo Municipal para establecer su propio régimen, así como el de sus órganos, servicios y dependencias…” Esta definición la Ley Orgánica la produce así, porque es mediante este instrumento jurídico, que se desarrolla la organización del órgano legislativo. Ello lo hace de esta manera para evitar la posible interferencia del Alcalde o de otro órgano, como la Contraloría Municipal, en los asuntos internos del Concejo Municipal.
Ejemplos de Reglamentos son los dictados en los casos de aquellos por medio de los cuales se implementan los servicios de fotocopiado para la certificación por la Secretaría Municipal; Departamento de Transporte o Seguridad Interna, etc.
Es oportuno destacar que los Reglamentos – en otras esferas del Derecho – tienen otro tratamiento.
Por su parte, los Decretos son actos administrativos de efecto general, dictados por el Alcalde. Es el medio de expresión de más alta jerarquía del que dispone este mandatario local. A través de él puede reglamentar las Ordenanzas, sin alterar su espíritu, propósito y razón, es decir, no podría ir más allá
Las Resoluciones son actos administrativos de efecto particular, dictados por el Alcalde, el Contralor Municipal y demás funcionarios competentes.
Mediante Resoluciones se dictan la gran mayoría de los actos administrativos emanados del Poder Municipal; por ejemplo, cuando en el interior del país se fija la máxima renta inquilinaria (regulación), el instrumento producido por la autoridad administrativa, bien sea el Alcalde, el Síndico Procurador o el Director de Inquilinato; expresan la voluntad de la Administración Municipal es por medio de una Resolución.
Idéntico caso cuando se ejerce el control urbanístico o la decisión acerca de un procedimiento tributario.
Lo que todos estos Instrumentos Jurídicos tienen en común es que son la forma de expresión de la voluntad del Poder Municipal y su observancia es obligatoria para todo tipo de autoridades y los ciudadanos sin distinción, ya que es el ejercicio de potestades y competencias que se reconocen desde la Constitución y desarrolladas por la legislación, la doctrina y la jurisprudencia.
La organización del Poder Público Municipal proviene desde el Constituyente como una de las características o consecuencias del reconocimiento expreso de la autonomía del ámbito local.
En efecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 1999) establece un modelo uniforme de organización: estatuye un Poder Ejecutivo a cargo del Alcalde, el cual comprende todo lo concerniente a la administración o gobierno municipal; un Poder Legislativo, llamada también función deliberante, que corresponde al Concejo Municipal, integrado por concejales. Ambos tienen en común que acceden a los cargos por vía de elección popular.
Para aumentar las posibilidades del ejercicio de la función de control se debe contar con una Contraloría Municipal, cuyo jerarca es el contralor municipal, el cual es designado por el Concejo Municipal mediante concurso público.
La CRBV ordena la creación de un órgano denominado Consejo Local de Planificación Pública presidido por el Alcalde e integrado por los concejales y otros funcionarios, con la participación de representantes vecinales y de otras organizaciones.
Por otra parte, también ha previsto la Carta Magna la posibilidad de diversidad de regímenes para la organización, gobierno y administración de los municipios. En tal sentido, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM, 2010), reproduciendo el modelo constitucional, debe desarrollar tales lineamientos pero el legislador no ha modificado abiertamente la organización tradicional.
Sobre este particular, el profesor Allan Brewer Carías en la obra “Ley Orgánica del Poder Público Municipal” (ley comentada), (varios autores), Ediciones Fundación Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2007; ha manifestado que existe una suerte de encasillamiento legislativo porque se ha mantenido inalterado por más de un siglo, lo que – en su opinión – debería atender a la realidad local de cada municipio, por aquello de la carga burocrática que podría aparejar en lugares poco favorecidos patrimonialmente.
Un aspecto relevante derivado de la autonomía municipal es la personalidad jurídica del municipio. El Texto Fundamental la califica como plena, por lo que sus actuaciones solo pueden ser sometidas al control jurisdiccional judicial, bien sea en lo constitucional o en lo contencioso administrativo de conformidad con la legislación que regula la materia.
La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (2010) establece que están sujetos al control de la jurisdicción contencioso administrativa los órganos y entes públicos, lo que incluye también a las entidades prestadoras de servicios públicos en su actividad prestacional.
La Ley Orgánica de la Administración Pública (2008) define lo que son los órganos y entes, siendo aquellos las unidades administrativas – en este caso de los municipios – a las que se atribuyen efectos jurídicos o cuya actuación tenga carácter regulatorio. Ejemplos: El Concejo Municipal, la Contraloría Municipal.
Mientras que los entes son toda organización administrativa descentralizada funcionalmente con personalidad jurídica propia; sujeta al control, evaluación y seguimiento de sus actuaciones por parte de sus órganos rectores, de adscripción y de la Comisión Central de Planificación. Ejemplos: Instituto Autónomo de Policía Municipal del Municipio Baruta, Estado Bolivariano de Miranda; Fundación del Niño del Municipio Iribarren, Estado Lara.
Ahondando en la noción de personalidad jurídica el profesor José Luis Aguilar Gorrondona en su obra “Derecho Civil I Personas”, Ediciones Universidad Católica Andrés Bello (UCAB), Caracas, Venezuela; indica que la personalidad es la cualidad de ser persona o sea, la aptitud para ser titular de derechos o deberes jurídicos. Dentro de la clasificación de las personas – siguiendo al Código Civil Venezolano (1982) – están las entidades que componen el Estado, lo cual comprende a los municipios por mandato constitucional.
En idéntico sentido se pronuncia la profesora María Candelaria Domínguez Guillen en su obra “Ensayos sobre capacidad y otros temas de Derecho Civil”, Ediciones Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, Venezuela, 2007.
