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Diagnóstico de la salud en el Perú 2006-2011

35Econoa y Sociedad 59, CIES, marzo 2006
Este documento presenta propuestas en relación con
las políticas de salud para el período 2006-2011, en
cuatro áreas clave: promoción de la salud, asegura-
miento universal, recursos humanos y participación
ciudadana.
Consideramos que estas cuatro áreas son centrales
en las políticas de salud. La promoción de la salud y
el aseguramiento universal constituyen las dos estra-
tegias dirigidas directamente a atender los problemas
fundamentales del derecho a la salud en el Pe. Es-
tos problemas son: 1) la persistencia e incluso agra-
vamiento de factores sociales y ambientales que cons-
tituyen un riesgo para la salud; riesgos que son, en
gran medida, evitables o reducibles y que afectan s
a los pobres; y 2) los problemas de falta de acceso a
servicios preventivos y recuperativos de salud, deri-
vados de la falta de recursos ecomicos por parte
de las mayorías, en un contexto de cobro de tarifas y
medicamentos. La participación ciudadana, además
de ser parte consustancial del derecho a la salud, es
un medio indispensable para transformar la política
y los servicios de salud, de manera que estos recojan
las necesidades y expectativas de la población. Fi-
nalmente, los recursos humanos son el factor más
importante en el funcionamiento de los servicios y
sistemas de salud, y la falta de una reforma en este
campo ha impedido muchos de los intentos de refor-
ma de salud en el pasado.
Breve diagnóstico
La situación sanitaria en el Perú es precaria, así lo
demuestran los indicadores sicos de mortalidad,
desnutrición, anemia y la persistencia de enfermeda-
des infecto contagiosas que ya fueron erradicadas en
otros países.
Lo más grave es que un 25% de la población perua-
na está excluida del sistema de salud, a pesar de que
el Estado ha intentando, a través del Ministerio de
Salud (Minsa), llegar a los más pobres y de haberse
triplicado el número de establecimientos y recursos
humanos.
El gasto en salud del Perú fluctúa entre un 4,6% y un
4,8% del PBI, muy por debajo del promedio latino-
americano de 7,3%. Este gasto se estima en aproxi-
madamente 2.500 millones de dólares, donde solo
un 23% corresponde al gasto público y un 39% al
gasto de los hogares.
Primera área clave: la promoción
de la salud
Esta es una área que ha sido tradicionalmente poco
atendida por las políticas de salud, a pesar de su pri-
mordial importancia. La promoción de la salud abar-
ca numerosos temas, de los cuales damos prioridad
a cuatro, en concordancia con los acuerdos de la II
Conferencia Nacional de Salud. En primer lugar, es
conocido el impacto que tiene el agua potable en las
enfermedades diarreicas y otras enfermedades trans-
misibles. De acuerdo con la ENAHO 2003-2004, solo
el 64,4% de los hogares peruanos cuenta con acceso
a la red pública de agua potable y un 18% se abaste-
ce de ríos, acequias o manantiales.
Pedro Francke, Juan Arroyo y Alfredo Guzmán ForoSalud
Salud en el Perú: diagnóstico y propuestas para el
peodo 2006-20111
1/ El presente artículo está basado en el documento “Políticas de
Salud 2006-2011” realizado por los autores en el marco del Pro-
yecto Pe Elecciones 2006, cuyo objetivo es elevar el nivel del
debate electoral y brindar opciones de política para el gobierno
2006-2011. El proyecto cuenta con la participación del Acuer-
do Nacional, la Asociación Civil Transparencia, el CIES, el Insti-
tuto de Defensa Legal, el JNE y Propuesta Ciudadana. Podrá
descargar la versión completa de este estudio en http://
www.consorcio.org/eleccionesperu2006/
Sistema de salud. Un cuarto de la población está excluida de él.
Foto CIES
36 Econoa y Sociedad 59, CIES, marzo 2006
Este acceso a la redblica de agua es del 81,1% en
el nivel urbano y de 33,2%2 en el nivel rural. Por
otro lado, el 22% de la población rural contaba con
servicios de saneamiento, mientras que en el ámbito
urbano dicho servicio alcanzaba al 67% de la pobla-
ción (véase el cuadro 1).
Por razones de género, las mujeres son las principa-
les responsables del trabajo doméstico, por lo que
en los hogares que no tienen conexión domiciliaria
de agua, son ellas quienes deben dedicar media o
una hora diaria al pesado trabajo de acarrearla.
Con respecto a la nutrición, las cifras muestran que
uno de cada cuatro niños peruanos menores de cin-
co años sufre de desnutrición crónica. Por otro lado,
de acuerdo con la Encuesta Demográfica y de Salud
Familiar (Endes), el 69% de los niños menores a dos
años son anémicos. Como en otros casos, nos en-
contramos con que estos problemas se agravan en
las zonas rurales (ase el cuadro 2).
En cuanto a la educación sanitaria; si bien en los úl-
timos años los programas de salud y la Dirección Eje-
cutiva de Participación Comunitaria han venido rea-
lizando esfuerzos para que la educación sanitaria lle-
gue a más personas, lo que se hace todavía es muy
insuficiente. El enfoque debiera estar orientado a la
prevención. Por otro lado, el plan de estudios de edu-
cación básica trata de forma débil y desarticulada la
educación en salud.
Por último, tenemos el problema de contaminación
del medio ambiente. Por ejemplo, en el año 2000, la
población en Lima estaba expuesta a concentracio-
nes diarias de partículas suspendidas (PST) entre 150
y 298 µg/m3, valor que supera por mucho los están-
dares internacionales de 75 µg/m3. Parte del proble-
ma radica en que varios estándares nacionales exce-
den largamente los niveles propuestos por la Organi-
zación Mundial de la Salud (OMS).
2/ Se considera el porcentaje de familias que cuentan con conexión
a la red pública dentro o fuera de la vivienda.
«uno de cada cuatro niños
peruanos menores de cinco
años sufre de desnutrición
crónica. [] el 69% de los
niños menores a dos años son
anémicos»
Cuadro 1
Abastecimiento de agua
1997 1998 1999 2000 2001a/ 2003/2004 2005c/
Redblica dentro de la vivienda 54,8 58,8 60,2 59,9 60,8 64,4b/ 63,6
Redblica fuera de la vivienda, pero dentro del edificio 4,4 4,4 5,2 5,6 2,9 - 3,4
Pilón de uso público 4,4 4,4 4,7 3,5 4,8 4,1 4,8
Pozo 5,9 6,0 4,7 7,7 6,3 5,9 7,4
Camión cisterna u otro 3,2 3,3 2,1 4,1 4,6 3,5 3,9
Río, acequia, manantial 21,4 18,8 16,9 14,0 15,6 18,0 12,6
Otra 5,9 4,3 6,2 5,2 5,0 4,1 4,2
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
a/: Las cifras del año 2001 no son estrictamente comparables con la serie 1997-2000, debido a cambios metodológicos.
b/: Este dato incluye tanto la red pública dentro de la vivienda como la red pública fuera de la vivienda, pero dentro del edificio.
c/: Las cifras del año 2005 pertenecen al Censo Nacional de Población y Vivienda. Resultados preliminares.
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática-INEI. ENAHO IV Trim. 1997-2001, ENAHO 2003/2004, Censo nacional 2005.
Agua potable. Solo 64% de los hogares accede a la red pública.
Foto CIES
37Econoa y Sociedad 59, CIES, marzo 2006
Opciones de políticas
Existen tres alternativas para solucionar este proble-
ma: enfrentarlo de forma decidida y prioritaria, prio-
rizar solo algunas de estas áreas o mantener el status
quo. A continuación discutiremos solo la primera al-
ternativa, las discusiones de las otras dos están dis-
ponibles en el documento original.
Si se enfrentara el problema de una manera decidida
y prioritaria, la promoción de la salud se convertia
en una de las primeras prioridades del sector, convir-
tiéndose en una de las actividades principales de la
alta dirección del Minsa, con expertos capaces de
proponer y dialogar respecto de políticas de agua,
nutrición, educación y medio ambiente, reforzando
la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA).
El ministro del ramo dedicaría buena parte de su agen-
da y buena parte de su fuerza política al diálogo in-
tersectorial e interinstitucional, posiblemente estable-
ciéndose un organismo multisectorial para este tema.
La promoción de la salud pasaa a desempeñar un
papel central en las relaciones de los gobiernos re-
gionales y se incluiría en los acuerdos de gestión. Al
respecto, se promovería una acción intersectorial en
el nivel regional y el fortalecimiento de las direccio-
nes regionales de salud ambiental. Habría una políti-
ca única entre quienes hoy son el Minsa, EsSalud y
las sanidades de las Fuerzas Armadas y de la Polia,
y habría iniciativas fuertes para que el sistema de sa-
lud promueva la salud en todo el país.
Esta alternativa demanda un alto esfuerzo en el nivel
de la dirigencia y un fuerte liderazgo; implica cam-
biar el rostro a la política de salud e incorporar a la
dirección sectorial otras habilidades y perfiles profe-
sionales. Sin duda, es una alternativa que tendrá alti-
bajos en sus resultados, con grandes avances en al-
gunas áreas y menores logros en otras, como corres-
ponde a un proceso de aprendizaje. Su impacto en
los niveles de salud, en particular de los s pobres3,
sería significativo.
3/ El documento original incluye una hoja de ruta sugerida para
los primeros cien días, un año y cinco años del próximo go-
bierno, para los cuatro temas clave planteados al inicio de este
artículo.
Cuadro 2
Desnutrición crónica y aguda 1992, 1996, 2000
Endes 1992 Endes 1966 Endes 2000
Rangos de edad ––––––––––––––––––––––––––– ––––––––––––––––––––––––––––– ––––––––––––––––––––––––––––
(Meses) Desnutrición Desnutrición Desnutrición Desnutrición Desnutrición Desnutrición
crónica aguda crónica aguda crónica aguda
01 - 05 16,3 1,4 15,4 1,3 13,9 1,0
06 - 11 16,9 1,5 14,5 1,3 11,4 1,4
12 - 23 33,1 3,1 31,5 2,0 26,7 1,7
24 - 35 43,2 1,2 25,5 1,1 27,2 0,7
36 - 47 45,4 0,7 30,2 0,6 30,9 0,6
48 - 59 48,8 0,9 30,3 0,7 30,3 0,8
Fuente: Endes 1992, 1996, 2000
Foto CIES
Contaminación ambiental en Lima. Supera los estándares internacionales.
38 Econoa y Sociedad 59, CIES, marzo 2006
Segunda área clave: la reforma
sanitaria y el aseguramiento
universal
Graves ineficiencias e iniquidades provienen de la
segmentación del sistema de salud: por un lado, el
Ministerio de Salud; por el otro, el Ministerio de Tra-
bajo con EsSalud. Asimismo, el Ministerio de Defen-
sa con las sanidades del Ejército, Marina y Aviación
y, por último, el Ministerio del Interior con la sani-
dad de la Policía. Esta segmentación cuadruplica las
inversiones, genera conflicto y desorden normativo.
Opciones de políticas
Es fundamental terminar con la fragmentación insti-
tucional existente, constituyendo un fondo único
comprendido por los subfondos del Minsa, EsSalud y
las sanidades y que, a través de un aseguramiento
universal, permita el acceso de toda la población a
un sistema de salud con justicia social, equidad, ca-
lidad y eficiencia.
Esta reforma sanitaria debe permitir que exista un solo
órgano rector, el Minsa, y un ente administrador fi-
nanciero de la salud individual que maneje el fondo
único, el que estará constituido por el aporte del te-
soro público y el aporte solidario de los asegurados
que se encuentren en los dos quintiles menos pobres.
Este fondo único permiti que toda la población cuen-
te con un Plan de Beneficios básico garantizado y obli-
gatorio4, determinado por los perfiles epidemiológi-
cos nacionales; además de la existencia de un subfon-
do para enfermedades catastróficas, que proteja a los
usuarios ante eventualidades dicas de alto costo.
Los actuales afiliados a EsSalud, sanidades y otros sis-
temas mantendrían todos sus beneficios.
La provisión de los servicios de salud se da a tras
de prestadores públicos y privados, articulados en
redes a lo largo del territorio nacional. Se contem-
plan indicadores y metas a cumplir por los provee-
dores y se crea un órgano fiscalizador de todo este
sistema, que además ejerza la defensa del usuario: la
Superintendencia Nacional de Salud5.
Tercer área clave: una propuesta
de política de recursos humanos
en salud
La actual situación de relativa ingobernabilidad y de
precarización salarial y laboral del sistema de salud
en el Pe, es resultado de un ciclo largo que produ-
jo varios desplazamientos. El primero de ellos es la
desarticulación entre el mundo del trabajo en salud
y el mundo de la formación en salud. Como ambos
marchan bajo lógicas diferentes, la oferta educativa
crece muy por encima de la demanda de los servi-
cios; sin embargo, la demanda educativa en salud es
superior a la oferta de las universidades e institutos
superiores (véase el gfico 1).
El segundo gran cambio ha sido la ampliación de la
respuesta institucional a los problemas de salud y,
por lo tanto, el establecimiento de un nuevo nivel
histórico de demanda efectiva en el Perú desde 1995
en adelante, a partir no solo de una ampliación de la
infraestructurasica y del financiamiento, sino del
mayor rendimiento de la fuerza laboral en salud.
El tercer cambio importante ha sido la transformación
casi completa delgimen laboral, el paso del sistema
4/ En el corto y mediano plazo y de acuerdo con un incremento
en el gasto en salud, esta franja de beneficios deberá ir incre-
mentándose.
5/ Creada sobre la base de la actual Superintendencia de Entida-
des Prestadoras de Salud, manteniéndose como un organismo
blico descentralizado del Minsa.
«Este fondo único permitirá
que toda la población cuente
con un Plan de Beneficios
sico garantizado y
obligatorio, determinado por
los perfiles epidemiológicos
nacionales»
Foto CIES
Segmentación del sistema de salud. Genera ineficiencias.
39Econoa y Sociedad 59, CIES, marzo 2006
de nombramientos al de contrataciones y el hecho de
que los salarios reales se hayan mantenido solo en
determinadas franjas, con la pauperización consiguien-
te de las otras franjas de profesionales y trabajadores
del sector, además de las de la base de la pimide.
El cuarto gran cambio es la revolución de las capaci-
dades del personal de salud y su viraje entusiasta a la
educación continua y al gerencialismo, como efecto
indirecto de la globalización, pero como demostra-
ción, también, de la caractestica emprendedora de
los peruanos, actualmente variable clave del desem-
peño del sistema de salud.
Finalmente, el quinto cambio es el serio debilitamien-
to de la rectoría en el campo de los recursos huma-
nos, con la dispersión de los ámbitos de rectoría for-
mal y real, tanto dentro como fuera del sector salud,
Gráfico 1
Profesionales que no reportaron regreso al país luego de
los dos años de su partida, 1994-2004
Fuente: Ministerio del Interior, Dirección Nacional de Migraciones, 2004
Elaboración: OFINE-IDREH
«Nos encontramos frente a un
campo desestructurado de
recursos humanos, donde la
precarización salarial/laboral y
el desempeño han sido puestos
en conflicto…»
6/ Capacidad del Estado para proveer eficazmente los servicios
blicos.
y el reemplazo de la gobernanza6 y gobernabilidad
por la autorregulación.
Estos cinco desplazamientos han alimentado una cri-
sis de gobernabilidad de la formación en salud y un
mediano conflicto laboral en el mundo del trabajo
en salud. Nos encontramos frente a un campo deses-
tructurado de recursos humanos, donde la precari-
zación salarial/laboral y el desempeño han sido pues-
tos en conflicto, y se ha desvinculado la oferta edu-
cativa de la demanda de servicios.
Opciones de políticas
Se requiere recuperar la gobernabilidad y mejorar el
desempeño con desarrollo humano, mediante un
planteamiento estragico y concertado. Esto se con-
seguirá con intervenciones orientadas a solucionar
los problemas relacionados con la formación y ca-
pacitación, la rectoría y gobernabilidad de los recur-
sos humanos, y el ámbito del trabajo, las cuales se
resumen en el cuadro 3.
Finalmente, para la implementación de las políticas
de recursos humanos, señalamos tres posibles obs-
culos: 1) la probable resistencia de las universida-
des de baja calidad; 2) la dimensión nacional y no
sectorial del problema, lo que hace que la solución
corresponda a una coordinación con el Ministerio
de Educación y Ministerio de Trabajo; y 3) la exis-
tencia de un techo fiscal bajo para el sector salud.
Cuarta área clave: una propuesta
política de participación social y
apertura democrática de la gestión
blica en salud
El 12 de agosto de 2002 fue aprobada la Ley del
Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado,
Foto CIES
Demanda educativa en salud. Es superior a la oferta de las universidades
e institutos.
40 Econoa y Sociedad 59, CIES, marzo 2006
que estableció en la práctica la visión-objetivo del
sector salud para el quinquenio 2001-2005 en dos
aspectos fundamentales: mantener el modelo seg-
mentado que rige la estructura del sector y estable-
cer un tipo de relación del Ejecutivo con la socie-
dad a través de Consejos de Salud de cacter con-
sultivo.
Hoy queda claro que se trata de una propuesta que
no resuelve la segmentación, no es compatible con
la descentralización y, por último, regatea la partici-
pación social y concertación con la sociedad civil.
Está demostrado que problemas como los de salud
y educación superan las capacidades del Estado y,
por lo tanto, requieren alianzas y pactos sociales fir-
mes para soluciones sostenibles. Sin embargo, el ré-
gimen institucional del sector salud atiende la pro-
visión de servicios mas no la formación de volunta-
des colectivas plasmadas en políticas públicas, y
soslaya la dimensión de la gobernabilidad o la rela-
ción Estado-sociedad.
Si el discurso sanitario habla de la necesidad de un
cambio de prácticas no saludables, y se desea que
este sea efectivo y sostenible, se tiene que facilitar
que la población se ponga en acción.
Opciones de políticas
Se recomienda implementar un sistema participati-
vo integrado. En materia de participación ciudada-
na es necesario que el Estado y la sociedad civil
acuerden políticas y metas, bajo un Sistema Nacio-
nal de Participación Social en Salud7, cuya finali-
dad sea proteger la salud de la persona humana en
el marco de una igualdad de oportunidades y fo-
«Es demostrado que
problemas como los de salud y
educación superan las
capacidades del Estado y, por
lo tanto, requieren alianzas y
pactos sociales firmes para
soluciones sostenibles»
Cuadro 3
Intervenciones propuestas
En el ámbito de la rectoría y la gobernabilidad
del campo de recursos humanos
Impulso a un nuevo marco normativo laboral integral
en salud, en correspondencia con el marco del em-
pleo y de la carrera pública.
Planificación estratégica de recursos humanos en sa-
lud, incentivos salariales para servicio en provincias y
revalorización del trabajo de los agentes.
Planificación estratégica interinstitucional de recursos
humanos en salud entre el Minsa, EsSalud y las sanida-
des de las Fuerza Armadas y de la Policía.
En el ámbito de formación y capacitación
Contención de la multiplicación de facultades de cien-
cias de la salud por la vía de la acreditación y la plani-
ficación.
Regulación del sistema de segunda especialización
médica y de los postgrados y especializaciones de to-
das las profesiones de las ciencias de la salud, desde el
perfil de las plazas a contratar por los demandantes.
Establecimiento de un fondo o porcentaje del presu-
puesto anual para capacitación, para el desarrollo pro-
fesional continuo por competencias.
En el ámbito del trabajo
• Trabajo decente y productivo: nombramiento de con-
tratados por ritos y establecimiento de un sistema
de evaluación del desempeño.
Revisión y reordenamiento del escalafón, trabajado de
manera interinstitucional entre el Minsa-EsSalud-Sani-
dades.
Concertación sectorial para requerimiento de mayor
espacio fiscal para salud y metas remunerativas reales.
7/ Es el conjunto de mecanismos de participación social en la for-
mulación de políticas y control social de la gestión en los nive-
les nacional, regional, provincial y local.
Foto CIES
Participación ciudadana. Es necesario que el Estado y la sociedad civil
acuerden políticas y metas.
41Econoa y Sociedad 59, CIES, marzo 2006
mentar un sistema democtico y descentralizado
de la gestión pública en salud.
Dada la necesidad de procesar en paralelo una re-
forma que termine con la segmentación, modernice
la gestión y expanda el acceso a la salud, la nueva
institucionalidad debe expresar esta voluntad de
cambio y apertura, mediante un nuevo Sistema Na-
cional Descentralizado y Participativo en Salud
(CNS), con funciones claras y composición amplia
de la sociedad civil, facilitando la renovación del
sistema de consejos nacional, regionales y provin-
ciales de salud.
Por otro lado, se requiere fortalecer los Consejos Lo-
cales de Administración de Salud (CLAS), modificar
su orientación centrada en la oferta de servicios, vin-
culándolos a Comis Locales de Desarrollo, sin per-
der sus atribuciones sobre los servicios locales del
Minsa y dentro del enfoque que integre las instan-
cias de concertación temáticas.
Por último, las políticas de participación ciudadana
tendn que enfrentar la débil cultura cívica exis-
tente hoy en el Perú, así como el insuficiente desa-
rrollo de la sociedad civil organizada en salud. Ade-
más, deberán enfrentar la permanente ilusión en la
que puede caer cada equipo ministerial, de que
podrá resolver los problemas de salud solo con fuer-
zas propias.
Foto CIES
Problemas de salud. La solución sostenible requiere alianzas y pactos
sociales firmes.

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Económica Y Social (CIES) Consorcio de Investigación. (2006, junio 2). Diagnóstico de la salud en el Perú 2006-2011. Recuperado de http://www.gestiopolis.com/diagnostico-salud-en-peru-2006-2011/
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Diagnóstico de la salud en el Perú 2006-2011". GestioPolis. 2 junio 2006. Web. <http://www.gestiopolis.com/diagnostico-salud-en-peru-2006-2011/>.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. "Diagnóstico de la salud en el Perú 2006-2011". GestioPolis. junio 2, 2006. Consultado el 22 de Mayo de 2015. http://www.gestiopolis.com/diagnostico-salud-en-peru-2006-2011/.
Económica Y Social (CIES), Consorcio de Investigación. Diagnóstico de la salud en el Perú 2006-2011 [en línea]. <http://www.gestiopolis.com/diagnostico-salud-en-peru-2006-2011/> [Citado el 22 de Mayo de 2015].
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