Descentralización y desarrollo regional en el Perú

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DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO REGIONAL
Introducción
El tema de la descentralización ha sido ampliamente discutido y se ha avanzado mucho
en lo que a teoría se refiere, sin embargo, no se puede decir lo mismo acerca del tema de
la funcionalidad o el propósito de la descentralización, éste trabajo parte bajo la premisa
de que la función principal de un proceso de descentralización es procurar el desarrollo
regional, en tal sentido considero que cualquier trabajo que contribuya a establecer una
relación entre el proceso y su objetivo, así como el tratamiento de los diferentes aspectos
que intervienen el en proceso, contribuirán a un mayor entendimiento de nuestra realidad
y mejor planeamiento del mencionado proceso descentralizador. El objetivo principal de
éste trabajo es brindar un pequeño aporte al estudio de los diferentes aspectos que
debieran considerarse en el tema de la descentralización como medio para el desarrollo
regional. El trabajo no se limita a describir la coyuntura nacional con respecto a este tema,
sino que critica y pretende abrir nuevas posibilidades dentro de las realidades
I. Marco Conceptual
I.1 Descentralización y Desconcentración
I.1 Descentralización y Desconcentración
De la manera más simple se define como descentralización a la transferencia de
competencias del gobierno central a diversos organismos. Esta trasferencia, sin embargo,
puede aplicarse en los sistemas: político, administrativo y/o económico dependiendo del
tipo de competencias que se transfieran.
Algunos autores utilizan el enfoque de la provisión de bienes públicos, para explicar de
forma singular la función de la descentralización y sus diversas manifestaciones. Este
enfoque parte de la función del rol del estado como proveedor y distribuidor de bienes
públicos (seguridad ciudadana, salud, educación, servicios básicos, etc), y las
transferencias que éste pudiera realizar están referidas a la provisión y/o distribución de
bienes públicos.
Por lo tanto se puede distinguir tres tipos de descentralización: administrativa, política y
económica.
1) Descentralización Administrativa.- El hecho de que se trasfieran facultades
administrativas y financieras a una determinada organización de gobierno local no quiere
decir que todo lo que se haga en esa comunidad sea decidido localmente. En última
instancia el órgano de gobierno local siempre responderá ante el gobierno central, en éste
tipo de descentralización las autoridades encargadas de la administración local pueden
ser elegidas por los pobladores o designadas por el gobierno central.
Partiendo del enfoque de la provisión de bienes públicos, se puede decir que en éste tipo
de descentralización no incluye decisiones sobre la provisión, como lo afirma Ivan Finot
“En el caso de una descentralización operativa (administrativa) también existen decisiones
pero no sobre provisión –en su sentido estricto- sino sobre operación de la provisión”
(Finot, 2001).
2) Descentralización Política.- Se presenta como requisito para llevar a cabo una
descentralización política, el hecho de que las autoridades a las cuales se hará la
transferencia de facultades sean elegidas por los pobladores de la región, y no
simplemente designadas por el gobierno central. Las competencias transferidas en una
descentralización política serán ejercidas de forma autónoma por los gobiernos locales (u
organismos a los cuales se transfiera las competencias), respondiendo en última instancia
a los pobladores que los eligieron y no al gobierno central. Y desde el enfoque de la
provisión de bienes públicos, afirma Finot: “...sólo habrá descentralización política cuando
se decide (por parte de los gobiernos locales) qué, cuánto y con qué recursos proveer...”
(Finot, 2001).
En realidad las administraciones locales tienen funciones que pueden ser completamente
autónomas y otras en las cuales tendrán que responder ante el gobierno central o están
bajo la tutela de éste, habría que distinguir entonces las actividades en las cuales se lleva
a cabo una descentralización política o simplemente administrativa.
3) Descentralización Económica.- Consiste en transferir el proceso de asignación de
diferentes factores e insumos de producción, de instancias político-administrativas hacia
mecanismos de mercado. Bajo esta premisa, se puede considerar a la privatización como
una forma de descentralización , siempre que mantenga mecanismos de mercado
competitivo. Tomando el enfoque sobre la provisión de bienes públicos, se puede decir
que la descentralización económica se relaciona más que con la provisión de bienes
públicos (como lo era en los dos casos anteriores) con la producción de éstos.
La “desconcentración” se refiere simplemente a la dispersión territorial. Puede
descentralización sin desconcentración (como lo sería en el caso de las privatizaciones),
pero la desconcentración implica cierto grado de descentralización, al respecto muchos no
distinguen diferencia entre la desconcentración y una descentralización meramente
administrativa.
I.2 Región
I.2 Región
La región de define como el espacio territorial, que se encuentra delimitado por factores
geográficos, culturales y administrativos. Y se prestará mayor relevancia a los aspectos
sociales que determina una región, en comparación con las cuestiones geográficas, “La
región no sólo es una geografía modelada por la historia, también es una conciencia y una
fuerza política, su desarrollo no transcurre al margen de las clases y de los conflictos
porque en definitiva la región existe cuando hay hombres, individuos, grupos o clases que
creen en ella y luchan por ella.” (A. Flores, citado por ANC, 1990). Dicha percepción de la
región en la que se prioriza aspectos socio-culturales frente a los geográficos, ayuda a
diferenciar el concepto de región como “objeto” de la región como “conjunto de relaciones
sociales”, “De una concepción empírica (región objeto) es fácil desprender relaciones
entre regiones como entes reales, y hablar de regiones ricas o de mancha india pobre, en
lugar de hablar de regiones de ricos o de región de indios pobres “(Olarte, 1985). Por lo
tanto se pueden establecer aspectos cuya consideración será necesaria al momento de la
delimitación regional, los expuestos en el presente marco conceptual son aspectos
propuestos por Efraín Gonzáles de Olarte, y se mencionan a continuación:
oLa existencia de un mercado, lo cual presupone una división espacial del
trabajo
oLa vigencia de la ley del valor, resultante de lo anterior
oReproducción espacial del capital (nacional y extranjero) como consecuencia
de las dos primeras
oEl componente no capitalista de la producción
oLa presencia del estado, como el aspecto político de la existencia del capital, y
sus determinaciones precisas
oLas clases sociales espacialmente asentadas, como personificación de lo
anterior
I.3 Desarrollo Regional
I.3 Desarrollo Regional
Sobre el concepto de desarrollo regional no se presenta mayor polémica, por lo que en
éste trabajo se recoge la definición propuesta por Antonio Vázquez, según la cual “Se
puede definir el desarrollo económico local como un proceso de crecimiento y cambio
estructural que mediante la utilización del potencial de desarrollo existente en el territorio,
conduce a la mejora del bienestar de la población de una localidad o una región”
(Vázquez, 2000). Una diferenciación que se distingue gracias a ésta definición es la
existente entre desarrollo local endógeno y desarrollo local exógeno, en la primera, la
comunidad local es capaz de liderar el cambio estructural, mientras que en el caso de un
desarrollo exógeno, dependerá de agentes externos a dicha comunidad.
Las tesis sobre desarrollo endógeno constituyen una alternativa al paradigma del
desarrollo exógeno, dominante durante los años cincuenta y sesenta, según el cual, el
desarrollo se apoyaría en los procesos de industrialización y concentración de la actividad
productiva a través de las grandes plantas situadas en algunos centros urbanos, y por
medio del mercado favorecer el desarrollo de regiones periféricas.
II. Hechos Importantes
Para analizar el problema actual de descentralización y políticas para el desarrollo
regional en el caso peruano, es necesario tener presente la siguiente secuencia de
hechos y actos, a manera de un breve recuento histórico, que nos dan una idea de lo
sucedido hasta el momento.
oLa Constitución del 79 señalaba que la descentralización se efectuaba de acuerdo
con el Plan Nacional de Regionalización y las Regiones se creaban por Ley, entre otras, a
iniciativa del poder Ejecutivo. Y se disponía que los miembros de la Asamblea Regional
sean elegidos por sufragio directo; así mismo, otorgaba como plazo máximo, tres años,
para presentar el plan nacional de regionalización y cuatro años siguientes como plazo
para la creación de las Regiones. Plazos que regían a partir de la instalación del Gobierno
Constitucional.
oEn el año 1989 se transfirió las funciones de los ministerios hacia gobiernos
regionales que hasta ese momento no existían y que se debían conformar sobre una
arbitraria agrupación de departamentos, manejados por asambleas integradas por
"representantes de la sociedad organizada" no elegidos por sufragio directo.
oEn 1992 el gobierno central intervino los gobiernos regionales, y dispuso la
instalación de Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), cada uno de
ellos con presidentes regionales "designados" por el Ministerio de la Presidencia. Los
CTAR fueron adscritos al Ministerio de la Presidencia como medida provisional en tanto se
defina la estrategia de descentralización.
oCon esta medida, el aparato estatal (poder ejecutivo) del interior del país se
mantuvo presupuestalmente bajo el Ministerio de la Presidencia, y se reconoció a los
ministerios una autoridad "funcional" sobre las dependencia sectoriales correspondientes
de los CTAR.
oEn 1993 se promulga una nueva Constitución la que nos señala que: El Estado es
uno e indivisible. Y su gobierno es unitario, representativo y descentralizado; indicando
muy claramente en el Artículo 188 que la descentralización es un proceso permanente
que tiene como objetivo el desarrollo integral del país. Y en el 189, el territorio de la
República se divide en regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas
circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y
desconcentrada.
oY en relación a las Regiones el Artículo 190° menciona, que, "Las Regiones se
constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o más
departamentos colindantes". Señalando muy claramente que el presidente de la región
debe ser elegido por sufragio directo por un periodo de cinco años.
oLa octava disposición final de la Constitución vigente otorga prioridad en la agenda
legislativa a las "normas de descentralización y, entre ellas, las que permitan tener nuevas
autoridades elegidas a mas tardar en 1995". Al Haber transcurrido este plazo sin que se
expida una ley que regule la conformación, competencias y funciones de la regiones, así
como el hecho de no haberse elegido autoridades regionales ha puesto en situación de
incumplimiento al Congreso y al Gobierno.
oEn 1998, la Ley Marco de Descentralización, creó un CTAR para cada
departamento y dispuso la incorporación de los órganos sectoriales de los CTAR a los
respectivos ministerios, lo que implicaba una reducción sustancial del tamaño y funciones
de los CTAR. Sin embargo antes de que se inicie el proceso de transferencia, el Decreto
de Urgencia 030-98 ordenó el mantenimiento de las direcciones en el ámbito de los
CTAR. En consecuencia, la presencia del Poder Ejecutivo en el interior del país es
desordenada y, en muchos aspectos, limitada. Los ministerios actúan a través de las
direcciones departamentales, instancias que tienen una doble dependencia, lo que
ocasiona constantes dificultades administrativas y resta efectividad a la gestión pública.
oEn este contexto, los CTAR, algunos ministerios y diversos organismos del
gobierno central ejecutan directamente inversiones de carácter local, en competencia o en
coordinación con las municipalidades; este esquema no fomenta el desarrollo de la
capacidad de gestión de los gobiernos locales y no aprovecha las potenciales ventajas de
una descentralización que, bajo los incentivos correctos, facilitaría el control de la
población sobre sus autoridades.
Se ha expuesto de manera sucinta algunos de los hechos de mayor trascendencia en el
tema de la descentralización en nuestro país, este recuento de hechos importantes se
basa principalmente en los últimos 10 años, y se observa que el proceso de
descentralización se llevó a cabo de una manera inapropiada, ineficiente y desordenada.
Para muchos analistas en aquel periodo lejos de darse una verdadera descentralización
se dio una re-centralización del poder (acentuado con el golpe del 92), al respecto Jhonny
Friz manifiesta: “Los CTAR que ellos vendieron como descentralización no fueron niveles
intermedios –regionales- de gobierno, porque dependían del Ministerio de la Presidencia y
hasta hoy son parte del ejecutivo” (J. Friz, entrevista en La República 16/09/2001). Esta
re-centralización llevada a cabo por el fujimorismo ha sido atenuada por ciertas medidas
del gobierno de transición que devolvió algunas de sus competencias a las
municipalidades.
III. Políticas macroeconómicas y desarrollo regional
Es comúnmente aceptado que la descentralización en pro del desarrollo regional
es una inversión que genera beneficios a largo plazo, en tanto que las políticas
macroeconómicas son generalmente empleadas esperando resultados en un corto plazo.
Esta aparente contradicción entre las características de ambas políticas, junto con otros
aspectos, contribuyen a la creación de conflictos en la implementación paralela de
políticas de carácter macroeconómicas y regionales.
A continuación se señalan algunos aspectos específicos donde se confrontan las
políticas macroeconómicas y regionales, así como sus efectos en el desarrollo regional.
III.1 Política Cambiaria
III.1 Política Cambiaria
La política cambiaria es un útil instrumento de política económica. El Perú mantiene una
política de tipo de cambio flexible, lo cual no evita que el estado mediante el Banco
Central de Reserva a través de la política monetaria, intervenga para regularizar los
desequilibrios que pudieran producirse, utilizando procesos como: emisión monetaria,
operaciones de mercado abierto, etc. .
A pesar de lo mencionado, el Perú ha mantenido de forma casi tradicional a lo largo de los
últimos años tasas de cambio sobrevaluadas (dólar barato), incentivando de ésta forma la
importación de bienes de consumo y de capital, que finalmente perjudicarán a los
productores nacionales, “...las tasas de cambio sobrevaluadas han facilitado la
importación indiscriminada de bienes de consumo y capital, ocasionando distorsiones de
precios relativos que han desfavorecido a los productores en función del componente
importado en los costos” (Olarte, 1989).
Por lo tanto, una política que mantenga un tipo de cambio con moneda nacional
sobrevaluada (o tasa de cambio sobrevaluada) es centralista, en la medida que favorece
a las regiones industriales y urbanas. Por esto, cuando se corrigen los desequilibrios
mediante devaluaciones, éstas provocan el efecto contrario, es decir, descentralizan la
economía, y obviamente benefician a las regiones fuera de la capital.
III.2 Endeudamiento y brecha fiscal
III.2 Endeudamiento y brecha fiscal
Como se dijo anteriormente los beneficios de la descentralización no son observables a
corto plazo, pero por razones de equilibrio fiscal, en algún momento la brecha entre
incremento del gasto y aumento de los ingresos locales, debería cerrarse, sin embargo la
evidencia empírica confirma una tendencia persistente de los gastos locales a crecer más
aceleradamente que los correspondientes ingresos, de allí la naturaleza del déficit fiscal.
El tema del déficit está íntimamente ligado al endeudamiento. Dado que en los niveles de
gobierno regional pudieran existir picos de inversión, debería crearse un mecanismo para
financiar dichas circunstancias. Aquí conviene señalar un aspecto muy importante que es
la naturaleza de la restricción operativa del gasto público; “Si la restricción fuera una
consideración de beneficio-costo y rentabilidad social, no sería problema restringir
centralizadamente la deuda, por cuanto los mayores recursos serán ahorrados
espontáneamente, hasta que surjan proyectos más convenientes” (López, 1996). Sin
embargo en el caso peruano es muy probable que la restricción operativa sea de liquidez,
y en consecuencia, ampliar la disponibilidad financiera se traduce necesariamente en más
gasto público, y por ende requiere una coordinación central.
III.3 Precios y Subsidios
III.3 Precios y Subsidios
Uno de los propósitos más importantes de las políticas macroeconómicas,
específicamente la política nominal, es orientar la estabilidad general de precios (control
de la inflación), minimizando los shocks sobre la actividad real que pueden causar
cambios básicos en los instrumentos cambiarios o monetarios.
Se procura estabilizar el nivel de crecimiento del Producto Bruto Nominal, consistente en
la estabilidad de precios, con el crecimiento potencial del Producto Bruto Real. En
general, se conviene en una inflación entre 0 y 2% como representando la estabilidad
para alcanzar a captar cambios en la calidad de los bienes. Si la inflación inicial fuera
mayor, se agrega el problema de su descenso tendencial por el efecto que ello tiene sobre
el nivel de actividad, ya que es muy difícil coordinar su descenso paulatino sin afectar la
actividad real” (López, 1996).
Por otro lado una política de precios que apunte a mantener los precios de productos
agrícolas en un nivel muy bajo, no podrá ser sostenida en el mediano plazo sin la
implementación de un sistema de subsidios por parte del estado, ya que los precios de los
bienes salariales como alimentos por ejemplo, se fijan por medio de presiones sindicales
por salarios altos y de los empresarios por salarios baratos, el equilibrio no se podrá lograr
sin que el estado subsidie el mantenimiento de los precios bajos.
“En el Perú existe una larga tradición sobre el control de precios agrícolas que han sido
evaluados como favorables al consumidor urbano, sobre todo a los sectores de altos
ingresos” (Álvarez , mencionado por Olarte, 1989). Como bien señala Álvarez, los más
beneficiados con las políticas de precios aplicadas en el Perú, son los consumidores
urbanos de más altos ingresos, pero aquellas políticas van en desmedro de los
productores de bienes agrícolas, vale decir, campesinos y pequeños agricultores; y por
ende en contra del desarrollo regional, en muchas zonas del territorio peruano. El control
de precios viene acompañado de subsidios, en la medida que las leyes de mercado no
permiten precios fijos por largos períodos.
En consecuencia “...la forma de lograr precios baratos estables ha sido mediante el
subsidios a productos importados o en su defecto, tasas de cambio diferenciales baratas
para ciertos productos agro-alimentarios” (Olarte, 1989). Como es evidente, ésta medida
perjudica aun más a los productores agrarios, ya que no solo se reduce su ingreso a
causa de los precios bajos, sino que se desincentiva la producción de bienes sustitutos a
los importados y además, ha evitado sistemáticamente la integración de lo sectores
menos productivos (los campesinos) a los mercados urbanos.
III.4 Transferencias
III.4 Transferencias
Los ingresos que perciben las municipalidades (como representación de gobierno local)
pueden clasificarse en ingresos o transferencias y aunque las últimas constituyen una
fuente menor de financiamiento es necesario incurrir en su análisis.
Las transferencias pueden ser corrientes o eventuales (donaciones, endeudamiento,
venta de bienes, etc), está claro que cuando éstas son corrientes implican una naturaleza
periódica (o cíclica), y es allí donde radica el conflicto con la política macroeconómica en
pro de la estabilización.
La existencia de desequilibrios verticales y la necesidad de compensar la falta de ingresos
(debido mayormente a la debilidad de la base tributaria) para igualar el acceso a un
conjunto de servicios homogéneos básicos, implica la necesidad de transferencias entre
los distintos noveles de gobierno. Por su naturaleza no son cíclicas, ya que como se
explicó, responden a la necesidad de homogenizar el acceso a servicios básicos, por o
tanto no deberían vincularse a determinantes cíclicos, como es el caso de la base
tributaria o recaudación, o cualquier otro rubro con una fuerte incidencia en el ciclo
económico.
IV. Gobiernos subnacionales autónomos como principio de la descentralización y
desarrollo regional
“El éxito en el proceso de descentralización depende, en gran medida, que los
gobiernos, tanto nacionales como territoriales, de manera simultánea y coherente, abran
espacios reales para que cada una de estas dimensiones se articulen y se conviertan en
una prioridad” (Aghón y Cortés, 1999). Teniendo en cuenta lo señalado por Aghón y
Cortés, es necesario otorgar gran relevancia a la discusión sobre el rol de los gobiernos
subnacionales, así como las condiciones y competencias que deben adquirir cuando se
lleve a cabo el proceso de descentralización.
Podemos dividir los gobiernos subnacionales en dos categorías que muchas veces
erróneamente se confunden o se tratan indistintamente, estas son:
oGobiernos regionales, que como su nombre lo indica, son órganos de gobierno a
nivel regional.
oGobiernos locales, que son órganos de gobiernos provinciales y distritales, es
decir, las municipalidades.
La Constitución señala que: “Las municipalidades provinciales y distritales, y las
delegadas conforme a ley, son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política,
económica y administrativa en los asuntos de su competencia”.
Lo antes señalado nos muestra que en el país existen sólo dos tipos de Gobierno, el
Gobierno Central y los Gobiernos Locales, debiendo remarcarse que: Los municipios son
la base del desarrollo nacional por ser los órganos de gobierno local y no sólo instancias
administrativas, y por lo indicado en la misma ley, las regiones son una consecuencia al
señalarse por la constitución en el artículo 190°: “Las Regiones se constituyen por
iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos
colindantes”.
Se debe señalar también que en el caso peruano el tema de los gobiernos regionales aún
no está muy bien elaborado, los CTAR que tienen (o deberían tener) un carácter
transitorio no pueden ser la base sobre la que se construyan los gobiernos regionales y
recién en Noviembre del 2002 se convocará a elecciones regionales para elegir a los
presidentes y vicepresidentes de cada región.
IV.1 Autonomía de los gobiernos subnacionales
IV.1 Autonomía de los gobiernos subnacionales
Para considerar la autonomía de un gobierno subnacional se deben tener en cuanta
ciertos requisitos, que se mencionan a continuación:
Personería jurídica independiente
El poder de decisión o competencias sobre materias específicas
Recursos y rentas propias
Un ámbito territorial determinado sobre el cual se ejerce jurisdicción
Dicho de otro modo: “La autonomía municipal (en éste caso Mendoza se refiere solo al
concepto de autonomía de gobiernos locales, pero el concepto es extensible al de
autonomía de gobiernos regionales) consiste en la capacidad de decidir y ordenar
(autonomarse) dentro de sus funciones y competencias exclusivas que no pueden ser
ejercidas por ninguna otra institución” (Mendoza, 2001). Dichas competencias pueden
ser: políticas, administrativas o en materia económica.
IV.2 Distribución de competencias y descentralización
IV.2 Distribución de competencias y descentralización
En principio tanto regiones como municipalidades tienen acceso a:
Competencias políticas, para dictar normas generales y reglamentarias, en las
materias de su competencia y en las que les delega el poder ejecutivo; planifican el
desarrollo de sus ámbitos respectivos y representan a la comunidad regional o local en la
defensa de sus intereses.
Competencias en materia económica, para crear, suprimir y modificar tasas,
contribuciones y derechos; formular, aprobar, ejecutar y evaluar su presupuesto y
administrar sus bienes y rentas.
Competencias administrativas, para establecer su organización interna y organizar,
administrar y regular los servicios públicos de su competencia o los que les fueren
delegados.
En general, las estrategias descentralizadoras son partes integrantes de un proceso
complejo que requiere reformas en sus distintas dimensiones (política, administrativa y
económica) y que conducen al fortalecimiento del desarrollo local y regional. Si los
propósitos que se buscan son exclusivamente los de mejorar la responsabilidad de las
autoridades para con los ciudadanos, nuevos sistemas de representación popular y
aumentar la participación de las comunidades en la toma de decisiones, se estaría
promoviendo fundamentalmente una descentralización política. Por otra parte, si solo se
pretende una reorganización administrativa que traslade mayores atribuciones y
competencias a los niveles subnacionales, y así mismo mejore la coordinación
institucional entre los distintos niveles de gobierno, con miras a lograr un manejo más ágil
y oportuno de las competencias y recursos que han sido asignados a cada nivel de
gobierno, se estarían promoviendo reformas hacia una descentralización administrativa.
Finalmente, si el objetivo es exclusivamente hacer más eficiente la asignación de recursos
y la producción de los bienes y servicios locales, junto con el mejoramiento de la
distribución del ingreso y el logro de un manejo estable de las variables
macroeconómicas, se estaría promoviendo básicamente una descentralización fiscal.
Por lo tanto sería incorrecto pensar que el llevar a cabo una descentralización económica
consiste simplemente en la transferencia de competencias en materia económica, o que
llevar a cabo una descentralización administrativa equivale a transferir competencias
administrativas, y de igual modo una descentralización política es el proceso de
transferencias de competencias políticas a gobiernos subnacionales. Debemos entender
cada proceso de descentralización como un proceso complejo, que requiere de la
articulación de políticas en las tres dimensiones anteriormente indicadas (política,
administrativa y económica). Por ejemplo, sería ilógico pensar que pudiera darse una
descentralización política transfiriendo competencias políticas pero no administrativas y/o
económicas, se propone éste ejemplo porque es en la descentralización política donde se
puede apreciar con mayor claridad la combinación necesaria de transferencia de
competencias que deben realizarse, para llevar a cabo un proceso de descentralización.
IV.3 Descentralización en el ámbito político
IV.3 Descentralización en el ámbito político
La descentralización política tiene como consecuencia una mayor participación por parte
de los ciudadanos sobre las decisiones que se tomen en torno a su comunidad. En el
marco conceptual del presente trabajo se mencionó que, cuando se da una
descentralización política, las autoridades, que fueron elegidas por los propios
pobladores, responden en última instancia a los pobladores de la localidad bajo su
jurisdicción, y no al gobierno central (como lo sería en el caso de una descentralización
simplemente administrativa), por lo tanto se establece una relación directa entre la
participación ciudadana y la descentralización política, “...la dimensión política del proceso
(descentralización) responde a la necesidad de vincular a los ciudadanos a las decisiones
públicas colectivas y dar a éstas legitimidad y capacidad de ser cumplidas” (Aghón y
Cortés, 1999), por tanto, habrá un mayor desarrollo político local en la medida en que los
ciudadanos tomen conciencia y adquieran conocimiento de las posibilidades de
participación que tienen en el proceso descentralizador.
Por lo expuesto anteriormente se puede decir que, la descentralización política, no
se restringe solamente al hecho de que las autoridades locales sean elegidas por los
propios pobladores, sino que éstos adquieran un papel más protagónico en las decisiones
sobre desarrollo y convivencia. “La participación de la sociedad civil debe, entonces,
hacerse parte en la ejecución de los desafíos del desarrollo, desde la concepción, diseño,
priorización de sus metas, como en el seguimiento y control del logro de sus resultados de
eficiencia y equidad” (Aghón y Cortés, 1999). Aghón y Cortés señalan la función de
“contralores” que debiera tener la sociedad civil en el proceso de descentralización,
específicamente en el ámbito político, con respecto a los “resultados de eficiencia, eficacia
y equidad”. Las condiciones para la equidad de un proceso no merecen mayor análisis, ya
que la equidad se refiere simplemente a la justa distribución de beneficios obtenidos
durante el proceso, por otra parte, la eficiencia es un factor determinante de los resultados
del proceso descentralizador a favor del desarrollo regional. Al respecto Finot, menciona:
“Las condiciones fundamentales para que la descentralización política conduzca a la
eficiencia serían: (i) que se puedan configurar sistemas de provisión autónoma que se
adecuen a demandas geográfica y funcionalmente diferenciadas; (ii) que las economías a
generar sean iguales o superiores a las economías de escala propias de la gestión
centralizada; (iii) que la participación ciudadana sea al menos similar a la que se da en la
provisión centralizada” (Finot, 2001). A continuación se desarrollan con más detalle estos
requerimientos:
oSistemas de provisión autónoma.- La provisión autónoma implica que las
comunidades puedan decidir a través de procesos democráticos de qué, cuánto y con qué
parte de sus ingresos proveerse. Esto último implica que cuenten con el derecho de
autoimponerse, lo que por lo general implica la transferencia de algunas bases impositivas
y, sobre todo, la facultad de decidir sobre las tasas de los impuestos que pagarán. Cuanto
más se pueda facilitar el conocimiento de la relación beneficio/costo de cada decisión,
mayores serán las posibilidades de eficiencia a través de la participación. “...esta
condición resulta indispensable para que la participación ciudadana introduzca
mecanismos de racionalidad económica en los procesos de asignación y de control del
gasto” (Finot, 2001).
En algunos países los gobiernos subnacionales pueden crear libremente sus propios
impuestos (por ejemplo en Brasil), en otros sólo puede hacerlo el nivel central, pero lo
relevante es que dichos gobiernos puedan modificar las tasas (porcentajes) de los
impuestos locales en función de sus decisiones sobre provisión. Al respecto la
constitución del Perú en su artículo 192 señala que, las municipalidades tienen
competencias para crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y
derechos municipales.
oEconomías de escala.- La segunda condición para que la provisión
descentralizada sea más eficiente sería que las ganancias en términos de adecuación a la
demanda sean iguales o superiores a las economías de escala propias de la provisión
centralizada.
oParticipación ciudadana.- La tercera condición sería que los beneficios netos de la
descentralización no fueran anulados por una provisión menos democrática que la
provisión central. El mismo hecho de que los procesos se generen a partir de las
organizaciones más próximas al ciudadano propicia una mayor participación pero ésta no
es automática; para obtener los beneficios de la descentralización es imprescindible que
estas organizaciones estén configuradas como órganos de autogobierno de las
comunidades. “En principio cuanto mayor participación en los procesos de decisión y
control de la provisión, mayor será la eficiencia, siendo el límite el costo de oportunidad de
esta participación” (Finot, 2001).
IV.4 Descentralización en el ámbito administrativo
IV.4 Descentralización en el ámbito administrativo
Al parecer un error muy frecuente en los trabajos realizados sobre el tema de la
descentralización, es el tratar indistintamente aspectos que tienen que ver con
descentralización administrativa y descentralización administrativa. Conviene entonces,
establecer esta diferenciación para un mejor tratamiento del tema.
En el caso de una descentralización administrativa, como se mencionó en el marco
conceptual, las autoridades a quienes se les transfiere las competencias, responderán en
última instancia ante el gobierno central, mientras que en una descentralización política
las autoridades responden ante los mismos pobladores, esta es la principal diferencia
entre estos dos tipos de descentralización y sobre la cual se basa la diferenciación de sus
demás características. Dado que en una descentralización administrativa las autoridades
responderán ante el gobierno central, las competencias que traslade éste último serán de
carácter simplemente operativo (en la mayoría de los casos) reservándose pasa si mismo
las competencias decisorias, es por esto que varios autores convienen en denominar la
descentralización administrativa como descentralización operativa.
Establecer hasta qué punto un proceso es de descentralización política y hasta
donde es meramente operativa dependería de conocer en qué casos las administraciones
locales están operando decisiones tomadas autónomamente por el respectivo gobierno
local y en qué otros están operando decisiones centrales. Y una vez más la participación
juega un rol importante en la medición del grado de profundidad del proceso, “Para
determinar su profundidad habría que establecer el grado de involucramiento ciudadano
en las decisiones sobre asignación” (Finot, 2001).
En el caso peruano el ejemplo más claro de descentralización meramente
administrativa u operativa, lo constituyen los CTAR que en el gobierno de A. Fujimori, se
establecen como representantes del poder ejecutivo en los niveles intermedios o
regionales, en este caso las autoridades (dirigentes de los CTAR) eran nombradas por el
gobierno central, pero ésta característica no es la que determina la descentralización
operativa, (ya que como se planteó en el marco conceptual, en una descentralización
administrativa, las autoridades podrán ser elegidas por la población o nombradas por el
gobierno central), sino su total dependencia del poder ejecutivo a graves del ministerio de
la presidencia.
IV.5 Descentralización fiscal y financiamiento local
IV.5 Descentralización fiscal y financiamiento local
“La descentralización fiscal se da cuando los gobiernos subnacionales tienen la facultad
constitucional o legal para recaudar sus propios tributos y desarrollar sus funciones de
gastos” (V. Tanzi, mencionado por Cabrera, 2001). La descentralización fiscal no se
menciona como una clase de descentralización en el presente trabajo, pues por su
carácter, se incluye dentro de la descentralización política y administrativa (aunque en
menor grado).
“La política fiscal y, dentro de ella, la financiación de la descentralización, no existen por sí
solas ni se explican con referencia a su propia lógica interna. Existen dentro de un
contexto socioeconómico que les da sentido y les señala los instrumentos de los cuales
pueden valerse” (Rojas, 1993). Como bien dice Rojas, no podemos deslindar los aspectos
que comprenden la descentralización fiscal y el financiamiento de la descentralización,
abarcando por supuesto el financiamiento de los gobiernos subnacionales durante y
después del proceso de descentralización. Para precisar un poco más el concepto de
descentralización fiscal, podemos mencionar, que “...una descentralización fiscal traslada
el manejo y/o problemas de la política fiscal hacia los diferentes gobiernos subnacionales,
reduciendo significativamente la discrecionalidad o el ámbito de maniobra del gobierno
central con el objeto de estabilizar la economía. Haciendo que los gobiernos
subnacionales puedan tener a través de sus operaciones fiscales importantes efectos
sobre los ajustes y estabilidad macroeconómica” (M. Bès, mencionado por Cabrera,
2001).
Como se mencionó en el capítulo III del presente trabajo, existen contradicciones (y se
trataron específicamente alguna de ellas) entre la estabilidad macroeconómica y las
políticas para el desarrollo local, esta contradicción se hace aún más notoria cuando se
trata del tema específico de la descentralización fiscal, ya que como menciona Bès, la
descentralización fiscal reduce el ámbito de maniobra del gobierno central, en busca de la
estabilidad. Aunque se debe precisar que “...la descentralización no esta asociado con
altos o bajos déficits fiscales en estados firmes y bien formados...” (S. Javed, mencionado
por cabrera, 2001). En tal sentido, se puede concluir que es necesario fortalecer y
organizar el estado descentralizado, teniendo en cuenta que “Cuando los déficits
subnacionales son lo suficientemente grandes, pueden aportar de manera significativa al
déficit agregado del sector público. Y ya que los déficits agregados altos son
inconsistentes con la estabilización, los déficits subnacionales pueden impedir los
esfuerzos del gobierno central por mantener la estabilidad macroeconómica” (Freire,
1999). Por lo tanto no es que la descentralización se oponga a la estabilidad nacional,
sino es la falta de articulación y el mal manejo de políticas fiscales subnacionales, las que
podrían ser causas de un déficit fiscal nacional. En éste contexto es de suma importancia
evaluar, cuales son las competencias financieras y opciones que se le presentan a los
gobiernos subnacionales.
En el caso peruano el financiamiento local sigue estando caracterizado, en general, por
una escasa autonomía fiscal en la determinación de sus principales impuestos locales,
una alta participación de las transferencias intergubernamentales, un uso reducido de los
cargos a usuarios y contribuciones especiales, un bajo acceso y utilización del
endeudamiento y una generalizada carencia de mecanismos de coordinación con los
otros niveles de gobierno. Lo anterior nos ofrece como resultado una permanente brecha
financiera a nivel local, que dificulta la gestión y en general una efectiva consolidación y
sostenibilidad de los procesos descentralizadores en la región. Para ilustrar lo
mencionado se presenta la siguiente tabla
Fuente: Aghón y Cortés (1999)
n/d: datos no disponibles
Recurso España Alemania EE.UU Perú Chile Colombia Bolivia Brasil
Transferencias 38.9 26 40 58.1 42.7 47.8 54.7 62.7
Impuestos 33.9 34 37 13 32.9 38.8 22.8 22.3
Cargos y
contribuciones 27.2 40 23 13.3 12.4 10.4 4.6 15
Otros recursos n/d n/d n/d 15.6 12 3 17.9 n/d
0 10 20 30 40 50 60 70
España
Alemania
EE.UU
Perú
Chile
Colombia
Bolivia
Brasil
Es tructura de Ingres os M unicipales
Otros recursos
Cargos y
contribuciones
Impuestos
Transferencias
En el gráfico mostrado se puede apreciar la gran diferencia existente en la estructura de
los recursos obtenidos por los gobiernos subnacionales locales, es decir, las
municipalidades, de algunos países latinoamericanos, respecto a países industrializados
como lo son: Alemania, EE.UU, España, etc. Se evidencia que el Perú así como gran
parte de países latinoamericanos el mayor porcentaje de ingresos municipales, se
atribuye a fuentes externas, incluyendo las trasferencias intra gubernamentales, y en una
proporción mínima son recursos propios, válgase decir impuestos o cargos y
contribuciones, situación que refleja la fragilidad de las finazas locales y alta dependencia
de fuentes externas.
“El fortalecimiento de los ingresos propios a nivel local requiere del incentivo hacia una
mayor creatividad financiera, que promueva la canalización de nuevos ingresos,
incluyendo la misma movilización de capitales privados a la financiación de la
infraestructura municipal (contratos de concesión, etc.), que en su conjunto permita
incrementar la ponderación de los recursos propios en relación al total de ingresos
locales” (Aghón y Cortés, 1999). Lo dicho por Ahgón y Cortés en 1999, representa la idea
innovadora (para ese entonces) de la alianza estratégica que debiera darse entre el sector
privado y la gestión pública, para ese entonces (1999) ya en Chile se apreciaban algunos
ejemplos de ésta alianza, específicamente en la ciudad de Santiago y algunas ciudades
intermedias de Chile donde se venían promoviendo concesiones en proyectos de
mejoramiento de vías, conservación de parques y playas, entre otros servicios.
“Las transferencias intergubernamentales, si bien son justificables como un mecanismo
para asegurar una adecuada equidad fiscal entre las distintas municipalidades que tienen
la base tributaria desigualmente distribuida, han tendido a ser la principal base de
financiación de los procesos de descentralización” (Cabrera, 2001), como se ha indicado
anteriormente, los ingresos por esta fuente (transferencias) en muchos países, incluyendo
al Perú, constituyen el principal aporte de recursos a las municipalidades, como bien dice
Cabrera, estas transferencias, son justificables en la medida en que hacen más justa la
distribución de ingresos entre municipalidades, pero a la vez, contradicen el principio de
autonomía de un proceso descentralizador, disminuyendo la proporción de ingresos
propios en el asignamiento de recursos de los gobiernos locales. “El hacer que esta
fuente (las trasferencias intra gubernamentales) tienda a ser la base principal del
financiamiento de la descentralización, como ha sido la práctica reciente de buena parte
de los países, necesariamente desincentiva el esfuerzo fiscal local y restringe la misma
autonomía fiscal” (Aghón y Cortés, 1999).
Entre los mecanismos financieros que permiten a los gobiernos subnacionales obtener
nuevos recursos para la financiación de proyectos en pro del desarrollo regional, y que
obviamente suscita grandes inquietudes y polémica para el nivel central por sus posibles
efectos sobre la estabilidad macroeconómica, está el acceso al endeudamiento. El acceso
a endeudamiento es tema de intensos debates acerca de su normatividad, sus efectos
negativos para la política macroeconómica así como su necesidad para financiar el
desarrollo regional. Entre los principales argumentos de este debate se ha planteado que:
“Un problema con las políticas macroeconómicas subnacionales está en su limitado poder
de endeudamiento y el hecho de que no tienen la atribución de acuñar dinero. Aunque los
gobiernos subnacionales tuvieran la capacidad e incentivo para esforzarse por la
estabilización, tendrían dificultad para lograr el financiamiento deficitario que se requiere
en muchos casos para implantar las políticas expansionistas, a menos que su
endeudamiento cuente con el aval del gobierno central. Cuando los gobiernos centrales
apoyan los créditos subnacionales, el resultado comúnmente es un comportamiento
irresponsable que perjudica la estabilidad macroeconómica de la Nación”, (E. McLure,
mencionado por Cabrera, 2001), es decir que, como dice McLure, uno de los principales
problemas de los gobiernos subnacionales es su limitado poder de endeudamiento, pero
la solución no sería ampliar ese poder, ya que al hacerlo (dando aval a los créditos),
-según McLure- éste sería utilizado irresponsablemente y perjudicaría a la nación. Se
reconoce por lo tanto que, la falta de acceso a endeudamiento constituye un problema
básico para el financiamiento subnacional, pero también se señala que una política de
endeudamiento mal llevada podría ocasionar desequilibrios fiscales a nivel nacional, por
lo que toma importancia el tema de la institucionalidad y capacidad de gestión de los
gobiernos subnacionales. “El sistema de financiamiento municipal requiere de una mínima
coordinación institucional y del apoyo técnico para la consecución de una efectiva
planificación y financiamiento de las responsabilidades del nivel local, como de las que
viene adelantando con la concurrencia de otros niveles de gobierno. En este sentido,
debe haber un mejoramiento de la capacidad administrativa y técnica de las
municipalidades; para ello, se requiere adelantar acciones en el campo territorial como es,
entre otras, la puesta en marcha de agresivos programas de coparticipación del recurso
humano y de mejoramiento de la capacidad gerencial de las autoridades locales. Esto
implica contar con adecuados sistemas de seguimiento y evaluación del proceso y
promover una más transparente y efectiva rendición de cuentas y control ciudadano en el
proceso presupuestario y de planificación” (Aghón y Cortés).
Análisis y Comentarios
La descentralización se presenta como la principal estrategia para lograr el desarrollo
regional en nuestro país. Se han implementado las mas diversas propuestas para la
descentralización a través de la regionalización, lamentablemente sin mucho éxito. El
fracaso de los intentos regionalizadores que se han llevado a cabo en el Perú es atribuible
a la falta de consideración de aspectos socio – culturales en las delimitaciones territoriales
de las regiones, la concepción de región deberá considerar aspectos no solamente
geográficos sino sobre todo sociológicos, culturales y económicos. La propuesta del
gobierno sobre el tema de la regionalización de crear las regiones a partir de las
estructuras departamentales es tambien motivo de discusión, por un lado se puede decir
que es el camino más fácil y no habría ningún problema dándole a cada departamento las
acciones y funciones de región, pero también es correcto decir que el propósito de la
descentralización es que se formen sociedades regionales fuertes, lo que presupone la
existencia de mercados más amplios, lo cual contradice la propuesta inicial.
En el gobierno de Fujimori , se llevó a cabo un proceso de descentralización que muchos
llamaron la “re-centralización del país”, ya que, si bien es cierto se crearon las CTAR
dotándolas de presupuesto para la ejecución de proyectos regionales y locales, no paso
de ser una descentralización meramente operativa, pues aquellas instituciones dependían
directamente del ejecutivo. Al mismo tiempo que se les recortaban las competencias a las
municipalidades, y reducían la participación de la sociedad civil.
En tal sentido el nuevo proceso de descentralización, deberá tener como objetivo
intermedio devolver y expandir gradualmente las competencias de los gobiernos locales y
regionales (cuando éstos se constituyan). Este traspaso de competencias de una manera
responsable y eficiente, será el determinante del éxito del proceso de descentralización.
La descentralización en el Perú debe darse en los tres ámbitos aquí tratados, el ámbito
político, en el ámbito administrativo y el ámbito económico. La descentralización en el
ámbito administrativo, es quizás, el proceso más simple entre los tres mencionados,
auque no por ello el menos importante. Para su correcta ejecución se requiere de
instituciones legítimas, eficientes y confiables. Un requisito indispensable para llevar a
cabo el proceso es una sólida legislación que otorgue legitimidad y normatividad a las
instituciones, que conserve su autonomía pero a la vez permita la fiscalización por parte
de representantes de los distintos grupos de interés.
La descentralización política del país, es la que más urge en la actualidad, tiene como
objetivo principal elevar la participación ciudadana en el tratamiento de los diversos
problemas que enfrentan las comunidades nacionales. Como se ha mencionado en el
presente trabajo: es requisito indispensable para que se de una descentralización política,
que las autoridades sean elegidas por los propios pobladores y sean éstos los principales
fiscalizadores de las acciones de sus gobernantes. La autonomía política de los gobiernos
subnacionales, es la base para diseñar un plan de desarrollo sostenible, ya que
autonomía política deberá ir acompañada del respaldo popular y la participación
ciudadana.
La descentralización económica, tema que no ha sido muy tratado en el presente trabajo,
por no estar tan directamente ligada al desarrollo regional como es el caso de los otros
dos tipos de descentralización, debe distinguirse de la descentralización fiscal (la cual se
tratará más adelante y está directamente involucrada en el tema del desarrollo regional),
muchos autores definen la descentralización económica simplemente como
“privatización”. Si bien es cierto la privatización se considera como una forma de
descentralización (económica) en la medida que transfiere la asignación de factores de
producción de mecanismos político-administrativos a mecanismos de mercado, para ser
considerada como tal, debe cumplir un requisito indispensable, y es que aquella
transferencia debe hacerse a mecanismos de mercado “competitivo”, de otro modo, si la
privatización se realiza favoreciendo la conformación de un monopolio en la provisión de
servicios públicos, no se estará descentralizando, sino, simplemente re-centralizando con
un centro diferente.
En cuanto a la descentralización fiscal, se ha visto que no puede aislarse de la
descentralización administrativa y aún más de la descentralización política. La
descentralización fiscal traslada las responsabilidades de política fiscal del gobierno
central hacia gobiernos subnacionales, lo cual otorga mayor autonomía y capacidad de
financiamiento a los gobiernos subnacionales, pero entra en contradicción con las
políticas macroeconómicas de estabilidad nacional. Esta contradicción se da
principalmente en dos aspectos:
Las transferencias intra-gubernamentales.- De las cuales dependen en gran medida los
gobiernos locales o municipalidades en nuestro país. Si bien es cierto, las trasferencias
sirven como instrumento para equiparar de alguna manera el nivel de ingresos de las
municipalidades con distinta renta (debido principalmente a una menor base tributaria),
éstas contribuyen a la dependencia de los gobiernos locales con respecto al gobierno
central y por consiguiente a la fragilidad de sus finanzas. En éste sentido, la
descentralización deberá reducir la proporción de las transferencias dentro del total de
ingresos de los gobiernos locales, no reduciéndolas, sino más bien, aumentando la
proporción de los ingresos propios de cada comunidad. Para éste propósito, las alianzas
estratégicas entre el sector privado y la administración pública en la forma de concesiones
para proyectos de inversión para el desarrollo local, se presenta como una alternativa
relativamente novedosa, que pudiera abrir nuevas posibilidades de desarrollo en las
comunidades más atrasadas del país.
El endeudamiento.- La falta de acceso al endeudamiento es reconocido como uno de los
principales problemas de financiamiento de los gobiernos subnacionales. El temor a
ocasionar desequilibrios fiscales en nuestro país (y en otros países latinoamericanos) ha
ocasionado que se restringa el acceso a créditos por parte de los gobiernos
subnacionales, retrasando de ésta manera la ejecución de proyectos en pro del desarrollo
regional. Pero aquel temor, no es del todo infundado, ya que como se ha mencionado, si
los déficit subnacionales son lo suficientemente grandes (y lo han sido en muchos casos)
puede afectar de forma negativa a la estabilidad fiscal del país, por lo que se requiere de
un mejor manejo institucional del los gobiernos subnacionales, se debe mejorar la
capacidad gerencial de los mismos, así como también brindar cooperación técnica, y otra
serie de instrumentos que garanticen sin necesidad de aval, la capacidad de pago de los
gobiernos, sin perjudicar la estabilidad fiscal nacional.
Conclusiones
En el programa nacional de regionalización, se debe tomar en cuanta aspectos no
solamente geográficos, sino mas bien, sociológicos, culturales y económicos para la
creación de las regiones.
La descentralización en el país debe darse en sus tres dimensiones: política,
administrativa y económica.
Para la descentralización política es imprescindible que las autoridades sean elegidas por
los pobladores y sean a estos a quienes respondan en última instancia los gobernantes
elegidos. La descentralización política tiene como objetivo principal, procurar la mayor
participación ciudadana en el tratamiento de los diversos problemas de las comunidades
descentralizadas.
La descentralización administrativa debe ir acompañada de un fortalecimiento institucional
y un marco legal que garantice la estabilidad y gobernabilidad a nivel subnacional.
La descentralización económica que transfiere los procesos de asignación de factores de
producción a mecanismos de mercado, debe evitar la formación de monopolios. La
privatización con ésta restricción se considera como forma de descentralización
económica.
Es en la descentralización fiscal donde se distinguen las mayores contradicciones con las
políticas macroeconómicas de estabilidad nacional. La descentralización fiscal que
acompaña a los procesos de descentralización política y operativa (administrativa),
deberá complementarse con la implementación de programas de cooperación técnica, así
como de mejora de la capacidad gerencial de las autoridades locales, a fin de no
contradecir las políticas de estabilización nacional y expandir el acceso a endeudamiento
y contribuir a la generación de recursos propios, los cuales deben constituirse en las
principales fuentes de financiamiento, dejando atrás a las transferencias intra-
gubernamentales, que restan autonomía a los gobiernos subnacionales.
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Título: “DESCENTRALIZACIÓN Y DESARROLLO REGIONAL”
Aportado por: Alí K. Galíndez Figueroa

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Galíndez Figueroa Alí K.. (2002, julio 27). Descentralización y desarrollo regional en el Perú. Recuperado de http://www.gestiopolis.com/descentralizacion-y-desarrollo-regional-en-el-peru/
Galíndez Figueroa, Alí K.. "Descentralización y desarrollo regional en el Perú". GestioPolis. 27 julio 2002. Web. <http://www.gestiopolis.com/descentralizacion-y-desarrollo-regional-en-el-peru/>.
Galíndez Figueroa, Alí K.. "Descentralización y desarrollo regional en el Perú". GestioPolis. julio 27, 2002. Consultado el 27 de Mayo de 2015. http://www.gestiopolis.com/descentralizacion-y-desarrollo-regional-en-el-peru/.
Galíndez Figueroa, Alí K.. Descentralización y desarrollo regional en el Perú [en línea]. <http://www.gestiopolis.com/descentralizacion-y-desarrollo-regional-en-el-peru/> [Citado el 27 de Mayo de 2015].
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