Derecho a la transparencia, información pública y rendición de cuentas

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“Los bolsillos de los gobernantes deben ser de cristal”. Anónimo.

“Una mirada transparente muestra la luz del corazón”. Pacoyo.

“La honradez es un vestido transparente”. Proverbio español.

Resumen

Los derechos a la transparencia, acceso a la información pública y rendición de cuentas, se yerguen como paladines de la democracia y desarrollo, qué duda cabe.

En esta entrega y a más de una década de la dación de la ley peruana de la materia, el autor desarrolla la inquietante, expectante como preocupante empresa.

Si bien es cierto que muestra cierta evolución, aún queda mucho por avanzar no solo en el aspecto legislativo, si no, más bien en la actitud de las personas.

Abstract

The rights to the transparency, access to the public information and rendition of bills, they rise as paladins of the democracy and development, there is no doubt.

In this delivery and to more than a decade of the dation of the peruvian law of the subject, the author develops the disturbing one, expectant as a worrying company.

Although it is certain that it shows an advance, it is a lot to not progress alone in the legislative aspect even, if not, rather in the attitude of people.

I.       Introducción

Los derechos a la transparencia, acceso a la información pública y a la rendición de cuentas , se constituyen ejes generadores y consolidadores de toda sociedad. Allí radica su importancia y quintaescencia trascendentes como edificantes en toda sociedad. Así, “(…)su vigencia constituye un elemento clave para el afianzamiento del régimen democrático”.

A propósito, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado peruano, Ley N° 27806, ha sobrepasado (en fecha 03/08/12) una década de vigencia, ergo, corresponde realizar una evaluación de las luces y sombras como efectos a dicho estadío de su dación.

“El Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) encuentra en esta fecha, la ocasión más acertada para decir que persiste un serio problema de vigencia del derecho de acceso a la información pública y del cumplimiento de las obligaciones de transparencia del Estado”.  Lo cual dista de lo ocurrido en los Estados modernos, donde el derecho a la información es la norma y el secreto es la excepción.  El paréntesis es nuestro.

Resulta penoso tener que referir que: “(…)todavía existen muchos funcionarios que prefieren no brindar información por temor a ser sancionados por sus superiores y optan por consultarlo todo, entorpeciendo así el acceso a la información(…)”.  Debido a ello, la accesibilidad y usabilidad se ven relegadas.

Ergo, el presente trabajo, asume el reto, desentrañando los aspectos de dicha temática, con una cosmovisión maximalista, prospectiva como disruptiva.

II.       Postergación histórica de la transparencia

Preocupa sobremanera que si bien es cierto, por un lado, que la transparencia, como principio de gobierno, hace su aparición en el año 384 a.C. , por el otro tengamos que más dos mil años después, esto es, en 1776, inspirada en las prácticas de China, Suecia tuvo la primera ley de acceso a la información gubernamental.

Por ello, a diferencia de lo señalado por CASTRO LEYVA , no es de extrañar el hecho que Suecia sea uno de los países en los que el acceso a la información pública tenga historia y tradición.

III.     Estados referentes en acceso a la información pública y rendición de cuentas

Así como referimos el señero ejemplo de Suecia, también podemos mencionar a EE. UU., en razón a que posee una de las leyes más avanzadas y con más larga trayectoria, la FOIA (Freedom of Information Act), vía la cual, es el personal funcionario el encargado de facilitar la información requerida a cualquier ciudadano que lo solicite. La información es seleccionada, analizada técnicamente y puesta a disposición de los usuarios mediante una serie de procedimientos, procesos y técnicas específicas.

Por si fuese poco, “desde la ALA (American Library Association) los archiveros y bibliotecarios (de este país) se pronuncian a favor de facilitar cualquier información gubernamental que se solicite”.

Además, indicamos el singular caso de la avanzada “legislación panameña que incluso contempla un registro, un almacenamiento biológico, químico o físico de contenidos, lo cual es bastante avanzado, incluso es reconocido por la UNESCO como una práctica muy progresista”.

Finalmente, acotamos que en una de las conclusiones obtenidas del Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria del mes de julio 2012, se refiere a Costa Rica como el país más transparente en rendición de cuentas en América Latina. “Costa Rica obtuvo un 59, menor que la nota del 2009, pero suficiente para conservar, por cuarto año consecuentito, el primer lugar en transparencia entre cinco países”.

IV.       Importancia de la transparencia

La transparencia cobra especial trascendencia en la medida en que se configura en propulsor de formas de expresión y protección, especialmente en los sectores sociales marginados o carenciales. Así, “el acceso a la información es una herramienta fundamental para la construcción de ciudadanía”.

Al respecto, es preciso dejar constancia que no podía ser de otro modo, debido que la transparencia y acceso a la información pública, debe interpretarse y aplicarse en beneficio de la parte débil de la relación estadual, esto es, de la población.

La misma transparencia en la gestión pública garantiza que la ciudadanía pueda ejercer debidamente el control (mediante la rendición de cuentas, por ejemplo) y vigilancia, así como, procurar la efectivización del derecho constitucional al desarrollo.

Entonces, la política de transparentar la gestión estatal no hace más que generar confianza y respaldo en la población. En ese sentido, tenemos que: “La transparencia(…) genera dos sentimientos verificables: confianza y certidumbre, lo que en política se traduce en la anhelada legitimidad que todo gobierno busca”.

En ese sentido, se tiene que: “La exigencia ciudadana por la defensa de los derechos fundamentales es imprescindible para generar un Estado transparente que rinda cuentas a la sociedad. Un Estado transparente es un Estado más legítimo (…)”.

V.       Principios del derecho de acceso a la información

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, ha establecido como principios rectores:

5.1. Máxima divulgación.- También llamado de máxima publicidad, aunque, vale acotar que la absolutéz no obedece a su naturaleza. El mismo presenta consecuencias: i) El derecho de acceso a la información es la regla y el secreto la excepción, ii) La carga probatoria en caso de establecer limitaciones al derecho de acceso a la información corresponde al Estado, y iii) La preeminencia del derecho de acceso a la información en caso de conflictos de normas o de falta de regulación.

En este punto, es de verse que a diferencia de Perú, países como Chile, Guatemala, México y El Salvador, reconocen taxativamente en sus ordenamientos jurídicos este principio.  Mención aparte merece Canadá, pues, para dicho Estado el derecho de acceso a la información no presenta rango constitucional.

5.2. Buena fe.- Implica que el obligado deberá actuar en cumplimiento del espíritu que abraza la ley de transparencia y acceso a información estatal y así poder coadyuvar a la materialización del objetivo de la misma.

Nuevamente tenemos que atestiguar que el Perú vuelve a quedarse a la saga del presente principio, al no encontrarse positivizado en normativa de la materia. Colombia sí lo reconoce expresamente.

En ese orden de ideas, tenemos que la ley de transparencia y acceso a la información pública del distrito federal, establece que: “los entes públicos en sus relaciones con los particulares atenderán los principios de legalidad, certeza jurídica imparcialidad, información, celeridad, veracidad, transparencia y máxima publicidad de sus actos(…)un costo razonable de reproducción, libertad de información buena fe del solicitante y orientación y asesoría a los particulares”.

VI.      Influencia de la corte interamericana de derechos humanos

Desde este plató es menester traer a colación que dicha judicatura internacional de derechos humanos ha jugado un papel preponderante en el derecho al acceso a la información: “en el caso Claude Reyes y otros, marcó un hito jurisprudencial al constituirse en el primer tribunal internacional en reconocer que el acceso a la información es un derecho humano que forma parte del derecho a la libertad de expresión”.

VII.      Aporte del tribunal constitucional peruano

Su aporte resulta innegable , en especial referimos la plausible la dimensión bifronte que le otorga el mencionado Tribunal al derecho de acceso a la información pública, es decir, que vía la Sentencia N° 1797-2002-HD/TC, determina que se trata de un derecho individual y además, colectivo.

VIII. Aporte de la defensoría del pueblo

En el ejercicio del mandato constitucional de control y supervisión de la actuación de las entidades estatales y de las privadas, con el presupuesto que las segundas brinden servicios públicos; la Defensoría del Pueblo del Estado peruano lleva a cabo una trascendente como loable labor en defensa, además (en el presente tema sub exámine), interviniendo ante la vulneración o amenaza de vulneración de los derechos fundamentales a la transparencia, acceso a la información pública y a la rendición de cuentas.

Además, de manera exhaustiva como incansable, lleva a cabo acciones de promoción, difusión y capacitación a ciudadanos de todos los confines del territorio nacional. Incluso con anterioridad a la vigencia de la ley de transparencia .

Mención aparte merecen sus lineamientos, recomendaciones, manuales, informes, directivas y demás documentos defensoriales, desarrollados y difundidos, abrazando el firme propósito de lograr el arribo de una cultura de acceso a la información pública. Lo que enseña y orienta el accionar de la ciudadanía.

IX.       Relación del derecho de acceso a la información

Cabe citar la relación que existe entre el derecho de acceso a la información y otros derechos. En ese sentido, tenemos: “el derecho de acceso a la información guarda una ínsita relación con otros derechos humanos y contribuye a su efectivo ejercicio, tal como señala la Relatoría para la Libertad de Expresión en el ámbito de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Informe del año 2002”.

En dichos términos, se señala que: “el derecho de acceso a la información pública ha adquirido una importancia fundamental en el desarrollo de los Derechos Humanos, directamente vinculado a otros derechos fundamentales, como lo son el derecho de acceso a la justicia, el derecho a la verdad, el derecho a tomar decisiones ciudadanas y políticas debidamente informados, al desarrollo democrático y a la transparencia en la gestión pública”.

X. Acceso a un sistema de información y no a la mera documentación

En el caso Claude Reyes y otros, la Corte Interamericana de Derechos Humanos afirmó que las personas tienen derecho de buscar “información” en poder del Estado. De esta manera se deja de lado en el Sistema Interamericano un régimen de acceso limitado a documentos oficiales o a registros.

Cabe resaltar que: “Si bien no se define en la sentencia qué debe entenderse por información, la Relatoría entiende que tal concepto tiene un sentido amplio. De esta manera, al adoptar un sistema de acceso a la información y no a la documentación el objeto del derecho es amplio(…)”.

En ese orden de ideas, se entiende que el abanico de posibilidades, en términos de reconocimiento del derecho de acceso a la información pública, se torna saludablemente aperturado.

XI. Causas de la negativa a otorgar información pública

Ante todo, se deja constancia que de manera genérica, la principal causa es la cultura del secreto, instalada en gran parte de la sociedad estatal

Así también, El no acceso o inacceso a la información pública se debe principalmente al incorrecto accionar del funcionario público y se presenta específicamente debido al i) temor, ii) burocracia y iii) desconocimiento.  Además, primordialmente por la carencia de conciencia ciudadana.

Ello se grafica claramente cuando el titular de la repartición estatal señala: “(…)¿Por qué tendría yo que encargar a un funcionario que investigue cuantas concesiones telegráficas se otorgaron en 1940?(…)”.

Por otro lado, el Informe Anual 2011, Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Solicitudes y Pedidos de Información Atendidos y No Atendidos por las Entidades de Administración Pública, presentado por la Secretaria de Coordinación de la Presidencia del Consejo de Ministros; señala dos grandes aspectos generados por: i) el interesado, y ii) la entidad .

XII. Derecho de acceso a la información y la gestión del conocimiento

Es de verse que en pleno siglo XXI no se concibe el acceso a la información pública eficiente que no se encuentre ligada a la gestión del conocimiento, constituyéndose en uno de los pilares esenciales del gobierno electrónico.

Así, se tiene que el gobierno electrónico en el derecho a la información garantiza: “i) acceso a los contenidos y/o información del sector público, ii) participación ciudadana para una democracia electrónica y iii) prestación de servicios públicos electrónicos”.

XIII.    Acerca del informe anual 2011 de la presidencia del consejo de ministros

La Secretaría de Coordinación de la Presidencia del Consejo de Ministros es la unidad de línea encargada de realizar esta labor desde el año 2005(…).

Para la calificación de los reportes de solicitudes atendidas y no atendidas, remitidos por las entidades públicas, “(…)se han establecido referencialmente las categorías  “BUENO”, “REGULAR” Y DEFICIENTE” para considerar los informes remitidos por las entidades públicas .

De un vistazo genérico al referido informe, presentado al Congreso de la República el 2011, podemos referir que el cumplimiento de las entidades a otorgar información público arrojo un  preocupante porcentaje de 30.66.

XIV.     A modo de colofón

La transparencia deviene en factor basilar para combatir a la corrupción. Así, lo apostrofamos al recurrir a la leyenda de la mitología griega: Hércules y Caco, en la cual aterrados todos por las matanzas y robos de Caco, el primero decidió combatir con él, pero a la luz del día y lo venció. Entonces, si unimismamos la transparencia a la luz del día, con ella podremos vencer a los avatares de la cultura de lunas polarizadas que aún se resiste a desaparecer.

La transparencia se constituye en un presupuesto del acceso a la información pública. En tal sentido, para que exista acceso a la información pública, previamente debe haber transparencia. Ello se corrobora en el orden de aparición en la humanidad.

En lo concerniente al derecho de acceso a la información pública, es oportuno señalar que no solamente su constitucionalización y legalidad aseguran su vigencia, en razón a que: “la jurisprudencia constitucional resulta un elemento de indudable importancia para garantizar su eficacia y con ello contribuir al cambio de paradigma desde la cultura del secreto y de la opacidad, que ha sido el común denominador en la realidad peruana, hacia una cultura de la transparencia y visibilidad”.

Deviene en imperativo mencionar que: “El desarrollo del Gobierno Electrónico  mejora  y  acerca la  relación  del  ciudadano con el Estado, y facilita la transparencia y la participación ciudadana”.  En ese sentido, ROMERO SILVERA, citando a MENDEL, afirma: “(…)Ya no basta con la publicidad que históricamente sustentaban los sistemas republicanos de gobierno, sino que ahora se habla de transparencia, que es mucho más que la publicidad”.

Existe deficiencia de conocimiento y cultura ciudadana en el aspecto de participación activa en la lucha por la plena e irrestricta efectividad de la vigencia de los derechos a la transparencia, acceso a la información pública y a la rendición de cuentas.

El derecho de acceso a la información pública, además, de garantizar el ejercicio de otros derechos, favorece la manifestación del valor público; esto es, que facilita que la plasmación de una gestión pública a favor de la población.

XV.       Sugerencias

El presente tema in comento, debe ser llevado con mucho celo y profesionalismo (no se trata únicamente de agravar las penas para el funcionario que incumple la ley de transparencia), a fin de eventualmente evitar a toda costa lo acontecido en Italia, esto es, el mani pulite, en la que la política judicial implantada para combatir la corrupción sufrió tal grado de sobre exposición y mediatización de la magistratura que terminó por desnaturalizarla.

Así, es menester destacar que en fecha 25/04/12, el Defensor del Pueblo del Estado peruano, Dr. Eduardo Vega, propuso: “la creación de una autoridad nacional autónoma, para garantizar la fiscalización de las normas de transparencia y acceso a la información pública, así como la solución oportuna de los conflictos entre la ciudadanía y el Estado(…)”.

Dicha autoridad de cumplimiento básicamente mostró eficacia en Chile y México. El IPYS señala que la iniciativa debe  ser complementada con otras obligaciones que el Estado ha incumplido en esta materia(…).  La referida se justifica en la necesidad de la creación de la misma, en tanto que aún no se ha creado una entidad especializada. Sin embargo, países como México y Chile ya cuentan con dicho ente.

Al respecto, es preciso acotar lo señalado por el Síndic de Greuges de Catalunya (que, además, de: Síndico de Agravios, Defensor de les Persones, es la denominación valenciana que recibe el Defensor del Pueblo en dicha comunidad): “los modelos que ofrece el derecho comparado son diversos y van desde la constitución de una autoridad específica en la materia a la asignación de esta función a un organismo ya existente, que puede ser el Ombudsman”.

Exempli gratia de dicho supuesto, “cabe destacar los casos de Nueva Zelanda y del Perú, que han asignado las funciones de tutela del cumplimiento de la Ley de Acceso a la Información al Ombudsman”.

Por otro lado, ““(…) resulta indispensable un “compromiso por la transparencia” para garantizar un buen gobierno en el país. Paralelamente, es preciso contar con ciudadanos informados que conozcan los alcances de la ley, pues el mejor defensor de sus derechos es aquel que los conoce””.

Para quienes pretendan ejercer su derecho a la información pública, se sugiere: “i) conocer, ii) detallar, iii) fundamentar, iv) disimular, v) apersonarse y vi) litigar”.

El tema los derechos a la transparencia, acceso a la información pública y a la rendición de cuentas, amerita una urgente como impostergable revisión, pero enfocada basilarmente en la efectiva plasmación de los mismos (a la luz de lo juridizado por los Diez Principios del Derecho de Acceso a la Información Pública , estipulados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos), que en la mera modificación legislativa orientada si acaso a mejorar el debido proceso administrativo, es decir, plazos, instancias, entre otros, que en su caso, acabe por anularlos.

En ese sentido, la mencionada revisión convendría sintonizarla, en lo pertinente (es decir, en lo pendiente), a lo estipulado en los principios rectores para una ley de acceso a la información pública, establecidos por el Convenio sobre Acceso a Documentos Públicos, haciendo la necesaria salvedad que deberá contener el espíritu del sistema de información pública (y no a documentos), determinado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Claude Reyes y otros, contra Chile.

Resulta imprescindible la implantación de un Sistema Nacional de Información, que conste de tres componentes: i) Estadístico, ii) Sectorial, y iii) Territorial, que a su vez, promueva un modelo de gestión de información para transparentar las acciones de la política pública de la ciudadanía.

Consideramos que este tema pasa por la imprescindible necesidad de mejorar la administración o gestión de la información en poder del sector público, con miras a ordenar y sistematizarla y hacer más viable y oportuna la ubicación y entrega de la información solicitada.

Además, urge elaborar una relación de principios o lineamientos, con el propósito de adecuar la atención de solicitudes de información pública, o en su caso adecuar a estándares de experiencias extranjeras, por ejemplo, tenemos “(…)Transparencia Internacional España manifiesta la necesidad de que los distintos Partidos políticos españoles(…) asuman los Principios y medidas que se recogen en el siguiente Decálogo de Transparencia e Integridad”.

Por otro lado, aunque pueda parecer inortodoxo, consideramos que la constante negativa del funcionario público a otorgar información pública, obedece también a un tema de naturaleza más bien, humana de negativa a aceptar y mostrar la verdad, es más, a afirmar la negación y obviar la afirmación. Ello se explica en la aparentemente inexplicable manera en que configura en la terminología no solo del idioma español.  Allí, radica la imperiosa necesidad del permanente fomento de la inculcación de valores en la población.

Se precisa asumir asertivamente el hecho de la inexistencia de una cultura transparente y fomentar espacios de diálogo de intercambio de experiencias con miras a lograr un desarrollo de la temática del derecho de acceso a la información. En ese sentido, tenemos que saludar la participación peruana en el IV Encuentro de la Red de Instituciones Garantes e Impulsoras de la Transparencia y el Acceso a la Información Pública (RTA) y en la IX Semana Nacional de Transparencia organizada por el Instituto Federal de Acceso a la Información de México (IFAI), en el periodo comprendido entre el 17-21/09/12.

Además, resulta oportuna la implantación de políticas de impulso y fomento a la transparencia en la administración pública, ya sea, vía incentivos, concursos, premiaciones, entre otros, los tengan no solamente una incidencia de mejora económica o patrimonial, si no, también, de índole académico y profesional, mediante el otorgamiento de becas completas o integrales, así como, la respectiva felicitación a incluirse en el legajo personal, y en su caso, la promoción respectiva.

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Torres Manrique Jorge Isaac. (2013, noviembre 12). Derecho a la transparencia, información pública y rendición de cuentas. Recuperado de http://www.gestiopolis.com/derecho-a-la-transparencia-informacion-publica-y-rendicion-de-cuentas/
Torres Manrique, Jorge Isaac. "Derecho a la transparencia, información pública y rendición de cuentas". GestioPolis. 12 noviembre 2013. Web. <http://www.gestiopolis.com/derecho-a-la-transparencia-informacion-publica-y-rendicion-de-cuentas/>.
Torres Manrique, Jorge Isaac. "Derecho a la transparencia, información pública y rendición de cuentas". GestioPolis. noviembre 12, 2013. Consultado el 11 de Diciembre de 2016. http://www.gestiopolis.com/derecho-a-la-transparencia-informacion-publica-y-rendicion-de-cuentas/.
Torres Manrique, Jorge Isaac. Derecho a la transparencia, información pública y rendición de cuentas [en línea]. <http://www.gestiopolis.com/derecho-a-la-transparencia-informacion-publica-y-rendicion-de-cuentas/> [Citado el 11 de Diciembre de 2016].
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