Resumen
La naturaleza que rodea a cada hombre y en medio de la cual desarrolla su vida no es un elemento permanente e inmutable abocado a durar sin alterarse, como acaso se haya pensado en algún momento histórico.
Los recursos son perecederos, fungibles y presentan el peligro de sucumbir ante los actos corrosivos y desgastantes de los humanos, siendo así que la tensión entre desarrollo y degradación medioambiental se torna evidente.
Es obvio que, al margen de los grandes fenómenos catastróficos, lamentablemente no tan infrecuentes hoy día, las distintas Administraciones, especialmente las locales, se han visto empujadas de una forma creciente a despachar batallas cotidianas en materia ambiental en los más diversos frentes, tales como contaminación de aguas, polución atmosférica, o incluso afecciones a bienes de titularidad privada, problemas cuya solución requiere capacidad técnica, medios y buena gestión de los recursos. Y es aquí donde empiezan a constatarse las más diversas deficiencias y carencias a la hora de afrontar tal cuestión, debido en buena medida a la falta de instrumentos útiles, tanto en el orden jurídico como técnico, y por qué no decirlo, falta de seria voluntad y coordinación en muchos casos, que no logra superar la imagen de una Administración fragmentada.
Pero no debe olvidarse que la protección del medio ambiente es una tarea sumamente compleja imponiéndose así, la difícil labor de escudriñar los instrumentos y garantías que el Derecho proporciona de cara a la consecución de tal causa, y ello sin perder de vista el carácter multidisciplinario que su estudio sugiere.
La responsabilidad administrativa ambiental como institución jurídica.
1.1 La responsabilidad administrativa. Especial referencia al sistema contravencional.
Según el diccionario de la Real Academia española, el término «Responsabilidad» indica la «obligación de reparar y satisfacer un daño o perjuicio». Otra acepción, según la Academia, es el que se refiere a la responsabilidad como «la deuda u obligación que resulta de un posible yerro.»
Jurídicamente el término admite dos conceptos principales: capacidad de responder ciertos actos en abstracto, y necesidad de responder otros concretos e imputables a determinado sujeto. En el primer caso hablamos, por ejemplo, de la que tiene en la realización de determinados actos jurídicos un mayor de edad. El segundo caso, en cambio, se refiere a las consecuencias por actos realizados, es decir, se entiende por responsabilidad, la situación que atañe a un sujeto a quien la ley impone la reparación de un hecho dañoso, que afecta un interés protegido.
En el ámbito del derecho civil se distingue entre la responsabilidad contractual, que se produce cuando la obligación de reparar el perjuicio causado deriva del incumplimiento de obligaciones convenidas establecidas en un contrato celebrado en el marco de una relación jurídica singular y la responsabilidad extracontractual, que se genera cuando la obligación de resarcir el daño deriva de la acción u omisión que infringe el principio general de no causar daño a otro.
Esta responsabilidad extracontractual, figura originaria y propia del Derecho Civil, a su vez puede ser de dos tipos: directa, o sea, aquella producida por hecho propio e indirecta, aquella producida por hechos de personas o cosas cuya dirección o custodia ejerce el sujeto responsable.
Pero también el derecho administrativo conoce esta institución y después de mucha evolución en la mayoría de los países se admite una tesis, autónoma del derecho civil, de la responsabilidad del Estado por los daños que ocasiona la actividad de sus actuaciones en los administrados.
El reconocimiento y la aplicación efectiva de un principio general de responsabilidad patrimonial de los poderes públicos constituyen una de las piezas maestras dentro del sistema de relaciones jurídicas existentes entre la Administración y los ciudadanos. Pues, en efecto, hoy se admite sin disputa, que para sujetar al poder público al imperio de la ley, no bastan los controles judiciales de legalidad, ni tampoco los controles extrajudiciales de naturaleza política o social. Es preciso, además, que la Administración indemnice o repare los daños que sus actividades causen a los particulares.
El papel de la responsabilidad como principio constitucional del Estado de derecho está referido a la efectividad de la necesaria sumisión del Poder al derecho. Tal sumisión comprende, de manera principal, el control de la legalidad de los actos de los órganos que ejercen el poder –interdicción de la arbitrariedad-, y por vía de consecuencia, pero no por ello menos importante, la obligación de resarcir los daños causados por la actividad ilegal.
El Poder represivo del Estado se ha manifestado durante su desarrollo de dos formas: El Poder Punitivo que se hace efectivo mediante el uso del Derecho Penal y la Potestad Sancionadora de la Administración que lo hace a partir del Derecho Administrativo Sancionador, que al regular las relaciones del Estado con los ciudadanos, pertenecen al Derecho Público.
La potestad sancionadora de la Administración, es reconocida como la atribución de un poder legal para exigir responsabilidad y sancionar por la comisión de acciones u omisiones contrarias al Derecho Administrativo Sancionador.
Esta sanción administrativa se explica claramente a través del concepto dado por García de Enterría cuando apunta que por tal se considera “… el mal infligido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal. Ese mal (fin aflictivo de la sanción) consistirá siempre en la privación de un bien o de un derecho (revocación de un acto favorable, pérdida de una expectativa o de un derecho, imposición de una obligación de pago de una multa…)”[1]
En este sentido, la circunstancia de que el papel de la responsabilidad sea un mecanismo de control del Poder, explica la necesidad de reglas especiales –en consideración al interés público que la actividad supone- y la necesidad de un mismo orden de tribunales para hacer efectivo tanto el control de la legalidad como el resarcimiento debido por los daños causados. Ahora bien, el principio de la responsabilidad patrimonial del Estado comporta una afectación del Poder Público, de allí que los órganos a los que incumbe su ejercicio se han sustraído en muchas oportunidades a su exhaustiva y efectiva ejecución.
El derecho administrativo moderno contempla principios que dan sustento a un sistema de responsabilidad incluso más amplio que el previsto en el derecho civil, puesto que se prevé la responsabilidad por actividad lícita de la Administración. Situación sin duda paradójica la que se plantea, pues la inaplicación de las reglas del derecho civil para la determinación de la responsabilidad del Estado que antes se justificó para crear situaciones de excepción respecto de éste, hoy se justifica para evitar una limitación o atenuación de su responsabilidad.
La existencia de un sistema propio de responsabilidad del derecho público se patentiza en expresiones como la de Cassagne cuando dice que “hoy en día la aplicación de los esquemas y soluciones provenientes del derecho civil han agravado las dificultades que se plantean en torno a la responsabilidad del Estado y sus agentes”.
Sin embargo, debe reconocerse que aun en los sistemas de derecho administrativo, la ausencia de regulación normativa de la responsabilidad del Estado ha dado cabida a su flexibilización, atenuación y excepcionalidad. El resarcimiento por el Estado de los daños causados a los particulares por su actividad va a depender del grado de desarrollo que tengan las relaciones que se plantean entre el derecho y el poder en tanto que aquel se erige como la principal limitación al ejercicio de éste. En efecto, la actitud del Poder frente al límite que implica la imposición de responsabilidad por su ejercicio, depende sin duda del mayor o menor desarrollo del Estado de derecho.
En este sentido, si bien tradicionalmente la responsabilidad administrativa es analizada desde la perspectiva de los administrados, como un mecanismo que garantiza la integridad de su patrimonio, lo cierto es que ésta no es su única función.
La responsabilidad administrativa cumple una función dual pues además de erigirse como una garantía consagrada a favor del particular para lograr el resarcimiento del perjuicio causado por el Estado, se muestra también, especialmente en los supuestos de responsabilidad con falta, como un medio de control de la propia Administración. La responsabilidad juega así un rol formativo o «pedagógico» sobre la actuación de la Administración desde que impone las directrices que deberán regir su comportamiento; la responsabilidad colabora al mejor funcionamiento del Estado.
En efecto, desde el momento en que el Estado es obligado a resarcir un daño por virtud de su responsabilidad, constitucional o legalmente consagrada, se ve obligado a tratar de adecuar su actuación con el fin de no producir ese daño en el futuro. De esta forma, la responsabilidad logra, y ésta es su función de control, que la administración modere su actuación con la finalidad de evitar ser posteriormente condenada.
1.1.1 Delimitación conceptual de la responsabilidad
Administrativa
Según un principio tradicional del Derecho, todo aquel que cause un daño a otro debe repararlo. Esa obligación de reparación se traduce en la responsabilidad del causante del daño, la cual puede ser de carácter penal o civil.
La responsabilidad penal se presenta cuando el hecho causante del daño consiste en una conducta que el Estado ha tipificado como delito y se traduce en una responsabilidad frente al Estado, quien, en consecuencia, impone una pena al responsable para reparar el daño social causado por su conducta ilícita. A su vez, la responsabilidad civil se traduce en la obligación de reparar el daño por parte de su causante frente a la persona concretamente perjudicada y ya no frente a la sociedad representada por el Estado. De manera que un mismo hecho puede dar lugar tanto a responsabilidad penal como civil.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la responsabilidad penal es eminentemente subjetiva y personal y solo es aplicable a la persona natural que ha cometido el hecho ilícito. De este modo, las personas jurídicas no incurren en esta clase de responsabilidad, y por tanto, tampoco incurre en ella las entidades públicas. Como consecuencia de lo anterior, si un funcionario actúa ilícitamente, la responsabilidad penal recae sobre él y no sobre la persona jurídica pública en cuya representación actúa.
Por lo tanto según Libardo Rodríguez “cuando se habla de responsabilidad administrativa, solo se hace referencia a la responsabilidad civil de las personas públicas”, o sea, que las personas públicas son responsables cuando causan un daño como consecuencia de una actividad irregular, que constituye una falla del servicio que prestan.
Es decir, que la Administración solo deberá responder, cuando se pruebe alguna deficiencia en el desarrollo del servicio. Por lo que, si el ejercicio de la función no implica ninguna deficiencia o irregularidad, no habrá lugar a la responsabilidad.
Para Benoit “la responsabilidad administrativa es un derecho del particular a ser indemnizado de toda lesión injusta, derecho de cual, la responsabilidad administrativa constituye la sanción; o sea, la responsabilidad administrativa sería, en esencia, la sanción de una obligación preexistente de la Administración de asegurar la igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas”.
En este caso, la responsabilidad acarrea una sanción por un comportamiento inadecuado, y se convierte además en un mecanismo objetivo de reparación, que se pone en funcionamiento sólo y en la medida en que se ha producido una lesión patrimonial.
Es por eso que la jurisprudencia afirma de forma reiterada que no es precisa la ilicitud, el dolo, la culpa, la negligencia de la Administración, pues en la responsabilidad administrativa los requisitos quedan limitados a la existencia de daño y la relación de causa a efecto entre este y el funcionamiento de los servicios públicos, sin que tenga que intervenir el elemento clásico de la culpa.
Por su parte Luis Cosculluela plantea que la responsabilidad administrativa se genera siempre que el daño sea causado por el funcionamiento (normal o anormal) de los servicios públicos, entendidos en sentido amplio, es decir, como actividad de cualquier naturaleza de la Administración Pública, y también en los casos de pura inactividad en que incumple una obligación de actuar.
La responsabilidad de la Administración Pública no elimina la del funcionario o autoridad causante directo del daño, pero el particular lesionado puede optar por exigir la responsabilidad directa de la Administración y corresponde a esta, ejercer la acción de regreso contra aquellos funcionarios o autoridades, para resarcirse de los gastos ocasionados por el deber de indemnizar.
Solo excluye la responsabilidad directa de la Administración los supuestos en que el daño se produce como consecuencia de fuerza mayor.
Sin embargo, Guido Zanobini afirma que en el derecho administrativo, pueden incurrir en responsabilidad tanto los sujetos activos como los sujetos pasivos de la potestad administrativa, refiriéndose tanto al Estado, como a las personas físicas y los otros sujetos de derecho privado, manifestando que existen diferencias sustanciales que dividen la responsabilidad de los primeros de la de los segundos.
El principio de la responsabilidad del Estado y de los entes públicos por los daños causados a particulares, por la actividad ilegítima de los propios órganos se basa en el carácter ético y jurídico del Estado, el que no puede cometer actos ilícitos ya que su función es la de crear el Derecho.
La responsabilidad de los entes públicos en ningún caso puede prescindir de un evento dañoso puesto que puede darse una responsabilidad derivada de un evento dañoso aun cuando este sea consecuencia de una actividad lícita y legítima. En cuanto al contenido de la responsabilidad de los entes públicos se concreta exclusivamente en la obligación del resarcimiento del daño.
Por su parte la inobservancia de cualquier deber de los particulares hacia la Administración pública constituye un acto ilícito de derecho administrativo y es causa de responsabilidad del transgresor hacia el ente titular del interés tutelado por la norma que impone el deber.
Dicha responsabilidad, no está limitada al solo caso en el cual la inobservancia había producido un daño sino que se extiende a cualquier desobediencia, a una ley o a un acto administrativo; donde el contenido de la responsabilidad de estos particulares no solo se manifiesta en la obligación de resarcir el daño, sino que con ella o en su lugar, esta puede importar otras obligaciones, entre las cuales está principalmente la de sufrir sanciones punitivas, de carácter administrativo o penal, por lo que, la responsabilidad administrativa tiene por objeto la aplicación de penas que aun no forman parte del derecho penal porque son aplicadas por el Estado en su función judicial, pero en ejercicio de una potestad administrativa.
1.1.2 Relación responsabilidad administrativa- contravención.
El Derecho Administrativo surge para tutelar jurídicamente las relaciones entre la Administración Pública y los administrados, la potestad de sancionar asignada por el Estado a ésta para exigir responsabilidad ante las acciones lesivas a los intereses públicos de la gestión administrativa, ha de constituir una potestad reglamentada, por cuanto ella entraña la restricción de bienes y derechos de los ciudadanos, o sea, que el ejercicio de la Potestad Sancionadora de la Administración sujeta a determinadas reglas procedimentales, también ha de constituir una garantía que atañe al principio de Legalidad, esto quiere decir, que la actividad administrativa de sancionar, debe estar estrictamente formalizada mediante una Ley que la regule, pues en ocasiones ocurre que muchas de las disposiciones contravencionales no van dirigidas hacia la totalidad de la población (sino a determinados sectores) propiciando una divulgación parcializada de las mismas, que no siempre cubre la totalidad de los grupos de riesgo, quedando espacios en los que el desconocimiento de estas normas puede provocar no sólo su infracción, sino también la indefensión de los ciudadanos ante la reacción de la Administración y por tanto, la violación del principio de Legalidad por falta de certeza, creando un precedente para que el principio cubra la materia y es que, el administrado debe conocer, cuál sería la posible infracción y la reacción que ha de esperar de la Administración por ella, pero a su vez esta infracción deberá responder a una reserva legal sobre el objeto de regulación, para que sea legítima la exigencia de responsabilidad.
Para muchos autores, hablar de Derecho Contravencional es hablar del Derecho Administrativo Sancionador y viceversa. Eduardo Jorge Prats, define las sanciones administrativas como «un acto dictado a través del procedimiento correspondiente que impone un mal jurídico al administrado, privando, limitando o restringiendo parte de sus derechos o imponiendo ciertas obligaciones de hacer o no hacer, como consecuencia del incumplimiento de una obligación legalmente predeterminada».
La contravención está castigada con penas leves, distinguiéndose también por la menor importancia de sus resultados. Se suelen diferenciar dos grupos de contravenciones: Uno constituido por lo que se llaman contravenciones delictuosas o delitos veniales, que coincidiendo en su esencia con los delitos, son de menor importancia que éstos, así hurtos de menor cuantía, lesiones que tardan poco tiempo en curar, etc., al segundo grupo pertenecen las contravenciones que se caracterizan por la ausencia de intención, que no causan daño y se castigan con el fin preventivo de evitar posibles males; Son los denominados normalmente faltas contravencionales o de carácter reglamentario, ya que por lo general violan normas de policía, higiene, etc., establecidas a favor de la comunidad.”[2]
Dado el carácter cuasi penal de la actividad administrativa sancionadora, uno de los elementos esenciales para la existencia de la infracción, es la culpabilidad del sancionado que transgredió las normas administrativas, lo que trae consigo la exigencia de responsabilidad por su incumplimiento, que se concreta a través de sanciones administrativas (contravenciones administrativas).
1.1.3 El sistema contravencional administrativo
El término contravención según la Enciclopedia Salvat para todos, se define como: “Contravenir una orden o un precepto contenido en una norma jurídica”.
La forma en que cada país estructure su Sistema Contravencional dependerá de diversas circunstancias, por ejemplo, del elemento jurídico tradicional, del sistema político, de la cuestión étnica y cultural, de la extensión y organización territorial del Estado, de la Política criminal y administrativa que se trace, del factor económico para la habilitación de instituciones y personal especializado, de las posibilidades organizativas del sector Judicial para asumir estos procesos, etc.
En este sentido podemos plantear que se han desarrollado diversos modelos de tutela jurídica en materia contravencional, lo que se manifiesta en los estudios de Derecho comparado en Latinoamérica, pues mientras unos países han mantenido el tratamiento a las contravenciones dentro del Código Penal, sujeta al marco institucional y garantista del Derecho Penal[3], otros las han extraído del Código Penal, pero han elaborado numerosas variantes para su aplicación.[4]
Sin embargo, cuando el Derecho Contravencional se extrae del Derecho Penal, sus normas son elaboradas y aprobadas en las instancias ejecutivas del poder estatal, porque son estas las que regulan la protección de bienes vinculados al interés público en el marco de la gestión administrativa; y en los casos en que las contravenciones forman parte del Código Penal, las normas que las regulan, también remiten a Reglamentos e instrumentos jurídico-administrativos que son el resultado de la creación de la Administración como órgano legislativo.
Al referirnos a la potestad sancionatoria de la Administración se hace alusión a la figura infraccional, a la imposición de una sanción ante un hecho y la aplicación concreta de esta sanción, indicándose que a la actividad de policía, inherente a cualquier administración, le son propias la coactividad y generalidad, no pudiendo ser efectiva si se privara a la administración de potestad sancionadora. Si bien existe un único ius puniendi, hay dos manifestaciones válidas y concretas, que el legislador ha reservado para la regulación de aspectos distintos de las conductas humanas.
Aunque mayoritariamente se admite la identidad de naturaleza de infracciones administrativas y delitos penales, la mayoría de la doctrina sostiene que la potestad administrativa sancionadora es una de las expresiones de la potestad punitiva del Estado.
[1] García de Enterría, Eduardo. “El Problema Jurídico de las sanciones administrativas” RAP 10, 1976, Pág. 399.
[2] La definición de contravención fue tomada de La Enciclopedia “Salvat para todos”, Salvat S.A. Ediciones Italia, España, 1965, Tomo4, Pág. 9.
No obstante, también consultamos otras fuentes como el Diccionario razonado de Legislación y Jurisprudencia Mexicanas. Tomo I Segunda Edición, Editorial Lihto, Impresiones Macabsa, S.A. de C. V. 1992. La Editora a su vez hace referencia a la fuente utilizada para esta definición (Escriche Diccionario) del Dr. Joaquín Escriche, Magistrado Honorario de la Audiencia de Madrid 1905) que la define como: La falta que uno comete por no cumplir su palabra o sus deberes y la trasgresión o quebrantamiento de alguna orden, más bien por impericia o negligencia que por malicia
. También se dice que contraviene a la Ley el que obra contra ella o en fraude de ella. Obra contra la Ley el que hace lo que ella prohíbe; y obra en fraude de la Ley el que, respetando en apariencia las palabras de la misma, ataca en el fondo su disposición.” Por resultar más completa la primera fue la que incluimos en el texto del trabajo.
[3] Cfr. Códigos Penales de Uruguay, Paraguay, Chile, Venezuela, Guatemala, Costa Rica, Honduras, etc. todos contienen el último libro dedicado a las faltas o contravenciones, sujetos al Procedimiento Penal.
[4] Cfr. Legislación contravencional de Argentina, Brasil, Bolivia, Cuba, México. En todos estos países las normas contravencionales están contenidas en Leyes especiales, aunque su aplicación puede estar sujeta a diversas variantes: Administrativo con control Judicial (Argentina), Judicial con control Judicial (Brasil) y Administrativo con control Administrativo (Cuba), al respecto véase el Capítulo III de este trabajo.
