La responsabilidad administrativa ambiental en los instrumentos internacionales

Autor: Aimara de Oro Díaz 

GESTIÓN AMBIENTAL Y SOSTENIBILIDAD

10-2005

RESUMEN

En los últimos años ha adquirido una creciente importancia por parte de la opinión pública la toma de conciencia con respecto a los problemas ambientales, debido a que los mismos traspasan las fronteras de los países; o tienen un alcance tan global que no es posible hacerles frente solo por medio de leyes de alcance nacional. Los tratados y convenciones entre distintos países son hoy la principal fuente de leyes ambientales internacionales.
 
La responsabilidad administrativa ambiental en los instrumentos internacionales.
 
Desde comienzos del siglo XX vienen firmándose tratados sobre lo que hoy llamaríamos cuestiones ambientales. Éstos aumentaron en número y alcance a partir de la II Guerra Mundial. Entre los ejemplos mas importantes se encuentran la Convención Internacional para la Prevención de la Contaminación por Petróleo de los Mares (1954), la Convención de París sobre la Responsabilidad de terceras partes en el campo de la Energía Nuclear (1960) y la Convención Ramsar sobre Humedales de importancia internacional (1971).

La Conferencia de Estocolmo sobre el Medio Ambiente, convocada en las Naciones Unidas y celebrada en 1972, aumentó la conciencia política sobre la naturaleza global de muchas amenazas al medio ambiente. Se intensificó la actividad internacional, lo que llevó a la creación del Programa de la Naciones Unidas para el Medio Ambiente. A la vez, la Comunidad Económica Europea     ( hoy Unión Europea) puso en marcha un programa de iniciativas medioambientales.
 
Los principales tratados sobre el medio ambiente firmados desde la Conferencia de Estocolmo incluyen el Convenio de Londres sobre Vertidos de 1972, la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazados de Fauna y Flora (1973), la Convención de la Contaminación del Mar desde Estaciones Situadas  en Tierra (1974), el Convenio de  Barcelona  para la Protección del  Mar  Mediterráneo contra la Contaminación de 1976, la Conferencia sobre la Contaminación Transfronteriza a Larga Distancia (1979), la Convención para la Protección del Nivel Ozono (1985), la Convención para el Control de los Desplazamientos Transfronterizos de Residuos Peligrosos y su Eliminación (1989) y el Protocolo de Madrid para la Protección del Medio Ambiente Antártico de 1991.
 
La responsabilidad administrativa ambiental es regulada por todos los países de una u otra forma, además de ser una preocupación para la Comunidad Internacional, encontrando su sustento en algunos de los principios generales del Derecho Ambiental Internacional.

Uno de los principios que consideramos conveniente abordar es el de “Responsabilidad y reparación de daños ambientales”, ya que en el terreno ambiental también rigen los principios generales del Derecho Internacional relativos a la responsabilidad de los Estados y a la reparación de los daños causados. Con arreglo a las normas del Derecho Internacional, la responsabilidad de los Estados puede resultar de la violación de una obligación internacional relativa a la protección del medio ambiente, en este caso estamos en presencia de una responsabilidad por acto ilícito.

 Los trabajos de codificación realizados por la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas han recogido incluso ciertas figuras agravadas de responsabilidad por acto ilícito ambiental, tales como la figura del crimen ecológico internacional de los Estados o de los individuos.

 También en ciertos casos los Estados pueden llegar a incurrir en responsabilidad por las consecuencias perjudiciales de actos no prohibidos por el Derecho Internacional ( Responsabilidad por daños causados, aún sin acto ilícito), pero hay que reconocer que las dificultades técnicas del tema y la percepción de las reticencias políticas que produce han frenado el desarrollo de este sector del Derecho Internacional, recurriéndose en la práctica hacia formas atenuadas de responsabilidad).

El principio 22 de la Declaración de Estocolmo específicamente, afirma que los Estados deben cooperar para seguir desarrollando el Derecho Internacional en lo que se refiere a la responsabilidad y a la indemnización de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales que las actividades realizadas dentro de la jurisdicción o bajo de tales Estados causen a zonas situadas fuera de su jurisdicción. Esta llamada a la acción tuvo un escaso desarrollo; luego la Carta Mundial de la Naturaleza se orientó más bien a postular la rehabilitación de las zonas que resulten perjudicadas como consecuencia de las actividades humanas, olvidando cualquier pronunciamiento relativo a las responsabilidades que pudieran derivarse.

También podemos referirnos al Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, el cual en su artículo 235 consagró el tema de la responsabilidad, afirmando que los Estados son responsables del cumplimiento de sus obligaciones internacionales relativas a la protección y preservación del medio marino, plantea además, que estos asegurarán que sus sistemas jurídicos ofrezcan recursos que permitan la pronta y adecuada indemnización u otra reparación de los daños de contaminación causados por personas naturales o jurídicas bajo su jurisdicción .
 
Con relación a este tema, la Declaración de Río afirmó:” Los Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. Los Estados deberán cooperar asimismo de manera expedita y más decidida en la elaboración de nuevas leyes internacionales”.[1] De aquí se desprenden varias conclusiones:

Ø En primer lugar, que el Estado es responsable no solo de sus propias acciones públicas o privadas. En este sentido, se mantiene la solución prevista que reconoce la responsabilidad del Estado en cuyo territorio se realizan actividades que causan un daño transfronterizo, independientemente del carácter estrictamente privado de los autores de la contaminación. Efectivamente, el Estado se convierte en garante de la protección del medio ambiente y, por ende, de su reparación cuando se produce una agresión al mismo.

Ø En segundo lugar, el Estado responde no solo de las actividades que se realizan dentro de su territorio sino allá donde ejerza un control, pensemos por ejemplo, en los barcos, aviones u objetos espaciales de su nacionalidad o en las misiones enviadas a la Antártica.

Ø Por último, el principio objeto de análisis supera el carácter interestatal de las contaminaciones transfronterizas y obliga a los Estados frente a la comunidad internacional. En efecto, el deber de no provocar un daño al medio ambiente no se plantea únicamente frente a los otros Estados sino frente a las zonas situadas fuera de toda jurisdicción nacional: el alta mar, el espacio aéreo, los fondos marinos, el espacio cósmico y la Antártida.

Como vemos no cabe duda que las reglas generales del Derecho Internacional existentes en la materia son también aplicables, en este ámbito particular; y que el principio mismo de la responsabilidad y reparación de los daños ambientales, constituye sin dudas uno de los principios reconocidos en el Derecho Internacional del medio ambiente.

Otro de los principios estrechamente ligados a la responsabilidad administrativa es el principio de restaurabilidad, en el mismo se plantea que en materia de responsabilidad abarca tanto al daño como al perjuicio y la titularidad común de los bienes ambientales no tiene por qué desvirtuar este principio. Por su parte hay otros criterios que exigen la reparación del daño en especie. Podemos decir que vivimos en un mundo en el que todo daño es susceptible de ser indemnizado económicamente, y así sucede con el medio ambiente.

 Pero a diferencia de otros ámbitos en los cuales, en general el que recibe la cuantía económica es libre de reponer o no a la cosa dañada, en materia ambiental la efectiva restauración es imprescindible y no opcional para el administrador del bien dañado, sea la administración o un particular, dado que los bienes ambientales son de titularidad común y de acuerdo con lo expuesto , no puede determinarse el medio ambiente y optar porque su compensación económica se destine a otros usos. A pesar de esto existe una confusión inaceptable sobre la irreparabilidad de los bienes ambientales que no se ajusta a la realidad.

Esto trae su causa en dos fenómenos: En primer lugar algunos movimientos ecologistas presentan los daños ambientales como irreparables para captar la atención ciudadana.

Por otro lado jueces y peritos no han desarrollado correctamente las técnicas de reparación del daño ambiental y de su evaluabilidad económica, este problema se puede resolver con una simple adaptación de las técnicas conocidas a la especificidad ambiental.
 
Creemos necesario mencionar el principio de común, pero diferenciada responsabilidad, el cual procede del Derecho Internacional pero se puede aplicar a las relaciones interregionales o interlocales en el ámbito estatal. Este principio se sustenta en que todos poseemos en común la biosfera, pero no todos contribuimos de igual modo a su destrucción. Lo justo es que la responsabilidad se proporcione al uso o abuso que de ella se haga, respecto a esto se plantea en el principio 7 de la Declaración de Río:

 “Los Estados han contribuido en distintas medidas a la degradación del Medio Ambiente por lo que tiene responsabilidades comunes, pero diferenciadas. Los países desarrollados reconocen la responsabilidad que le cabe en la búsqueda internacional del desarrollo sostenible, en vistas de las presiones que sus sociedades ejercen en el medio ambiente y de las tecnologías y los recursos financieros de que disponen.”
 
Por último y con relación a los principios generales del Derecho Ambiental Internacional debemos decir que la responsabilidad administrativa se relaciona con el aforismo que se ha generalizado como principio: el que contamina, paga.
 
Con respecto al mismo, podemos plantear que este fue regulado primeramente en el capítulo 8 del programa 21 en el Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo; sin embargo, este adquiere una mayor prominencia en la política ambiental al ser abordado en el artículo 130 del Tratado de la Unión Europea, el que plantea:”

 El principio significa que el que contamina debe sufragar los gastos que implican las medidas adoptadas por las autoridades públicas para reducir la contaminación y lograr una mejor distribución de los recursos y asegurar que el medio ambiente se encuentre en un estado aceptable. En otras palabras, el coste de esas medidas debe reflejarse en el coste de los productos y servicios que causan contaminación a la hora de ser producidos y/o consumidos. Esas medidas no deben ser acompañadas de subsidios que pudiesen crear distorsiones de la competencia en el comercio e inversiones internacionales".
 
El principio “el que contamina, paga,” debido a la gravedad de los efectos de una actuación contaminante ha llevado a algunas correcciones:
 
Ø La administración autoriza ciertos niveles de emisiones contaminantes, declarándose legales, previo pago de una cantidad que en todo o en parte se destinará a corregir o eliminar la contaminación. Aquí debemos agregar que por un lado las autorizaciones no deben sobrepasar la capacidad auto regeneradora de la biosfera o los límites de lo asumible por los medios técnicos disponibles para eliminar los efectos de la contaminación.

Ø La gravedad de las consecuencias y la imposibilidad de probar en muchos casos la autoría o el nexo causal exige que la administración con cargo a los presupuestos públicos debe hacer frente a las correcciones necesarias. Esto se aplica en muy pocos casos; el agujero en la capa de ozono o la desertificación son efectos de acciones no individualizables fácilmente y que, por tanto, los sufrimos todos, y con el esfuerzo económico común ponemos remedios. En ocasiones se obliga a pagar a quien no es responsable de la contaminación; por ejemplo, los costes de potabilización del agua corren a cargo del consumidor, sin embargo, las sustancias no deseadas que hay que eliminar o desactivar proceden de la agricultura o de la industria, aunque no de una forma individualizable.

Ø Dificultad para determinar el daño, pues en muchas ocasiones no se percibe, sino por el transcurso del tiempo, y por actuaciones masivas de las que casi todos somos responsables, como el efecto invernadero.

Ø Dificultad para determinar el causante, aunque sea un fenómeno puntual el dinamismo del recurso hace que en pocos minutos u horas la tarea sea casi posible.
Ø Dificultad para individualizar a los afectados salvo en los casos de afectación a la salud pública con efectos inmediatos, los demás supuestos son de difícil singularización.
 
Después de analizar estas correcciones podemos decir que este principio es muy controvertido, pues el discurso ambiental nos lleva a dar por supuesto que la única forma de daño al medio es la contaminación; y esto no es cierto, tenemos por ejemplo,  la muerte o tráfico de especies protegidas, o el incumplimiento de obligaciones de hacer determinadas actividades que legalmente ponen en funcionamiento el mecanismo de la responsabilidad.
 
Haciendo una síntesis de este principio llegamos a la conclusión de que se encuentra estrechamente vinculado con la responsabilidad administrativa ambiental pues lleva aparejado las siguientes consecuencias para el titular de la actividad potencialmente contaminante:
 
Ø Ha de pagar las multas que eventualmente puedan imponérsele por incumplimientos de sus obligaciones.
Ø Ha de costear las medidas preventivas que se determinen.
Ø Ha de cesar en sus emisiones o cambiar los niveles cuando sea requerido legalmente.
Ø Ha de reparar los daños e indemnizar los perjuicios causados.[2]
 
No podemos concluir este acápite sin mencionar la relación que existe entre el principio en cuestión y la justicia y protección fiscal del medio ambiente. La posibilidad de proteger al medio ambiente con instrumentos fiscales puede remontarse al menos, al economista inglés A.C.Pigou, quien propuso en 1920 neutralizar mediante impuestos los costes externos de la producción y el consumo privado.[3] Esto no tuvo consecuencias prácticas hasta los años setenta en los que se introdujeron las primeras tasas ecológicas y en los que fue asumido el principio “quien contamina, paga”.
 
Desde entonces la protección del medio ambiente a través de instrumentos fiscales ha ido adquiriendo cada vez mayor aceptación a tal punto que la fijación de impuestos se ha convertido en el instrumento más poderoso para remodelar las economías nacionales hacia una actitud ecológica.
 
Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internacionalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debería, en principio cargar con los costos de la contaminación; teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales.
 
En este sentido los tributos ambientales constituyeron el núcleo del Primer Congreso Internacional para la Protección Fiscal del Medio Ambiente celebrado en Madrid en el año 1996, con la participación de académicos y responsables políticos y administrativos españoles y de la Unión Europea.
 
Las razones que parecen convertir la protección fiscal del medio ambiente como la herramienta principal pero no única, de la política ambiental son varias: efecto disuasorio sobre la utilización y el abuso de recurso naturales escasos y sustancias nocivas para el medio ambiente, potencial recaudatorio para la financiación de programas de política ambiental, efecto orientador de lo económico hacia actividades que generen menos daños al medio ambiente, etc.
 
La protección fiscal del medio ambiente goza de indudables ventajas técnicas frente a otro tipo de medidas pero presenta características, fundamentalmente su carácter político, que exigen su enjuiciamiento no solo desde un punto de vista técnico sino también ético.

El objetivo de hacer que los contaminadores paguen íntegramente los costes de los daños que originan a los demás puede alcanzarse mediante impuestos que graven las actividades contaminantes.
reforzar o reemplazar sistemas más convencionales de regulación ambiental.
 
A pesar de la gran variedad de leyes que existen relacionadas con la conservación del medio ambiente, en muchas jurisdicciones están surgiendo una serie de principios y tendencias comunes, reforzados por la creciente cooperación internacional surgida en la década de 1970. La necesidad de prevenir los daños al medio ambiente en origen se ve a menudo reforzada por el requisito de la Evaluación de Impacto Ambiental de las nuevas propuestas y proyectos.

El llamado Principio de Precaución surgió en la década de 1980 como justificación de la regulación medioambiental, incluso en caso de que existieran dudas científicas acerca de las causas exactas del daño al medio ambiente, y fue ratificado en la Cumbre de la Tierra celebrada en 1992.
 
Hoy en día, en muchos países existen leyes que otorgan al poder público el derecho a acceder a la información relacionada con el medio ambiente y a participar en la toma de decisiones respecto a cuestiones que afecten a este y, cada vez más, las Constituciones contienen ciertos principios relacionados con el mismo, además de la necesidad de garantizar una mayor consistencia entre las diferentes legislaciones sobre el medio ambiente y lograr una integración más efectiva de las preocupaciones medioambientales
 
A pesar de los muchos tratados internacionales actualmente en vigor sobre el Medio Ambiente, su aplicación efectiva sigue siendo un importante desafío para la comunidad mundial. El Tribunal Internacional de Justicia de Naciones Unidas sólo puede desempeñar un papel limitado como árbitro de las disputas entre los diferentes países. Las prevenciones de los tratados internacionales suelen incluir reuniones regulares de sus signatarios y mecanismos para obligar a los países a aportar informes detallados sobre el cumplimiento de sus obligaciones; reconociendo cada vez más,  la importancia de la participación de las organizaciones no gubernamentales en este proceso.

[1] Carmen Artigas. Los principios del Derecho Ambiental a la luz del sistema internacional. – Citado por Colectivo de Autores. Derecho Ambiental Cubano. – La Habana, Cuba: Editorial Félix Varela, 2000. – p. 278.
[2] Demetrio Loperena Rota. Op. Cit. p.65-66.
[3] A.C Pigou. “ The Economics of Welfare”. – Citado por Ana Yabar Sterling. Fiscalidad Ambiental. – Barcelona, Editorial Cedecs S.L, 1998. p.245.

 

Aimara de Oro Díaz deoroarrobarect.unica.cu  Máster en Derecho, Asesora del Rector de la Universidad de Ciego de Avila Cuba.