PRESENTACIÓN

I.LOS RETOS MACROECONÓMICOS

LIBERALIZACIÓN DEL MERCADO DE CAPITALES Y DESEMPEÑO ECONÓMICO EN AMÉRICA LATINA

Roberto Frenkel

Algunas características especiales de la liberalización en América Latina

La evaluación de los efectos atribuibles a una reforma nunca es tarea simple. La dificultad es mayor en nuestro caso, por las características especiales que muestra la liberalización del mercado de capitales.

En primer lugar, las reformas financieras en América Latina no han sido iniciativas políticas aisladas sino que fueron implementadas, generalmente, como componentes de los paquetes de reformas estructurales del Consenso de Washington y junto a grandes programas de estabilización macroeconómica. En particular, estos paquetes fueron aplicados en la segunda mitad de los años setenta y su implementación se generalizó en los años noventa.

Por esta razón, los resultados de las reformas financieras siempre han emergido en combinación con los efectos de la apertura comercial y las reformas del sector público, así como con las medidas y resultados de las políticas de estabilización macroeconómica. En ambos periodos (pero sobre todo en la década de los noventa), uno de los ingredientes de primer orden en los paquetes de estabilización fue contar con un tipo de cambio fijo.

Asimismo, las reformas financieras coincidieron con periodos de auge en los mercados financieros internacionales, de modo que éstas estuvieron acompañadas por influjos masivos de capitales con sus propios efectos significativos en el desempeño de la economía. Por esta correlación, los efectos de la liberalización en América Latina no son fácilmente distinguibles de aquéllos provenientes de cambios drásticos en el tamaño y composición de los flujos de capitales.

Por otro lado, también debe tomarse en cuenta que desde la primera mitad de la década de los setenta ha habido una tendencia global hacia la liberalización financiera y un crecimiento paralelo en los flujos de capital internacional hacia los países en desarrollo, y que ambas tendencias fueron interrumpidas en América Latina por la crisis de la deuda en la década de los ochenta. Durante esos años, los mercados de capitales de la región fueron discriminados de los mercados internacionales. Específicamente, este periodo abarca desde la declaración de moratoria por parte de Méjico en 1982 hasta la firma del primer Plan Brady para la reestructuración de su deuda externa en 1990. En este periodo, la región operó bajo un régimen caracterizado por dos hechos estilizados: el financiamiento externo fue racionado y las negociaciones con los acreedores y las organizaciones financieras multilaterales, generalmente, imponían transferencias significativas en términos macroeconómicos hacia el exterior.

La marcada discriminación de los años ochenta, la inestabilidad que duró hasta el final de la década y los efectos conjuntos de ambas circunstancias sobre los mercados financieros domésticos determinaron otras características especiales de las experiencias de los años noventa. Circunstancias similares caracterizaron los experimentos de liberalización en Chile y Argentina en la década de los setenta.

Cabe recordar que entre las 'condiciones iniciales' de los experimentos del Cono Sur, durante ese periodo, se encontraba la situación particular de los mercados financieros. Éstos habían atravesado recientemente profundas crisis y reestructuraciones (Chile, 1971-76; Argentina, 1974-77), estaban emergiendo de un largo periodo de discriminación en los mercados internacionales y se habían adaptado a un ambiente de alta inflación. Por lo ya mencionado, los mercados financieros de las economías más grandes de la región se encontraban en una situación similar al final de los años ochenta. Específicamente, en los tres países más grandes, la 'segunda ola' de liberalización financiera y de influjos de capital, al igual que la primera, tomó la forma de un shock en economías que hasta entonces habían mostrado bajos niveles de monetización y profundización financiera, sistemas bancarios poco desarrollados, una pobre cartera de activos financieros y escaso crédito para el sector privado.

Tales condiciones implicaban una particular incapacidad de los sistemas financieros para asignar eficientemente una fuerte inyección de fondos. Por tanto, los flujos de capitales indujeron grandes perturbaciones debido al reducido tamaño y la pobre diversificación de los mercados financieros. Su magnitud fue grande comparada con los stocks existentes de dinero, crédito y activos financieros domésticos. Estos elevados ratios flujo/stock implicaban fuertes presiones de apreciación en el mercado cambiario y/o altas tasas de incremento del crédito y expansión de liquidez, de acuerdo con el grado de intervención de la autoridad monetaria. También generaron una rápida apreciación de los activos financieros y reales, así como en el mercado de bienes raíces.

Finalmente, también debe observarse la transición de la década de los ochenta a la de los noventa desde otro punto de vista: ésta significó el paso de una situación de racionamiento del financiamiento externo y de transferencias al exterior a una de abundante financiamiento. Este cambio, por sí mismo, no pudo sino haber tenido efectos beneficiosos en el desempeño macroeconómico y, como ocurre con las otras circunstancias especiales mencionadas, su impacto es difícil de distinguir de los efectos propios de las políticas de liberalización. En la búsqueda de diagnósticos y políticas para remediar los aspectos negativos de la liberalización del mercado de capitales, no es posible considerar las condiciones de los años ochenta como el caso contra el cual comparar los planteamientos corrientes. El pasado reciente tiene poco para enseñar. La dolorosa experiencia de la 'década perdida' muestra que los remedios deberían buscarse en un contexto que preserve el acceso fluido a los mercados financieros internacionales, una meta que las economías en América Latina han perseguido infructuosamente por varios años.

En síntesis, la historia de América Latina sugiere evaluar los procesos regionales de liberalización financiera no como iniciativas de política separables de sus contextos, sino como un conjunto de casos que reúnen todos los rasgos específicos comentados líneas arriba. En este trabajo nos interesa observar el desempeño económico de esas experiencias, enfocándonos, por un lado, en los problemas de 'sostenibilidad' del crecimiento y, por otro lado, en la calidad de los patrones de crecimiento, tal como es definida principalmente por sus características de empleo y distribución del ingreso.

Los 'experimentos de liberalización del Cono Sur' -los casos de Argentina y Chile que revisamos en este trabajo- son a nuestros fines episodios cerrados, con un principio y final bien definidos. Son experiencias de corta duración, pero revisitarlas puede enriquecer nuestra comprensión. En los años noventa, nuestra visión de América Latina está particularmente influenciada por los casos nacionales de las mayores economías de la región.

Las experiencias de liberalización de los años setenta

A mediados de los años setenta, Argentina y Chile atravesaban procesos económicos y políticos similares. Los gobiernos peronista y de Unidad Popular habían sido sucedidos por dictaduras militares en medio de una profunda crisis económica. La primera fase de la política macroeconómica de las administraciones militares no se desvió significativamente de las recetas de estabilización tradicionales que ambos países habían puesto en práctica repetidas veces desde los años cincuenta. Los controles de precios fueron revocados, los incrementos salariales reprimidos y el tipo de cambio devaluado. Luego se adoptó un régimen de tipo de cambio 'reptante' (crawling peg). El ajuste fiscal estuvo basado principalmente en el programa de contracción de los gastos en salarios. Los salarios reales disminuyeron dramáticamente en ambos países y el empleo experimentó una fuerte caída en Chile. El ajuste fiscal fue profundo y permanente en el caso chileno y menos significativo en el argentino. Una innovación en la política económica fue la reforma financiera doméstica: la tasa de interés fue liberada y la mayoría de las regulaciones sobre los intermediarios financieros fue removida.

Poco después, en la segunda mitad de los setenta, Chile primero, y enseguida Argentina, adoptaron nuevos y similares paquetes de política. A la reforma financiera doméstica implementada previamente se adicionaron la liberación del mercado de cambios y la desregulación de los flujos de capital. Se implementaron simultáneamente programas de apertura comercial según cronogramas de algunos años de duración, que convergían a un arancel flat y reducido. La política cambiaria era el componente antiinflacionario del paquete. Se fijaron los tipos de cambio mediante senderos predeterminados de tasas de devaluación progresivamente descendentes, que convergían a un tipo de cambio nominal constante (las 'tablitas'). La política macroeconómica de estabilización se inspiraba en el 'enfoque monetario de la balanzae de pagos', importado por los Chicago boys.

Las siguientes características determinan el desempeño real y el externo después de que los paquetes fueron lanzados. Se presentaron influjos masivos de capital y una primera fase de acumulación de reservas, y altas tasas de crecimiento del dinero y de los créditos. Hubo una fuerte expansión de la demanda doméstica, guiada por el consumo, así como la aparición de burbujas en activos financieros y reales. El tipo de cambio real se apreciaba continuamente, porque la inflación doméstica fue sistemáticamente mayor que la tasa de devaluación más la inflación internacional. Los déficit en cuenta corriente se incrementaron rápida y presistentemente, y la deuda externa aumentó. Cuando Estados Unidos incrementó la tasa de interés internacional en 1979, ambas economías mostraban grandes déficit de cuenta corriente y abultadas deudas externas. Desde entonces, los incrementos de las tasas de interés contribuyeron a la fragilidad externa. La crisis se desató poco después de esto. El régimen cambiario colapsó en Argentina en 1981 y en Chile, en 1982. El mercado financiero externo se cerró para ambas economías en 1982 y se implementaron rescates masivos para afrontar la crisis financiera. Ambas economías entraron en recesión.

¿Cómo podemos evaluar el desempeño económico en estos casos? La profundidad y la duración de las consecuencias reales son bien conocidas. La pregunta clave se centra en la 'sostenibilidad' del crecimiento durante y después de la crisis. El shock externo negativo jugó un rol fundamental en el origen de la crisis de la deuda de América Latina. La elevación de la tasa de interés internacional no sólo tuvo un impacto directo en el mercado financiero sino que también tuvo efectos negativos indirectos, causados por la recesión mundial y una caída en los términos de intercambio comercial.

Segundo, la crisis afectó a la región entera. En un contexto de alta liquidez y bajas tasas de interés en la década de los setenta, muchas economías tenían déficit en cuenta corriente significativos y acumularon deudas considerables. En un extremo del espectro de regímenes institucionales y de políticas estaban los paquetes de liberalización chileno y argentino. En el otro, se encontraba la política de endeudamiento de Brasil para profundizar la industria de sustitución de importaciones, para lo cual los flujos de capital fueron mediatizados y administrados por el gobierno. Méjico se encontraba entre estos dos extremos, con una combinación de una política programada de endeudamiento y de efectos de mercado. La crisis arrastró a las economías altamente endeudadas y contagió a otras menos endeudadas como Colombia.

Tomando en cuenta esta diversidad, una vía para evaluar las políticas de liberalización de Chile y de Argentina es comparar sus desempeños con aquellos países que alcanzaron la crisis con otro conjunto de políticas. ¿Fueron los efectos reales menos importantes en el Cono Sur? ¿Operó el mecanismo de soporte del mercado tal como había sido previsto para limitar la influencia de la crisis y reducir el costo social?

Con respecto a los efectos reales, Chile experimentó la recesión más profunda de la región y la contracción de Argentina puede ser contada entre las mayores. Los mecanismos de estabilización del mercado -i.e. flexibilidad de precios, tasas de interés, asignación de recursos reales y de portafolio- no funcionaron como había sido previsto e incluso exacerbaron los efectos de la crisis a través de un incremento en las tasas de interés local. Ya sea por la mayor importancia relativa de la volatilidad de capitales (Argentina), por los malos antecedentes en indicadores de deuda (Chile), por la alta fragilidad financiera (ambos) o por contar con pocos instrumentos de política (ambos), los regímenes de política chileno y argentino mostraron poca habilidad para defenderse contra la volatilidad de los mercados financieros internacionales. La comparación entre los países no favorece la liberalización financiera.

Una vía alternativa para evaluar los paquetes de política es analizar la dinámica macroeconómica que generaron, mientras intentaban hacer frente a la elevación de la tasa de interés internacional. ¿Estaba el crecimiento en una senda sostenible antes del shock externo o la dinámica macroeconómica local mostraba ya signos de inestabilidad?

Un hecho importante es que ambas crisis financieras domésticas precedieron a las crisis externas y devaluaciones en más de un año. En Argentina, el colapso del régimen cambiario ocurrió un año y medio antes que la crisis mejicana (1982).

De hecho, ambos países mostraron fuerte evidencia de un ciclo endógeno con un punto de quiebre y una fase de contracción, la cual emergió independientemente de la evolución de la tasa de interés internacional. Éste fue conjuntamente conducido por el desarrollo financiero doméstico y por la evolución de la balanza de pagos. Los efectos cruzados fueron positivos en la primera fase y negativos en la segunda. El ciclo afectó al sector real a través de los vínculos financieros principalmente: la evolución del crédito, las decisiones de los tenedores de activos en portafolios y la situación financiera de las firmas. Su evolución puede ser vista claramente en la cuenta corriente, el nivel de reservas internacionales y las tasas de interés domésticas.

La apertura de la cuenta de capitales y la cuenta comercial fue acompañada por la predeterminación del tipo de cambio nominal. Desde ese momento hubo una persistente apreciación del tipo de cambio. La inflación tendía a caer, pero fue sistemáticamente mayor que la suma de la tasa programada de devaluación más la tasa internacional de inflación.

La evolución de las cuentas externas y de las reservas marcaron un aspecto del ciclo. Hubo un continuo pero gradual incremento en el déficit de cuenta corriente, mientras que los flujos de capital pudieron incrementarse rápidamente. En determinado momento, el déficit sobrepasó el nivel de influjos, por lo que las reservas alcanzaron un máximo y luego se contrajeron, induciendo una contracción monetaria. Sin embargo, el ciclo no fue determinado exclusivamente por este elemento: el tamaño de los flujos de capital no era un componente exógeno. Las decisiones de portafolio correspondientes a activos denominados en moneda doméstica y en dólares no fueron independientes de la evolución de la balanza de pagos y la situación financiera. Ambas jugaron un rol crucial en el proceso.

La tasa de interés doméstica fue un claro indicador de los aspectos financieros del ciclo. Cayó en la primera fase y luego se elevó hasta cierto nivel. Dada la alta credibilidad de la que gozó inicialmente la regla cambiaria, el arbitraje entre activos financieros domésticos y externos, así como el crédito, condujeron, al principio, a reducciones en la tasa de interés doméstica y en los costos esperados del crédito externo.

En la segunda fase, los incrementos de las tasas de interés domésticas y los episodios de iliquidez e insolvencia aparecieron primero como casos aislados, y luego como crisis sistemáticas. ¿Qué explicó el incremento en las tasas de interés nominal y real? La tasa de interés nominal doméstica puede ser expresada como la suma de la tasa de interés internacional, la tasa programada de devaluación y un componente residual por riesgo financiero y cambiario. Este último fue la principal variable que explicó el incremento en la tasa de interés. Por un lado, el riesgo financiero se incrementó junto a la fragilidad financiera. Pero más importante, el incremento en la prima por riesgo estaba asociada con la evolución del sector externo. El incremento persistente del déficit en cuenta corriente y, en algún momento, la caída de las reservas redujeron la credibilidad de la regla cambiaria. Fueron necesarias mayores tasas de interés para equilibrar los portafolios y atraer capital extranjero. Al final del proceso, ninguna tasa de interés era lo suficientemente alta como para sostener la demanda por activos domésticos. Se produjeron corridas de las reservas del Banco Central que condujeron al colapso del régimen cambiario. Las devaluaciones resultantes profundizaron la crisis financiera.

Este análisis resalta el menor rol relativo de las tasas de interés internacionales en el desarrollo financiero doméstico, al menos de manera directa. Su incremento en los años setenta seguramente contribuyó a un mayor deterioro de la cuenta corriente, pero éste parece haber sido su principal impacto sobre el ciclo doméstico. Como se señaló anteriormente, el tipo de cambio y la prima por riesgo fueron los principales contribuyentes del incremento de la tendencia de las tasas de interés domésticas en la segunda fase.

Cabe agregar que ni el déficit fiscal ni la existencia de garantías públicas a los depositantes parecen haber jugado papeles significativos, al menos en el caso chileno. Ambos elementos se encuentran en el caso argentino, pero Chile tenía superávit fiscal y las garantías estatales fueron eliminadas con el explícito propósito de hacer más eficiente y menos riesgoso el funcionamiento del sistema financiero. En cambio, sí puede atribuirse un papel importante al carácter rudimentario del sistema financiero y a la pobreza de las normas y prácticas de supervisión. Pero, como comentamos anteriormente, éstos son rasgos genéticos de los procesos de liberalización y apertura en América Latina. Siendo estrictos: si la apertura financiera hubiera esperado hasta contar con sistemas robustos, diversificados y bien 'monitoreados', tal como sugiere hoy día el sentido común, no se hubiera implementado aún ninguna, ni las de los años setenta ni las de los noventa.

Las experiencias de los años noventa

Las experiencias latinoamericanas de los años noventa son casos aún bastante actuales. Sin embargo, ha pasado tiempo suficiente como para discernir algunas de las características de estos procesos. Con respecto a la 'sostenibilidad', en particular, las crisis mejicana y argentina de 1994 y 1995 marcaron una etapa que puede ser analizada por sí misma. Examinamos los años noventa teniendo in mente el modelo que destilamos de las experiencias del Cono Sur.

Problemas de sostenibilidad

El desempeño macroeconómico de la región a los inicios de los noventa

Con el relajamiento de las restricciones externas, el desempeño macroeconómico mejoró porque la mayoría de los mecanismos que alimentaban la inestabilidad podían ser desactivados. En primer lugar, la disponibilidad de recursos externos permitió una expansión en la absorción y actividad doméstica. Los influjos de capital fueron de tal magnitud que muchos países experimentaron un exceso de oferta de moneda extranjera que llevó a un incremento de importaciones. Hubo una acumulación generalizada de reservas y una apreciación del tipo de cambio.

El incremento de la actividad económica y la apreciación del tipo de cambio favorecieron la estabilización. La apreciación contribuyó significativamente a la reducción de la inflación y al mejoramiento de la cuenta fiscal, disminuyendo el valor real de los pagos de intereses de la deuda externa. Al mismo tiempo, la recolección de impuestos mejoró con el incremento de la actividad y del nivel de ventas. Así como por la menor inflación, a través del incremento del valor real de los impuestos e indirectamente, facilitando la implementación de reformas administrativas y tributarias. Adicionalmente, en algunos países fue posible alcanzar el equilibrio fiscal mediante la implementación de esquemas de privatización masiva, financiados en parte con capital extranjero.

La crisis mejicana y sus repercusiones

Méjico no sólo había estado al frente de los procesos de reforma estructural y de estabilización, sino que también guió a las expectativas de los inversionistas internacionales respecto a América Latina. Su evolución en los inicios de los años noventa fue considerada como un proceso de desarrollo estable con incrementos de comercio internacional y de integración financiera, particularmente con Estados Unidos. La crisis mejicana cambió abruptamente las percepciones, mostrando que el buen desempeño de los años noventa no fue inmune al resurgimiento de la inestabilidad. En este sentido, la crisis mejicana marcó a toda la región.

Tanto la crisis mejicana como la argentina, iniciadas por el efecto tequila, sugieren que exploremos los problemas de 'sostenibilidad' de la región en los inicios de los años noventa, mediante la comparación de estos dos casos con otros países que demostraron desempeños más robustos.

Flujos de capital, apreciación cambiaria y fragilidad externa

En el periodo 1991-93, los influjos de recursos financieros dentro de la región ascendieron a US$ 166,000 millones, mientras que los déficit en cuenta corriente ascendieron a US$ 98,000 millones. En todos los países, los influjos netos de capital fueron mayores que la brecha de la cuenta corriente, incentivando la acumulación de reservas.

La apreciación del tipo de cambio fue universal, pero su magnitud difería entre países. Méjico y Argentina experimentaron las mayores apreciaciones en comparación con el tipo de cambio real prevaleciente en la segunda mitad de los años ochenta. En 1994, Chile y Colombia estuvieron en el otro extremo del espectro. Las diferencias en la evolución del tipo de cambio estuvieron asociadas a las políticas macroeconómicas que cada país siguió. Méjico y Argentina implementaron políticas de estabilización en las cuales la fijación del tipo de cambio nominal constituía un ingrediente importante, asimismo eliminaron totalmente la regulación de las cuentas de capitales y adoptaron una actitud pasiva frente a los influjos de capitales. Por otro lado, Colombia, Chile y Brasil (hasta 1994) incluían objetivos de tipo de cambio real en sus políticas cambiarias, fiscales y monetarias. Chile y Colombia adoptaron regímenes cambiarios 'reptantes', regulaciones sobre los influjos de capital mediante la aplicación de impuestos de acuerdo con el tipo de flujo, e implementaron políticas de esterilización. Estos paquetes no siempre lograron sus objetivos, pero guiaron a desempeños menos frágiles.

El déficit comercial de la región mostró una tendencia creciente, alcanzando los US$ 15,000 millones en 1993. Sin embargo, este total está sesgado por Brasil. Durante 1991-94, Brasil acumuló un superávit comercial de US$ 50,000 millones a pesar del salto en importaciones inducido por el Plan Real en 1994. En contraste, el déficit comercial de Méjico fue de US$ 63,000 millones en 1991-93 y el de Argentina fue de US$ 8,000 millones. En ambos casos, el déficit fue el resultado de un rápido crecimiento de las importaciones.

El ratio déficit en cuenta corriente/exportaciones para América Latina fue de 27.5% en 1993 y ligeramente menor en 1994. Este promedio regional está sesgado por los resultados favorables del sector externo de Brasil, donde la cuenta corriente estuvo prácticamente en equilibrio. Considerando esto, el indicador promedio regional de fragilidad externa puede ser usado de manera estándar para la comparación de los casos nacionales.

Es interesante subrayar la situación en 1993, porque constituye el antecedente más inmediato a los cambios que se produjeron en 1994. En 1993, el orden de los indicadores de fragilidad externa mostraban un claro patrón: Chile y Colombia tenían ratios menores que el promedio regional, mientras que Méjico y Argentina los duplicaban. El ratio deuda externa/exportaciones exhibía un patrón similar, aunque el mayor endeudamiento externo de Brasil empujó su nivel a un valor cercano al de Méjico y Argentina. En 1994, el ratio déficit de cuenta corriente/exportaciones de Colombia aumentó ligeramente, pero se mantuvo menor que el promedio regional. Este ratio disminuyó en Chile, mientras que los ratios empeoraban en Méjico y Argentina, incrementándose en 20% con respecto a 1993.

El punto de quiebre en 1994

A finales de 1993, Méjico y Argentina fueron las economías con los indicadores de fragilidad externa más desfavorables de la región. Las dificultades para mantener un desempeño macroeconómico sostenible habían sido previstas a inicios de los años noventa. Un punto de quiebre con una subsecuente contracción había de ser esperado. Los signos de tal cambio emergieron en 1994, antes de la devaluación de Méjico en diciembre. Un indicador fue el cambio en la tendencia de las reservas internacionales en Méjico y Argentina. La inflexión en la misma estuvo asociada con los ajustes de las condiciones financieras internacionales.

El punto de quiebre se desató en febrero de 1994, cuando la reserva federal de Estados Unidos empezó a elevar la tasa de descuento. Luego de esto, los precios de los bonos de largo plazo cayeron y las tasas de interés de corto y largo plazo se incrementaron. Junto al incremento de las tasas de interés hubo un aumento en las primas por riesgo país en la región. Éstas aumentaron significativamente más en Méjico y Argentina que en otros países, de acuerdo con sus niveles de fragilidad externa.

¿Cómo puede explicarse el incremento de las primas riesgo país? Una hipótesis es que los inversionistas internacionales percibieron el incremento en la fragilidad externa como resultado del impacto de las mayores tasas de interés que los deudores tenían que afrontar. Pero, reduciendo su exposición a mayores riesgos (demandando mayor compensación sobre el riesgo), los participantes del mercado financiero acentuaron el impacto desfavorable de las tasas de interés internacional a manera de una profecía autocumplida. La señal provista por el cambio en la política de tasa de descuento de la Reserva Federal generó una reacción similar a la que luego produjo la devaluación mejicana. En este sentido, las crisis de Méjico y Argentina no emergieron repentinamente, sino que fueron los episodios finales de un periodo de creciente presión financiera. Junto a este incremento en las primas de riesgo país surgió un decaimiento en los flujos de capitales hacia Argentina y Méjico, lo cual modificó significativamente la tendencia regional.

La caída de los influjos de capital en Méjico y Argentina fue consistente con un incremento del déficit en cuenta corriente en ambos casos. En 1993, los déficit ascendían a US$ 23,500 millones de dólares en Méjico y US$ 7,500 millones en Argentina, los cuales aumentaron a US$ 30,600 millones y US$ 11,100 millones en 1994, respectivamente. Como consecuencia, ambos países registraron reducciones de sus reservas en 1994 por primera vez en los años noventa. Debido a su régimen cambiario, en Argentina esto condujo a efectos contractivos de la oferta de dinero, antes de que el efecto tequila desatara la crisis.

El efecto tequila

La turbulencia inicial generada por la devaluación mejicana afectó a América Latina, y a otros mercados más lejanos, por algún tiempo. Sin embargo, las economías de Chile y Colombia no registraron mayores perturbaciones después de un periodo relativamente breve de inestabilidad. En el caso de Brasil, los efectos abruptos del Plan Real sobre la balanza de pagos ya habían colocado a la economía en una posición de fragilidad externa y, en la primera mitad de 1995, el país tuvo una fuga de capitales. No obstante, Brasil contaba con abundantes reservas y la turbulencia sólo generó una desaceleración en el crecimiento.

Por el contrario, el efecto tequila golpeó fuertemente a Argentina. En dicho país, la crisis mejicana desató una crisis financiera y una fuerte fuga de capital privado en la primera mitad de 1995, parcialmente compensada (como en Méjico) por el incremento de la deuda externa pública. Ambas economías experimentaron profundas recesiones. En 1995, el PBI se contrajo en 6.6% en Méjico y 4.6% en Argentina, mientras que el desempleo se duplicó en 1995 con respecto a 1993 en ambos países.

Síntesis y conclusiones

La experiencia macroeconómica de América Latina en los años noventa fue similar en muchos sentidos a la de los setenta . Los efectos combinados de la liberalización y de la apertura de los mercados financieros, los influjos masivos de capital, la apertura comercial y la apreciación del tipo de cambio generaron una creciente fragilidad externa y financiera.

El incremento de las tasas internacionales de interés fue el factor externo que generó el cambio de tendencias en los flujos de capital y en las reservas en Méjico y Argentina durante 1994. Obviamente, este incremento no es comparable ni en magnitud ni en duración con el de 1979. Además, su incidencia en la fragilidad externa tomó una forma diferente, dado los distintos mecanismos de financiamiento externo que predominaban en los años setenta y noventa.

Una tasa flotante de crédito bancario predominaba en la década del setenta, de modo que el incremento de la tasa de interés internacional afectó la fragilidad externa principalmente a través del incremento del déficit en cuenta corriente. En Méjico y Argentina, en los años noventa predominó el endeudamiento en bonos, y el incremento de la tasa de interés internacional afectó la fragilidad externa reduciendo los influjos de capital y aumentando la prima por riesgo país. En la década de los setenta, la cuenta corriente era más sensible a variaciones en la tasa de interés internacional, mientras que en la de los noventa la cuenta corriente era menos sensible, pero los flujos financieros eran más volátiles.

Finalmente, se debe considerar una comparación entre Méjico y Argentina y los países que mostraron sendas más robustas. Es claro que los diferentes desempeños pudieron haber sido afectados por otros factores, pero el análisis anterior sugiere dos tipos de factores que diferenciaron el desempeño de los países.

Primero, las diferencias en la política macroeconómica, particularmente la referida al tipo de cambio. La mayor fragilidad se asocia con una mayor apreciación del tipo de cambio y ésta, además, con los diferentes regímenes cambiarios y las políticas monetarias que los países adoptaban. La otra diferencia importante yace en la concepción que reguló la interacción del sistema financiero doméstico y los mercados internacionales de capital. Méjico y Argentina implementaron una apertura irrestricta de la cuenta de capitales. En contraste, los países que intentaron preservar cierta autonomía monetaria y financiera implementaron normas de regulación a los flujos de capitales, influyendo en su composición. Estas orientaciones no siempre fueron completamente exitosas en sus objetivos, pero lograron un mejor desempeño relativo.

Empleo y distribución del ingreso

Los efectos sobre el empleo y la distribución de los ingresos en América Latina en los años noventa han sido negativos. Los hechos estilizados que vinculan el desarrollo macroeconómico y el distributivo son los siguientes: la recuperación del crecimiento, la reducción de la inflación, la apertura comercial, la reducción del déficit del sector público, la implementación de programas de privatización, la apreciación del tipo de cambio real y los altos déficit comerciales.

Estos hechos estilizados no pueden ser atribuidos exclusivamente a los cambios en las condiciones financieras internacionales y a los influjos de capital o a las políticas implementadas por los países en este nuevo contexto. Ellos fueron el resultado de una combinación de estos factores y tuvieron efectos significativos en el mercado laboral, en el empleo, en la distribución del ingreso y en la pobreza.

Efectos positivos pueden ser atribuidos, indudablemente, a los altos niveles de la actividad económica y a la reducción de la inflación. La mayor actividad implica mayor demanda de trabajo. La reducción de la inflación tuvo efectos positivos en el poder adquisitivo de los salarios y redujo el impuesto inflación que repercute principalmente en los sectores de menores ingresos.

Entre otros efectos negativos se tiene a las privatizaciones de las empresas estatales, que fueron generalmente precedidas o seguidas por procesos de racionamiento con una caída de los niveles de empleo. Efectos análogos siguieron los ajustes de gasto en varios niveles del sector público, porque generalmente implicaba contracciones en el empleo y los salarios.

Finalmente, hubieron repercusiones conjuntas de la apertura comercial y de la apreciación del tipo de cambio. Esta combinación tuvo efectos negativos persistentes en el empleo en el sector de bienes transables, particularmente en la manufactura.

La disminución de las tarifas y la eliminación de las restricciones no tarifarias hacen posible el incremento de la eficiencia y productividad del sector transable, a través de una mayor competencia en el mercado doméstico con los bienes importados y facilitando a las firmas domésticas el acceso a insumos y a bienes de capital más baratos y de mejor calidad. La apertura comercial implicó el desplazamiento de las firmas y del empleo de las áreas menos eficientes del sector transable. En la versión más simple de la teoría en la cual se basa esta política, la creación simultánea de nuevo empleo en actividades que ganan competitividad mediante el incremento de la productividad, debería compensar a los efectos negativos. Versiones más complejas admiten periodos más extendidos del decaimiento del empleo y de los efectos redistributivos negativos, los cuales pueden y deben ser aliviados por políticas públicas. Más allá de estas afirmaciones, el hecho es que la apertura comercial se dio en América Latina en la década de los noventa junto a una apreciación de los tipos de cambio. Esta combinación empeoró la pérdida de competitividad en las actividades existentes y desincentivó nuevos intentos de sustitución de exportaciones e importaciones, agravando la situación del empleo.

Los efectos combinados de la apertura comercial y de la apreciación del tipo de cambio

El comportamiento de la demanda de trabajo en el sector manufacturero puede ser desagregado en tres componentes. En primer lugar, un componente positivo originado en el incremento de la demanda agregada. En segundo lugar, dado el incremento de la demanda agregada, hay un efecto negativo en la producción y en el empleo derivado del grado de penetración de las importaciones para satisfacer esta demanda. En tercer lugar, la necesidad de ganar competitividad, por una parte, y el cambio de los precios relativos favoreciendo a los insumos importados y a la maquinaria, por otra, puede conducir a las firmas a reducir el empleo por unidad de producción.

Como ya se mencionó, los resultados observados de estos procesos han sido generalmente tendencias contractivas del empleo en el sector manufacturero. Esto es, el incremento de la demanda agregada de bienes manufacturados, incluso en su fase expansiva, no fue suficiente para compensar los componentes negativos.

¿Cómo afectó la apreciación cambiaria a cada uno de estos componentes? Con respecto al crecimiento de la demanda agregada, un tipo de cambio más fuerte opera como un factor restrictivo: directamente, inhibiendo las exportaciones e indirectamente, limitando el crecimiento de la demanda agregada (porque no pueden sostenerse los déficit externos generados por altas tasas de crecimiento).

El rol de la apreciación del tipo de cambio es también claro a través del segundo canal mencionado anteriormente. Amplifica los efectos de la apertura comercial reduciendo la competitividad de las actividades locales. Como consecuencia, dado el nivel de la demanda agregada, tiende a incrementar los efectos de desplazamiento directo de la producción doméstica y del empleo por las importaciones e inhibe las actividades manufactureras para exportación, de modo que el mercado doméstico sería más competitivo con un tipo de cambio más depreciado.

Finalmente, el efecto negativo de una apreciación del tipo de cambio es significativo para el proceso de reducción de la fuerza laboral por unidad de producto que tiene lugar en las firmas. Un tipo de cambio fuerte amplía los incentivos a reducir la fuerza de trabajo, porque adicionalmente disminuye el precio relativo de los insumos importados y de la maquinaria con relación al costo de la mano de obra.

El diagnóstico y los remedios propuestos

Las características más negativas referentes a la competitividad, empleo y distribución del ingreso, así como la mayoría de problemas de 'sostenibilidad', están asociadas a regímenes de política que perdieron de vista a los objetivos reales de la política macroeconómica y abrieron las cuentas de capital sin restricción.

A pesar del consenso en el diagnóstico, en América Latina existe una marcada división en lo referente a la orientación de las políticas para revertir las características negativas. En lugar de revisar pragmáticamente el esquema macroeconómico y las condiciones de la apertura financiera, la visión dominante atribuye los problemas a la supuesta no culminación de las reformas de liberalización. Como consecuencia, esta orientación recomienda más reformas para encarar las dificultadas que surjan en el desempeño económico.

Con respecto a los problemas de competitividad y de empleo, en particular, esta orientación parece creer que los remedios son incorporados en el desarrollo de las presentes tendencias. La presión que el desempleo ejerce sobre los salarios debería conducir a una reducción de los costos laborales y, mediante este mecanismo, a una 'solución' simultánea de los problemas de fragilidad, competitividad y empleo. Esta orientación identifica como obstáculo importante a la rigidez institucional del mercado laboral y propone la 'flexibilización' como el principal instrumento de política para resolver los problemas de empleo.

Tal vez, la división en las recomendaciones de política pueden ser entendidas mejor si las expresamos en términos más técnicos. La orientación que nosotros criticamos afirma que existe solamente una configuración de precios de equilibrio en la economía, la cual incluye el pleno empleo (o mejor, la tasa natural de desempleo) en el mercado laboral. Cuando se observan problemas de generación de empleo se atribuyen a imperfecciones en el mercado laboral. Este diagnóstico, que es implícito la mayor parte del tiempo, puede ser sometido a prueba mediante el siguiente planteamiento.

Considérese la situación económica en América Latina en dos puntos del tiempo: la segunda mitad de los años ochenta y la primera de los noventa. Parece no haber dudas de que existió un shock positivo entre los dos periodos. ¿Por qué entonces los salarios reales tienen que caer para preservar las condiciones de equilibrio en el mercado de trabajo? Ciertamente, no hay razón para ello. Sin embargo, el empleo en el segundo periodo fue menor que en el primero.

La paradoja que alcanzamos a partir de la idea de una única configuración de equilibrio resalta lo inadecuado de esta perspectiva. La alternativa es considerar la posibilidad de configuraciones de equilibrio múltiple, dependiendo, entre otras circunstancias, de los factores impuestos por el contexto externo y las políticas económicas implementadas. Algunas configuraciones son más favorables al empleo y al crecimiento. Otras implican que la economía está siendo guiada a trampas de lento crecimiento y empleo. Los cambios observados entre los años ochenta y noventa no parecen ser paradójicos bajo esta perspectiva. La conjunción de influjos masivos de capital y la implementación de políticas de liberalización y apertura condujeron a algunas de las economías de América Latina a configuraciones macroeconómicas de lento crecimiento y empleo.

El arte de la política económica no consiste en el mero descubrimiento del punto de equilibrio y la promoción de toda la 'desregulación' necesaria para que las fuerzas del mercado conduzcan a la economía de manera espontánea a este punto. El arte consiste en manejar la política económica en un contexto internacional que es más influyente y volátil que antes para inducir precios relativos e incentivos en favor del crecimiento, del empleo y la elevación de los salarios reales, para acompañar a las mejoras de la productividad. Estas configuraciones no dependen de un único instrumento sino de una implementación persistente de todos los instrumentos de política necesarios, orientados a la consecución de estos objetivos reales.

II.LAS REFORMAS PENDIENTES

LA ORIENTACIÓN DE LA POLÍTICA AGRARIA: EL ROL DE LOS SECTORES PUBLICO Y PRIVADO

Javier Escobal

El contexto

A pesar de que la estabilización macroeconómica y el conjunto de reformas estructurales llevadas a cabo a partir de 1990 sugerían que el sector agropecuario podía ingresar a una senda de desarrollo sostenible, lamentablemente, esto no ha ocurrido. Asimismo, aunque el sector tiene evidentes ventajas comparativas para ciertos productos, la inversión privada no ha llegado a la agricultura en la magnitud y velocidad que el gobierno hubiese deseado. A partir de la experiencia de los últimos ocho años, este documento pretende esbozar cuál debería ser la orientación global de la política agraria y, en particular, cuál debiera ser el rol de los sectores público y privado.

Para identificar los lineamientos básicos de la política agraria es indispensable entender primero el contexto en el que dicha política será aplicada, el cual está asociado a cuatro temas críticos: a) el balance entre población y recursos; b) la diferencia entre lo agrícola y lo rural; c) los niveles de pobreza rural prevalecientes en el país y su relación con el acceso diferenciado de dicha población a activos críticos; y, d) el contexto internacional.

Población versus recursos

Como se sabe, sólo el 6% de la tierra de Perú es cultivable, lo que equivale a una disponibilidad de 0.3 hectáreas per cápita. Esta cifra es bastante menor al promedio de América Latina, que se encuentra en 0.44 hectáreas per cápita. Además es importante reconocer que el tamaño de los predios es bastante pequeño (54% de los predios tienen menos de 3 hectáreas) y se encuentra muy fragmentado (en la Sierra, más del 50% de los productores agropecuarios tiene más de 3 parcelas no continuas y 18% tienen 6 o más parcelas). En un contexto como el descrito, donde la presión por el recurso tierra es alta y creciente, es indispensable reconocer los límites que tendría la actividad agrícola por sí sola para ser una importante fuente en la generación de empleo e ingresos. Para potenciar al sector agropecuario como fuente de nuevos empleos, tal como suele aseverarse, es indispensable pensar en la cadena de valor que puede generarse a partir del producto agrícola antes que en la actividad primaria misma. De otro lado, debe buscarse otras fuentes complementarias de generación de empleo e ingresos que permitan un aumento paulatino del ratio tierra por trabajador, sin por ello exacerbar el proceso migratorio del campo a la ciudad.

Una de las posibilidades que merece ser explorada en mayor detalle es la producción forestal. Como es conocido, Perú cuenta con un importante potencial forestal: excluyendo los bosques protegidos habrían casi 50 millones de hectáreas de bosques con potencial económico, lo que permitiría identificar entre 100 y 120 m3/ha de madera aprovechable. Un manejo sostenible de dichos recursos en el marco de una política que promueva la explotación forestal sujeta a un estricto cumplimiento de regulaciones que garanticen el manejo sostenible del bosque, puede ser un vehículo importante de generación de ingresos y empleo en el sector rural.

Lo agrícola versus lo rural

Mientras que la política agraria continúe pensando únicamente, y de manera aislada, en cultivos y crianzas es muy difícil que el sector pueda crecer de manera sostenida y que los habitantes del sector rural puedan mejora sus oportunidades de empleo y generación de ingresos. Tal como lo muestra el cuadro 1, la asignación de tiempo de trabajo en actividades agrícolas dentro del hogar rural ha venido perdiendo importancia en los últimos años. De hecho, cálculos realizados en GRADE usando la ENNIV de 1997 muestran que el 56% del ingreso familiar de los hogares rurales proviene de estas actividades que van más allá de lo agrícola dentro de la finca, lo cual sugiere que estas labores 'complementarias' difícilmente pueden ser consideradas como tales.

Es interesante notar que la participación en actividades fuera del hogar crece fuertemente entre quienes tienen muy poca tierra o ganado. De otro lado, quienes tienen más educación participan en mayor proporción en actividades fuera de la finca, especialmente en tareas no agropecuarias. El acceso a bienes y servicios públicos también parecería ser un factor importante en la determinación de las estrategias de generación de ingresos por parte de los hogares rurales. Así, aquellos hogares con mejores servicios de agua, desagüe y teléfono tienden a aumentar sus actividades no agrícolas por encima de quienes no acceden a estos servicios. Cabe mencionar que el acceso a crédito ocurre justamente en aquellos hogares rurales que obtienen un mayor porcentaje de sus ingresos netos de actividades no agropecuarias. En este contexto, el acceso a activos críticos como los aquí mencionados y el desarrollo de mercados complementarios como el de capitales, puede ser una parte muy importante de cualquier estrategia que pretenda elevar los ingresos de los productores agropecuarios.

Características de la pobreza rural

Aunque sigue siendo muy alta para los estándares internacionales, la pobreza se ha reducido en Perú en las últimas décadas. Así, mientras que en 1971 el 84% de la población rural era pobre, esta cifra se había reducido a 68% en 1996. Más importante aún, la dispersión en los ingresos rurales se ha reducido sustancialmente (tanto en periodos de crecimiento como de crisis). Más allá de sus errores, la Reforma Agraria y la Reforma Educativa transfirieron activos clave a los más pobres del sector rural. Su utilización está limitada, sin embargo, por la carencia de activos complementarios (fundamental, aunque no únicamente activos públicos).

En la medida en que se reconozca que los pobres rurales en Perú carecen de un conjunto de bienes y servicios públicos (infraestructura de caminos, infraestructura de salud, servicios de sanidad animal y vegetal, etc. ) y que éstos son cuellos de botella que impiden potenciar un conjunto de activos con los que ya cuentan los pobres rurales, el diseño de la política pública agraria será más adecuado.

El contexto internacional

Finalmente, el diseño de la política pública asociada al sector agrario debe evaluar el contexto internacional en el que está inmerso el sector, y sobre todo la capacidad real del sector de desarrollarse competitivamente en un mercado fuertemente protegido.

Es importante destacar aquí que la protección de los mercados agrícolas en los países desarrollados no antecedió al crecimiento de sus sectores agropecuarios, sino justamente lo contrario: el poder político de sectores agrarios ya desarrollados impulsaron políticas proteccionistas. Así, la causalidad no habría ido de mayor protección a crecimiento sino al revés. Por tanto, no hay evidencia contundente que sugiera usar la protección agraria como mecanismo efectivo para el desarrollo agropecuario nacional.

Si además aceptamos que los subsidios internacionales al ser permanentes son parte del contexto de globalización y que los precios internacionales -nos guste o no- representan el costo de oportunidad de los recursos domésticos, habría que preguntarse si la protección frente al exterior o el esfuerzo sostenido para reducir los costos internos permitirá el desarrollo del sector agropecuario.

Orientación global de la política

Los antecedentes mostrados en la sección anterior pretenden convencer al lector que antes que una política agraria o agropecuaria, el país requiere de una política de desarrollo rural. Los pilares de esa política son los bienes y servicios públicos que el gobierno deberá proveer para elevar la rentabilidad de la producción agropecuaria y, sobre todo, ampliar el rango de posibilidades de inserción exitosa al mercado de los pobladores rurales.

Antes que 'identificar a los cultivos ganadores', el Estado tiene la responsabilidad de igualar las oportunidades de acceso al mercado de la población rural. Un burócrata en Lima jamás será capaz de sustituir al productor rural en sus decisiones de inversión y producción. Por ello, antes que definir programas de promoción de algún cultivo o crianza, el Estado debe proveer aquellos bienes y servicios públicos que elevan las posibilidades de una exitosa inserción a los mercados (ya sean locales, regionales, nacionales e, incluso, internacionales), sin pretender modificar transitoriamente la estructura de los precios relativos. De poco le vale a un productor nacional una política de promoción transitoria, que lo induce a hacer inversiones en un cultivo cuya rentabilidad desaparecerá totalmente una vez que el Estado abandone su práctica paternalista.

Cuellos de botella para la inversión privada

Un trabajo reciente, realizado por GRADE, muestra que durante 1997 y el primer semestre de 1998 se identificó Inversión privada en por lo menos 14,000 nuevas hectáreas (inversión en eriazos) y 37,000 hectáreas capitalizadas (luego de haber cambiado de dueño). La inversión que habría movilizado estas 51,000 hectáreas se ha estimado en US$ 367 millones, estando concentrada fundamentalmente en espárragos y ciertos frutales (mango, uva y, en menor medida, paltos y lúcuma).

Lo interesante de estas inversiones frente a la reducida o nula inversión en cultivos de obvias ventajas comparativas, como es el caso de los cítricos o de la chirimoya, es que el rol de la inversión pública es crítica. Los casos exitosos de inversión privada muestran que las mejoras en infraestructura vial, en titulación y registro de tierras en ciertas zonas y sanidad agropecuaria en ciertos cultivos han sido percibidas como claves por los propios inversionistas privados al momento de iniciar sus operaciones. La ausencia de estos mismos bienes y servicios públicos en otras áreas del país y en otros cultivos son, a su vez, los principales determinantes de la ausencia de inversión privada en el resto del sector agrario.

Reforma del gasto público agrario y reforma institucional

Tal como se muestra en el cuadro 2, el gasto público en la agricultura continúa fuertemente concentrado en grandes proyectos de irrigación de dudosa rentabilidad social. Más allá del discurso político, poco se ha avanzado en el cambio de prioridades, las que obviamente debieran estar reflejadas en la estructura de gasto público.

Por otro lado, un elemento que debe acompañar la reforma de la política agraria es, sin lugar a dudas, la reforma institucional. Esta reforma no debe ser entendida como una 'reforma' en la estructura de personal. De hecho, tal como se observa en el cuadro 3, el sector agrario ya realizó, a diferencia de muchos otros sectores, una reducción drástica en su personal. Lo que se requiere más bien es redefinir el rol del sector público agrario de una manera consistente con las nuevas orientaciones de política, evitando que el sector continúe avanzando a "contracorriente"” de la política nacional. El esfuerzo realizado en 1997 como parte del proyecto de Reforma del Estado, aunque trunco, estableció lineamientos útiles al respecto.

Los objetivos del sector debieran ser consistentes con aquellos que establezca el sector público en su conjunto. En el entendido que el objetivo global del gobierno es reducir la pobreza de 48% a 24% (y la extrema pobreza de 22% a 11%), el desarrollo de la agricultura desempeñará un rol crucial. Estrategias diseñadas para que el sector crezca a una tasa sostenida superior al 8% anual, y que una parte creciente del sector rural campesino se integre de manera exitosa con los mercado locales, regionales nacionales y, eventualmente, internacionales, pueden contribuir a este objetivo nacional.

El sector debería tener como objetivo estratégico consolidar su crecimiento productivo, incorporando al mercado de manera creciente a los sectores rurales más pobres, en un contexto donde se manejen adecuadamente los recursos naturales.

En el marco de las orientaciones globales mencionadas en este documento, no es difícil esbozar cuál debe ser la política sectorial consistente con el objetivo estratégico mencionado. Así, la política comercial ya no debe ser vista como un instrumento de protección transitoria, para volcar los esfuerzos del Estado a la provisión de bienes y servicios públicos que permitan una inserción más exitosa de los productores agrarios en el mercado. La política de comercialización de precios y comercialización interna debe abandonar los subsidios a los insumos o la política de compra estatales como vehículo de promoción, para promocionar el desarrollo de mercados agropecuarios internos más competitivos. En esta línea, la construcción del nuevo Mercado Mayorista de Santa Anita o el desarrollo de la Bolsa de Productos pueden elevar la competencia y eficiencia del sector más que la política vigente. Por otro lado, la política de tenencia y derechos de propiedad, al ser crítica para incentivar la inversión privada, debe concentrar la mayor atención posible. Más allá de las buenas intenciones, el programa de titulación actual (PETT) ha avanzado poco y requiere una gerencia más independiente del poder político. Algo similar puede decirse de la política de sanidad agropecuaria, donde la muy buena dirección técnica existente ha sido avasallada en más de una oportunidad por el poder político, afectando la reputación institucional.

La política de investigación y transferencia de tecnología es un ejemplo de la falta de dirección de la política agraria del gobierno actual. Además, se continúa confundiendo gasto público en el área con ejecución directa de dicho gasto por parte de organismos estatales. Esta es un área típica donde el sector público podría sacar a concurso los proyectos de investigación y transferencia que se estimen prioritarios, para ser ejecutados por el sector privado (incluyendo aquí, obviamente, a las universidades), manteniendo en el sector público una unidad de 'monitoreo' de dichos programas.

Finalmente, en el área de la política financiera rural se debe partir por reconocer que no hay una "varita mágica" que permita desarrollar un mercado de capitales en la agricultura. Los fondos rotatorios y los Fondeagros utilizados por este gobierno han hecho poco por avanzar en esta dirección, más bien, han contribuido a difundir entre los agricultores la idea que los prestamos continúan siendo transferencias monetarias que no tienen porqué ser repagadas, desalentando cualquier tímido esfuerzo por parte de la banca privada. En cambio, las cajas rurales han mostrado, pese a múltiples errores, que cuando son bien administradas y tienen una estructura de propiedad relativamente concentrada pueden 'monitorear' de mejor manera su cartera de clientes. Una estrategia de este tipo, sin embargo, requiere ser complementada con algún mecanismo que permita diversificar el riesgo de estas instituciones.

COMENTARIOS

Alvaro Quijandría

Es importante destacar algunos de los puntos centrales que Javier Escobal ha desarrollado en su exposición. El primero es la distinción entre desarrollo agrícola y desarrollo rural. Evidentemente, existen medidas orientadas a apoyar la actividad agrícola, que no necesariamente implican un desarrollo rural. Asimismo, y a pesar de que se lleven a cabo medidas de promoción en zonas rurales, existe un gran número de personas que no puede tener a la agricultura como medio fundamental para lograr el desarrollo, por no ser su explotación económicamente viable. En definitiva, el desarrollo rural es un concepto más amplio y comprende la promoción de la persona a través de la educación, la mejora de las comunicaciones, salubridad, entre otros.

Haciendo un examen muy rápido para determinar dónde han estado las trabas que han impedido un desarrollo del sector agrícola tan exitoso como, por ejemplo, el del sector minero, creo que el problema no radica en la falta de un esquema por parte del gobierno. De hecho, sí se tuvo un esquema basado en la reducción del tamaño del Ministerio de Agricultura y en la generación de un Estado normativo, promotor y exento de paternalismo. El problema es que no se ha logrado la consecución de estos objetivos en los ocho años de gobierno. En el aspecto normativo, y tal como lo indicó Javier Escobal, aún existen una serie de dispositivos pendientes; algunos de ellos muy importantes. Desde el punto de vista promotor, no existe una visión coherente y global de hacia dónde se quiere avanzar, se habla una semana de un producto y la siguiente de otro, se cambian los planes constantemente y, por último, se ha terminado con un paternalismo incluso mayor al que había antes, entregando, en estas últimas campañas, maquinaria, abono y semillas a los agricultores, a pesar de que se sabe que no se van a recuperar en su mayoría.

Frente a esto, persiste la necesidad de replantear el desarrollo agrícola. Esta necesidad se torna evidente si consideramos cuatro puntos pendientes en los que el sector agrícola debe avanzar: la generación de empleo (donde el sector agroindustrial deberá jugar un papel primordial); la reducción del déficit comercial externo (donde el sector agrícola contribuye cada vez más a incrementarlo); la firma de acuerdos que buscan fomentar la competitividad (como el acuerdo de libre comercio con Chile), los que implican la necesidad de contar con una agricultura capaz de defenderse de la presión externa; y finalmente, el hecho de que el campo concentra los mayores niveles de pobreza y es objetivo primordial combatirla.

Todos estamos de acuerdo en que existen muy buenos diagnósticos, sin embargo, lo complicado es determinar cuáles son las mejores propuestas o medidas para el futuro. En cuanto al desarrollo agrícola, discrepo con Javier Escobal en la posibilidad de diseñar una política agraria general para todo el sector, debido a que nuestra agricultura es sumamente variada. Al respecto, hemos elaborado un esquema que involucra cuatro grandes sectores. El primero, que implica alrededor de 45,000 hectáreas, es la agricultura de alta inversión, aquélla dirigida principalmente a la exportación. Este sector no requiere de una política de créditos ni asistencia técnica directa, sólo necesita un marco legal seguro y estable que permita su desarrollo. El segundo gran grupo lo representan las 1.2 millones de hectáreas de cultivos tradicionales, cuyo principal problema es la baja productividad. La mayor parte de los actores en este sector son parceleros que aún requieren de asistencia técnica y de un apoyo más directo por parte del gobierno. Un tercer sector, que involucra cultivos como el camu-camu, la kiwicha, el sector forestal, posee un gran potencial exportador que aún no se ha desarrollado y requiere también de un mayor apoyo estatal para salir adelante. Finalmente, el cuarto sector es el de extrema pobreza, el cual necesariamente continuará dependiendo de las políticas asistenciales del Estado en programas de desarrollo rural.

En definitiva, lo primordial es establecer un plan de desarrollo agrario sobre esta base o cualquier otra, que tenga coherencia y continuidad. En ese sentido, las principales pautas ya están dadas: fomentar la inversión privada tanto nacional como extranjera, invertir en desarrollo tecnológico, acelerar el proceso de titulación, modificar los sistemas tributarios y laborales en el campo, solucionar el problema de financiamiento y, por último, propiciar la consolidación gremial y la concentración parcelaria.

Carolina Trivelli

En general, me ha parecido muy interesante la propuesta de Javier Escobal, sobre todo la idea de comenzar analizando los recursos que efectivamente tiene el sector y las diferencias que hay entre lo agrario y lo rural.

Sin embargo, creo que hay un excesivo énfasis en la aptitud forestal de buena parte de las tierras de Perú. Efectivamente, y tal como lo menciona Javier Escobal, existen 50 millones de hectáreas de bosques con potencial económico y es factible extraer entre 100 y 120 metros cúbicos de madera por hectárea en el bosque amazónico, pero estas cifras no consideran la proporción comercializable. Al respecto, y luego de los grandes esfuerzos para fomentar el uso de maderas tradicionales, se puede llegar a 20 metros cúbicos por hectárea con valor comercial como máximo. Por tanto, el potencial forestal de nuestro heterogéneo bosque amazónico es limitado, dado que desconocemos cómo usar buena parte de estos recursos.

Esto nos lleva a un punto que no ha sido tratado: la ausencia del tema forestal en la propuesta del Ministerio de Agricultura. La ley forestal sigue en discusión y ésta se puede prolongar por varios años más, porque no hay claridad respecto a cómo aprovechar este potencial. En definitiva, no basta con decir que la aptitud forestal es mayor que la agrícola y optar por desarrollar políticas forestales.

Por otro lado, el problema de la presión sobre la tierra debido a la baja dotación de tierra cultivable per cápita, de hecho, representa un problema creciente, aunque está focalizado en determinados tipos de tierra. Al respecto, podemos distinguir dos escenarios en donde dicha presión es sumamente distinta. Por un lado, tenemos alrededor de 100,000 hectáreas en la Sierra con andenería abandonada que no se considera, la que podría ser recuperada para aumentar la dotación de tierra cultivable. En cambio, hay una mayor presión por tierras cultivables en la Costa, donde mucha más gente está dispuesta a invertir.

Ahora bien, y al margen de lo anterior, el tema de fondo gira en torno al consenso respecto a la necesidad de una política sectorial coordinada. A la fecha, el Ministerio de Agricultura he demostrado que no es capaz de generar una política coherente, donde todos sus programas se articulen hacia un objetivo definido. Creo que este es un problema serio que afecta la percepción que tienen los agricultores de lo que es el rol del Estado y de lo que deben o pueden esperar del sector público. Por un lado se tiene la participación de las dependencias del Ministerio de Agricultura pero simultáneamente se involucran, y de manera totalmente diferente, otras entidades del sector público como Foncodes o el Pronaa.

En cuanto a la problemática del sector, y dentro de los temas que Javier Escobal ha tratado, quisiera rescatar tres aspectos. En lo concerniente al financiamiento, es evidente que no se avizora una solución a corto plazo. Al respecto, las cajas rurales están aún en medio de un proceso de aprendizaje bastante lento, donde la experiencia de las cajas municipales (las que ya han pasado por un proceso de integración horizontal con una gran inversión en tecnología crediticia) nos puede dar algunas luces acerca de lo que podemos esperar de este desarrollo. En segundo lugar, el tema de la sanidad me parece un punto clave; sin embargo, Senasa no cuenta aún con la capacidad necesaria para preocuparse (y mucho menos para resolver), por la diversidad de problemas que enfrenta el sector agrícola que están relacionados con este tema. Esto, finalmente, me lleva a un último punto: la poca valoración que se otorga a la opinión de científicos y expertos, las que en el caso del agro son muy claras y específicas. Por ejemplo, en el caso de “El Niño”, no se tomaron en cuenta las sugerencias de los científicos involucrados con respecto a temas como el tipo de información necesaria para orientar a los agricultores o el tipo de campaña o cultivo más adecuado para esta coyuntura particular. Javier Escobal propone contratar universidades o canalizar fondos para la transferencia de tecnología o la generación de conocimientos; sin embargo, primero es necesario revertir esta situación de desatención a los expertos del propio sector público, ya que afecta directamente la eficiencia y eficacia de las políticas que pudiese adoptar el Ministerio de Agricultura o cualquier otra entidad pública.

MESA REDONDA: BALANCE DEL PROCESO DE PRIVATIZACIÓN EN PERÚ

BALANCE DE LA PRIVATIZACIÓN EN MINERÍA

Alberto Pascó-Font

El programa de estabilización de la economía y las reformas estructurales implementadas a partir de 1990, incluyeron un ambicioso proceso de privatización de las empresas mineras manejadas por el Estado. Según el Ministerio de Energía y Minas (MEM) , el resultado de estas privatizaciones ha sido exitoso, tanto por el valor de las transacciones como por los compromisos de inversión logrados y la variedad de los postores que ganaron, todos ellos de reconocido prestigio internacional.

El proceso de privatización en el caso minero debe analizarse en el marco de todas las reformas legales e institucionales que se han realizado en este sector y en el país. Además del paquete de reformas comerciales, financieras y laborales, el gobierno ha puesto especial énfasis en promover la inversión privada, especialmente extranjera, en el sector minero. Con el cambio de gobierno en 1990, se registró un viraje importante en cuanto al tratamiento de la inversión extranjera. En el segundo semestre de 1991, el gobierno emitió una serie de decretos con el objetivo de incentivar la inversión extranjera y fomentar un régimen tributario estable. Entre éstos destaca el Decreto Legislativo 662, promulgado el 29 de agosto de 1991, que entró en vigencia a partir de enero de 1992. En particular, este nuevo marco resulta altamente promocional. Entre sus principales puntos se encuentran:

• El Estado promueve y garantiza la inversión extranjera efectuada y a efectuarse en el país, en todos los sectores económicos.
• Se considera inversión extranjera a todos aquellos aportes realizados por personas naturales o jurídicas extranjeras, en moneda convertible o en bienes físicos, las contribuciones tecnológicas, marcas, patentes, las inversiones financieras y los contratos de riesgo compartido (joint-venture).
• Se establece la no discriminación entre los inversionistas extranjeros y nacionales.
• No existen limitaciones sobre el derecho de propiedad de los inversionistas extranjeros, salvo las que establezca la Constitución.
• Se permite la libre transferencia de divisas, sin que se necesite para ello autorización previa de ningún organismo público, previo pago de los impuestos correspondientes por el capital invertido, incluyendo los ingresos por la venta total o parcial de las acciones y/o activos de la empresa y de las utilidades.
• Para realizar las operaciones con el exterior, se utilizará el tipo de cambio más favorable para el inversionista extranjero.
• El organismo competente establecerá el contrato de inversión, en el cual podrá garantizar estabilidad tributaria, siempre que el monto de inversión no sea menor a 2 millones de dólares americanos o menor a 500 mil dólares, o siempre que la inversión genere más de 20 puestos de trabajo o conduzca a la exportación de más de 3 millones de dólares en los primeros tres años.
• Estabilidad en el régimen para contratar trabajadores, así como regímenes especiales de admisión temporal, zonas francas, etc.
• Los contratos de estabilidad tendrán una duración de 10 años.

Asimismo, y como parte de la nueva política de tratamiento al capital extranjero, el 8 de noviembre de 1991 se promulgó la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada (Decreto Legislativo 757). Este decreto tiene por objeto garantizar la libre iniciativa y las inversiones privadas efectuadas o por efectuarse en todos los sectores económicos. Para lo cual, se señala que los precios deben ser fijados por la oferta y la demanda, lo que implicó eliminar todo sistema de administración de precios con excepción de las tarifas de servicios públicos. Asimismo, se anularon todas las reservas de explotación del Estado, salvo las reservas naturales.

Esta ley también señala que el Estado no establece tratamientos discriminatorios en materia cambiaria, de precios, tarifas, o derechos arancelarios, entre los inversionistas y las empresas participantes, sin discriminar entre sectores o tipos de actividad económica, por ubicación geográfica, ni entre nacionales y extranjeros. Se establece también que no existe discriminación entre inversionistas nacionales y extranjeros para realizar inversiones en zonas de frontera. Asimismo, se reafirma la estabilidad tributaria para la realización de inversiones tanto por parte de nacionales como de extranjeros.

Estos nuevos decretos formaron un conjunto coherente de normas promocionales para la inversión extranjera y se encuentran enmarcados dentro de la actual política económica.

En el caso particular de la minería, en octubre de 1991, el gobierno presentó el proyecto de Decreto Legislativo 708 de Promoción de Inversiones en el Sector Minero, que fue aprobado el 6 de noviembre del mismo año. Es importante mencionar que este decreto se enmarca dentro de la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, descrito anteriormente y que tiene una clara orientación en favor de la inversión privada. Este decreto modificó sustancialmente la Ley General de Minería (D. Leg. 109 de 1981), razón por la cual se solicitó que se publicara un nuevo texto de la ley, de manera que existiera un Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (aprobado el 2 de junio de 1992) que incorporara las disposiciones del citado decreto. Entre estas últimas se encuentran:

• Se declara de interés nacional la promoción de inversiones en el sector minero, y con este propósito se le otorgan los siguientes beneficios:

i) Estabilidad tributaria, cambiaria y administrativa.
ii) La tributación grava únicamente la renta que distribuyan los titulares de la actividad minera. El Estado reconocerá la reducción de los tributos internos que incidan en la producción minera.
iii) Las inversiones en infraestructura pública serán deducibles de la renta imponible, así como los gastos en bienestar social de los empleados.
iv) Se compensa a la empresa minera por los gastos realizados en la salud de su personal.
v) No hay discriminación en materia cambiaria.
vi) Libertad para remesar utilidades y la libre disponibilidad de moneda extranjera.
vii) Libre comercialización interna y externa.
viii) Simplificación administrativa que garantice la celeridad procesal.
ix) No discriminación con respecto a otros sectores de la economía.

• Se permite los contratos de riesgo compartido (joint-venture), con los mismos derechos y obligaciones de las empresas no asociativas.

• Se otorga estabilidad tributaria por 10 años a las inversiones de la mediana minería, cuyo monto mínimo sea de 2 millones de dólares. Este tratamiento se extiende a pequeñas empresas mineras que inviertan al menos un millón de dólares, y a grandes empresas mineras que inviertan un mínimo de 20 millones en nuevos proyectos o 50 millones en empresas ya existentes. Sin embargo, en el caso de empresas de gran minería, la estabilidad es por 15 años.

• Se establece que para la vigencia de la concesión minera se deberá producir en ella al menos 100 dólares por hectárea al año de sustancias metálicas y 50 en el caso de sustancias no metálicas. Esta producción deberá alcanzarse en un máximo de ocho años, luego de pedirse la concesión. En caso de incumplimiento debe pagarse una multa de 2 dólares al año por hectárea.

• Para mantener la concesión, deberá pagarse durante los primeros siete años un derecho anual de 2 dólares por hectárea para medianos y grandes productores de productos metálicos, y de 1 dólar para pequeños productores y para la minería no metálica. En caso de no pago, se establece una serie de penalidades que incluyen la caducidad de las concesiones.

• Establece que la unidad básica de medida de superficie de una concesión minera será una figura geométrica delimitada por coordenadas UTM, con una extensión de 100 hectáreas. Las concesiones se otorgan en extensiones de 100 a 1000 hectáreas.

• Se establece un régimen provisional de descuento de las aportaciones de las empresas mineras al Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS), en reconocimiento a los gastos en que incurren por estos conceptos con sus trabajadores.

Finalmente, y no por ello menos importante, gracias al apoyo de organismos multilaterales como el Banco Mundial, se ha fortalecido institucionalmente el Ministerio de Energía y Minas para cumplir mejor con sus labores de recibir petitorios y otorgar concesiones. Como recomienda el Banco Mundial , un seguro y comprensivo catastro minero es un prerequisito para el surgimiento de la inversión privada en este sector, así como su modernización es un punto prioritario en la reforma legal de la minería. Al respecto, con la promulgación de la Ley de Catastro Minero Nacional (No. 26625) en mayo de 1996, Perú ha reformado y computarizado recientemente sus récords de catastros, facilitando la identificación de concesiones e impidiendo las sobreposiciones entre ellas.

Como resultado de este nuevo marco, el sector minero viene mostrando un gran dinamismo y es factible que en un futuro no muy lejano se desarrollen varios proyectos adicionales. Algunos indicadores sustentan esta afirmación. Por ejemplo, entre mediados de 1992 y fines de 1995 se solicitaron alrededor de 11,000 petitorios mineros, con extensiones mayores a 5,000 hectáreas cada uno. El área total comprometida por los petitorios supera los 13.1 millones de hectáreas, adicionales a las que ocupaban las empresas existentes antes de mediados de 1992, que era de 3.7 millones de hectáreas. En estos pedidos, las empresas transnacionales han comprometido el 35% del total de hectáreas, las extranjeras no transnacionales el 21%, las nacionales 25%, y el resto se reparte entre otros pequeños empresarios (18.5%) y el Estado peruano (0.5%) (véase el cuadro 1).

El proceso de privatización

En 1990, el Estado controlaba el 50% de la producción minera. A fines de 1997 su participación se había reducido al 15% y en julio de 1998, al 1.5%. La meta era terminar 1998 con toda la producción minera en manos del sector privado. En el futuro, incluyendo las regalías o acciones que puede poseer el Estado en algunas empresas mineras, su participación deberá situarse en un máximo del 2%.

En el periodo 1992-1996 se privatizaron un total de 22 propiedades, lo que ha representado US$ 789 millones en efectivo y US$ 4,495 millones en compromisos de inversión.

La primer privatización fue en 1992 con la venta de Hierro Perú a la compañía China Shougang Corporation, que pagó un monto de US$ 120 millones, además de un compromiso de inversión por US$ 150 millones en tres años. Otras transferencias de acciones que se han efectuado a lo largo de este proceso son las de Cerro Verde en noviembre de 1993, la que implicó el mayor compromiso de inversión en privatizaciones de este tipo (US$ 485.3 millones); Tintaya, en octubre de 1994 y comprada por la compañía norteamericana Magma Copper por un valor de venta de US$ 277 millones (el más alto en lo que va del proceso de privatizaciones); y la Refinería de Zinc de Cajamarquilla, adquirida por la empresa Cominco de Canadá y Marubeni de Japón. En cuanto a las concesiones mineras, la primera se dio en diciembre de 1992 a la empresa angloamericana Mantos Blancos, la que pagó por Quellaveco un monto de US$ 12 millones, comprometiéndose a realizar una inversión de US$ 562 millones. Luego se privatizarían los proyectos de La Granja y Antamina, ambos a empresas de origen canadiense, siendo esta última la que mayor compromiso de inversión ha asumido en todo el proceso de privatización (US$ 2,520 millones) (véase el cuadro 2).

Uno de los programas de privatización que más dificultades ha encontrado en su camino es el de Centromín Perú. Luego de un intento fallido de privatización en 1994, en 1995 se determinó una nueva estrategia que consistía en su privatización en unidades separadas a partir de 1996. Actualmente, los avances se encuentran al 60% de la privatización y ya han alcanzado un nivel de ventas mayor a los US $400 millones, además de los compromisos de inversión que suman US$ 2,900 millones. Para Cerro de Pasco (Paragsha) hay 10 interesados y la venta se realizará en diciembre, quedando pendiente para los primeros meses de 1999 Quicay (devuelta por la compañía Barrick Gold Corp.), Puy-Puy, Imex Callao y las hidroeléctricas de Electroandes.

Elementos para realizar un balance de la privatización en minería

Impacto sobre la inversión

Tradicionalmente se critican a los procesos de privatización porque sólo representan una transferencia antes que la creación de nuevos activos. Sin embargo, en el caso peruano esta afirmación no es cierta. Quizás el mejor contra-ejemplo es Antamina, que fue vendida por US$ 12 millones y se prevé generará una inversión superior a los US$ 2,000 millones en los siguientes años.

Adicionalmente, la privatización parece haber tenido un efecto de 'arrastre' al crear un clima favorable para la inversión, tal como lo evidencia la ampliación de Cuajone por la SPCC o Pierina por American Barrick.

Según el Ministerio de Energía y Minas, la inversión total en la minería peruana en 1996 fue 42% mayor a la de 1990. En particular, la inversión en la mediana minería experimentó el mayor crecimiento, elevándose de US$ 53 millones en 1990 a US$ 106 millones en 1996 (un crecimiento del orden del 100%). Por su parte, la inversión en la gran minería creció 40% entre 1990 y 1996 (véase el cuadro 3).

Según recientes declaraciones del Ministro de Energía y Minas, el gobierno estima que hasta el año 2007 se efectuarán inversiones por US$ 10 mil millones. En la ampliación de proyectos mineros se invertirán US$ 1,659 millones, a los cuales se suman US$ 2,642 millones de proyectos que en la actualidad se encuentran en desarrollo. A ello se debe agregar la inversión en proyectos que incluyen estudios de factibilidad por un monto de US$ 3,471 millones y US$ 752 millones en labores de exploración. Finalmente, por la privatización de proyectos mineros de propiedad del Estado se espera una inversión de US$ 2,100 millones.

Impacto sobre la producción

Gracias al proceso de privatización, la producción de hierro se ha visto incrementada en un 50% en el periodo 1992-1997. En el caso de la industria cuprífera, la producción total de Tintaya y Cerro Verde ha crecido de 77.5 miles de TMF en 1992 a 121.3 miles de TMF en 1997, es decir, un aumento conjunto del 57%. En cuanto a los proyectos privatizados de Quellaveco, La Granja y Antamina, que aún no comienzan su etapa de explotación de mineral, se calcula que al hacerlo aumentarán la producción nacional de cobre de 484.2 miles de TMF a 1,184 miles de TMF, lo que significará un incremento aproximado del 150%.

Transferencia de tecnología

El proceso de privatización también ha generado un proceso de transferencia de nuevos procesos tecnológicos, en especial en procesos de lixiviación del cobre.

Al respecto, dos de las principales empresas privatizadas (Cerro Verde y Tintaya) ya han instalado plantas de lixiviación y extracción por solventes y electrodeposición (SX/EW), las que les permitirán superar los problemas de recuperación y las bajas leyes de mineral, aumentando su productividad al reducir sus costos de producción. Asimismo, algunos proyectos privatizados, como La Granja, planean un tratamiento combinado del mineral, incluyendo procesos de flotación y lixiviación, repartiéndose 100,000 TM/día y 40,000 TM/día respectivamente. La producción de cobre fino se estima en 300,000 TM/año, de las cuales 255,000 TM estarían contenidas en concentrados y 45,000 TM en cátodos SX/EW.

Impacto en el medio ambiente

La nueva inversión y la inversión asociada a la privatización opera en un nuevo marco legal en lo que concierne al medio ambiente, lo que usualmente trae consigo elevados estándares ambientales y de relación con otros actores sociales. Este desarrollo está contribuyendo a cambiar la imagen tradicional de una minería sucia por la de una actividad preocupada por la conservación del medio ambiente.

Las nuevas empresas que invierten en Perú, traen consigo no solamente tecnología de punta en lo que respecta al proceso de explotación, sino también en cuanto a mejores condiciones ambientales. Así tenemos, por ejemplo, que la compra de la mina Cerro Verde en 1993 por la compañía estadounidense Cyprus Metals Company, incluyó tanto la inversión en la instalación de su planta SX/EW de alta tecnología como el desarrollo de un programa de inversión en medio ambiente del orden de los US$ 2 millones. De igual forma, la compra efectuada en 1994 por Southern Perú Copper Corporation de la Refinería de Ilo al Estado, trajo consigo un programa de inversión relacionado a temas ambientales del orden de los US$ 12 millones.

A la fecha se han presentado 145 estudios de impacto ambiental (EIA) y 72 programas de adecuación medio ambiental (PAMA), los mismos que representan un compromiso total de inversión del orden de los US$ 1,000 millones para ser ejecutados en los próximos 10 años (véase el cuadro 4).

BALANCE A MEDIO PROCESO DE PRIVATIZACIÓN: PETRÓLEO Y GAS

Jaime Quijandría S.

Resulta difícil hacer un balance objetivo de un proceso de privatización que, no obstante de haberse iniciado con grandes expectativas en 1992, hasta la fecha no concluye. Así, están pendientes de ser transferidas al sector privado las refinerías de Talara e Iquitos, la refinería/terminal de Conchán, el oleoducto Nor–Peruano y algunos activos importantes como el edificio central (en su época considerado el mejor edificio de oficinas de la ciudad y que hoy no puede competir con los llamados "edificios inteligentes"). Además, queda pendiente la venta de acciones que se reservó el Estado para ofrecerlas vía Participación Ciudadana.

Como lo he manifestado anteriormente , una de las principales características del proceso han sido los reiterados cambios en el esquema y en los cronogramas para su implementación. Esto ha generado una pérdida de interés por parte de los postores, salvo el caso de empresas que, por desarrollar otras actividades en el país, pueden "darse el lujo" de esperar que la COPRI y el CEPRI decidan los nuevos esquemas y cronogramas.

Dada la sensibilidad política del tema, los responsables del proceso adoptaron posiciones 'maximalistas' desde un extremo al otro, discrepando con sus críticos en lo que respecta al modelo y la oportunidad de ponerlo en práctica .

A diferencia de lo que ocurrió en el sector eléctrico, donde se adoptó un modelo regulatorio que ya se había desarrollado inicialmente en Gran Bretaña (para luego ajustarse a las necesidades de países vecinos, como Chile y Argentina) y ya había mostrado logros importantes en cuanto a la magnitud de las inversiones y la mejoría en la calidad del servicio, en el sector hidrocarburífero se optó por un modelo inédito que ningún otro país ha querido copiar.

No obstante lo expuesto, debemos reconocer que se han producido cambios importantes en el sector del petróleo y el gas. Dichos cambios, sin embargo, son en primera instancia consecuencia del proceso de 'desregulación' que antecedió y/o acompañó al proceso de privatización. En otras palabras, los dos efectos más importantes que se suele atribuir al proceso de privatización (el crecimiento de la inversión en exploración y en la red de distribución de combustibles) se deben más al cambio en las reglas de juego como consecuencia de la eliminación del monopolio del Estado y a la adopción de una política de precios de mercado, así como a un esfuerzo orientado a captar inversión extranjera.

En ese sentido, al analizar la evolución de las principales variables del sector hidrocarburos durante el periodo 1992–1998, no todo lo bueno –ni tampoco todo lo malo– puede ser atribuido al proceso de privatización.

La privatización del petróleo y sus efectos inmediatos

Este es, sin duda, el proceso de privatización que ha recibido mayor atención pública y de los medios de comunicación. Se inicia en 1992 y, luego de una brevísima discusión del esquema a aplicar, se venden 83 (los más tradicionales y algunos de los mejor ubicados) grifos por un total de US$ 38.8 millones. Luego, se venden las acciones de Solgas (principal distribuidor de gas licuado de petróleo) en US$ 7.5 millones vía la Bolsa de Valores. Transoceánica (empresa encargada del transporte marítimo de crudo y productos refinados) se privatiza en noviembre de 1993 por US$ 25.2 millones y paralelamente se decide la liquidación de Serpetro (empresa de servicios). Asimismo, en 1993, se privatiza Petromar (ex–Belco) a través de un contrato de leasing a 20 años con Petrotech International, por un monto total de US$ 200 millones.

El proceso se paraliza entre 1994 y 1995, periodo que coincide con la campaña de reelección del gobierno . En 1996 se vende el 60% de las acciones de la refinería La Pampilla a un consorcio encabezado por Repsol, en US$ 180.5 (incluyendo US$ 38 millones de papeles de la deuda y un compromiso de inversión de US$ 50 millones). En el mismo año se subastan las acciones de Petrolube (principal productora y distribuidora de lubricantes) por US$ 18.6 millones a Mobil, los lotes 8 y 8x en la Selva, adjudicados a Pluspetrol por US$ 142 millones y el Lote X en el Nor-oeste, adjudicado a Pérez Companc en US$ 202 millones.

Por último, durante 1997 se subastaron, vía contratos de operación, los terminales de almacenamiento del Norte, Centro y Sur, por los que el Estado tendrá un ingreso anual de US$ 12 millones por concepto de tarifas.

El periodo durante el cual se transfirieron las diferentes unidades en que se fraccionó Petroperú ha sido tan amplio (véase el cuadro 1), que limita la evaluación del impacto del proceso de privatización en cada una de ellas. Sin embargo, se pueden formular algunos comentarios de carácter general:

• No se ha producido una mejoría en la producción en los lotes que fueron transferidos, salvo el caso del lote X. Por su parte, Petrotech (que opera el lote Z–2B) muestra una producción claramente decreciente y un bajo índice de reposición de reservas, mientras que la producción del lote 8/8x evidencia una producción igualmente decreciente.

• Al no haberse privatizado la refinería de Talara (que tiene una participación importante en el abastecimiento de gasolinas, GLP, Turbo A-1 y Nafta), no se ha podido concretar el esquema de competencia entre refinerías ni entre refinerías e importación (los terminales se transfirieron recién en diciembre de 1997). No obstante lo expuesto, en el caso de la refinería de La Pampilla se ha producido una mejora importante en la producción de Diesel, reduciéndose la producción de residuales y kerosene. Es decir, ha mejorado su estructura de producción y su balance económico.

INSERTAR CUADRO 1 (archivo: petroleo y gas.xls)

¿Qué ha pasado en el sector petróleo y gas desde que se inició la privatización del sector?

Los problemas que enfrentaba el sector hidrocarburífero en 1990, y que han tratado de ser corregidos vía la 'desregulación' y la privatización, se mantienen en términos generales sin mayor variación. En particular, la producción mantiene la tendencia decreciente que se inició en 1982, y las proyecciones a mediano plazo apuntan en la misma dirección.

Como consecuencia de lo anterior, y frente al crecimiento experimentado por la economía en su conjunto desde 1990, la balanza comercial de hidrocarburos ha continuado deteriorándose, pasando de un déficit de US$ 199.5 millones en 1992 a uno de US$ 407 millones en 1997 (véase el cuadro 2).

Como puede apreciarse, la tendencia de las importaciones es claramente ascendente desde 1990. Se aprecia una leve inflexión en 1993 y 1994, que coincide con un ligero repunte en la producción de crudos. El proceso de reactivación económica que ha permitido que el PBI se incremente en 34% entre 1993 y 1997, ha demandado mayores cantidades de crudo y derivados, razón por la cual las importaciones han crecido a un ritmo acelerado equivalente al 140% entre 1994 y 1997.

Las exportaciones se mantienen estancadas hasta 1995, cuando se decide exportar crudos. Lo anterior, si bien incrementó el valor de las exportaciones, no logró compensar el crecimiento de las importaciones. El déficit de la balanza comercial de hidrocarburos no sólo continúa creciendo, sino que este crecimiento se acelera entre 1994 y 1997 a una tasa de 155%, mientras que el déficit de toda la balanza comercial en el mismo periodo creció en un 78%.

Las reservas probadas y probables de petróleo han mantenido también su ritmo descendente, habiendo alcanzado un nivel cercano a los 300 MMBBL en 1997. El nivel actual de reservas equivale a unos seis años de producción.

Un indicador clave en la búsqueda de petróleo es el número de pozos exploratorios perforados. Éste nos indica que si bien se ha logrado una mejoría en los últimos años, todavía no se alcanzan los niveles de décadas anteriores, cuando se lograron los principales descubrimientos (véase el cuadro 3).

En cuanto a la exploración, si bien se ha hecho un gran esfuerzo de atracción de inversionistas extranjeros, éste no ha venido acompañado de éxitos en materia de nuevos descubrimientos. Desde el inicio de la privatización en 1992 se han perforado unos treinta pozos exploratorios, lamentablemente sin éxito. En lo que va del presente año se han concluido ocho pozos, todos secos, estando en proceso de perforación tres.

La única información positiva en materia de exploración es el descubrimiento de gas por el Consorcio Shell-Mobil (Pozo Pagoreni) en un lote vecino y con proyección hacia el lote donde está ubicado Camisea. Esto, luego de confirmarse su magnitud, ampliaría significativamente las reservas de gas y condensados, pero no necesariamente mejoraría la evaluación económica del proyecto.

Por último, el número de contratos de explotación y exploración vigente a la fecha es de 41, lo que resulta alentador luego de una década de estar “fuera del mercado”. No debemos, sin embargo, sumar los compromisos de inversión de los diferentes contratos porque corresponden a diferentes etapas, estando garantizada solamente la ejecución de aquellas que tienen el respaldo de la fianza que entrega la compañía exploradora. Así, este año se han suscrito cinco nuevos contratos, pero al mismo tiempo tres lotes han sido también 'devueltos' a Perúpetro.

Precios de los combustibles: problema no resuelto

La Ley Orgánica de Hidrocarburos, aprobada en 1994, establece que el crudo y los combustibles tienen precio libre; es decir, éste se establece por el libre juego de la oferta y demanda. En el esquema de venta fraccionada de Petroperú, las refinerías en manos privadas competirían entre sí y con la importación, que también sería libre para los mayoristas, en caso se presente un diferencial de precio importante entre el mercado interno y el internacional.

Como consecuencia de la demora en la privatización de los terminales de almacenamiento y la aún pendiente transferencia de la refinería de Talara, el esquema de competencia no ha funcionado como estaba previsto, lo cual no significa que la evolución de los precios internos no haya reflejado en cierta medida la situación del mercado internacional.

En la práctica, Petroperú (a cargo de la refinería de Talara y con una red de distribución nacional) ha seguido actuando como regulador del mercado, empujando los precios a la baja (respondiendo a impulsos políticos). Esto, sin duda, desvirtúa el esquema donde dicha empresa, para ser privatizada, fue primero 'despojada’'de sus facultades normativas y regulatorias con el fin de convertirla en una empresa más del sector.

En síntesis, la competencia que se esperaba como consecuencia de la inversión llevada a cabo en las cadenas de distribución mayorista y minorista se encuentra limitada por la importante presencia del Estado, quien participa activamente en el mercado de combustibles sobre la base de consideraciones no necesariamente de carácter económico. La solución de este problema está íntimamente ligada a la definición que se adopte con relación a las unidades pendientes de privatización.

Aún cuando se han observado rigideces en el funcionamiento del mercado, en el periodo de análisis, los precios de los combustibles tuvieron un incremento importante hasta diciembre de 1996, fecha en la que se alinearon con los precios internacionales para luego mostrar una tendencia a la baja en términos reales. El gobierno ha anunciado medidas adicionales para asegurar la transparencia de este importante mercado.

¿Que pasó con el gas natural?

La privatización no ha tenido un efecto directo sobre el desarrollo y eventual explotación de las reservas de gas, las que de acuerdo con la última información disponible son las que se presentan en el cuadro 4.

Como es de público conocimiento, luego de una prolongada negociación que se inició en 1992 y se concretó en un contrato en 1996, a mediados de julio del presente año, el Consorcio Shell–Mobil decidió no pasar a la segunda etapa del proyecto Camisea por discrepancias con el gobierno sobre el marco regulatorio y su efecto sobre la economía.

Camisea es un proyecto de muy alta prioridad en términos de política energética;embargo, presenta una serie de complejidades que hacen difícil su ejecución. La situación se ha complicado algo más últimamente por la evolución del precio del petróleo crudo y su efecto sobre los presupuestos de exploración de las compañías petroleras, así como por la decisión del gobierno de licitar el proyecto en forma fraccionada. La expectativa de suscribir un nuevo contrato durante 1999 parece algo optimista, si se tiene en cuenta las múltiples dificultades técnicas y financieras que se deberán superar.

Finalmente: ¿ganamos o perdimos con la privatización?

Dada la situación de la industria a comienzos de la década del noventa, no queda la menor duda de que era absolutamente necesario 'desregular' y privatizar. Sin embargo, el modelo que se eligió para privatizar fue, en mi opinión, equivocado y esa es la causa principal de la demora en su ejecución. Así, un gobierno que ha mostrado tantas aprehensiones para concluir el proceso dentro de los plazos programados no se dio cuenta, en su momento, que la venta fraccionada tendía a fortalecer sus dudas.

La privatización de Petroperú se ha convertido en una suerte de "telenovela sin sintonía" que no se sabe como terminar, aunque es necesario hacerlo sin más postergaciones para no poner en riesgo el esquema de 'desregulación' que sí ha permitido cambios importantes.

Los grandes problemas que enfrenta la industria (producción y reservas declinantes, insuficiente nivel de inversión en exploración y un déficit creciente en la balanza comercial de hidrocarburos) no solamente no se han resuelto con la privatización, sino que en algunos casos se han tornado más críticos. Es justo reconocer, sin embargo, que la evolución del precio del petróleo crudo en el mercado internacional (en particular, a partir de 1997) tampoco ha trabajado como un incentivo para la solución de dichos problemas y podría ser responsable de haber mitigado los efectos positivos del proceso de privatización.

Como se ha mencionado anteriormente, un subproducto de la privatización del petróleo ha tenido efectos importantes en el sector. Con el fin de privatizar fue necesario primero (o en paralelo) 'desregular', y eso permitió eliminar el monopolio que tenía el Estado en ciertas áreas del negocio, y como consecuencia del patrón de política económica adoptado se eliminó el control de precios a los combustibles, lo que permitió a su vez una corriente importante de inversión hacia el sector.

La prueba de fuego que tiene el gobierno en estos momentos es la puesta en ejecución del proyecto Camisea, única reserva disponible que permitiría eliminar el déficit creciente en la balanza comercial de hidrocarburos. La 'sostenibilidad' energética del país depende (hasta que no se encuentren nuevas reservas) de la puesta en marcha de Camisea, lo que a su vez requiere de un inversionista (o un grupo de ellos), una evaluación cuidadosa del riesgo y una política energética clara que contribuya a solucionar las dificultades del proyecto y consolide su mercado potencial.

En definitiva, se puede afirmar que la privatización del petróleo era indispensable, pero se hizo mal en adoptar un modelo equivocado, lo cual no debe ser utilizado como argumento para no concluirla a la brevedad posible. Mantenernos en el status actual pone innecesariamente en cuestión cambios importantes que han resultado positivos y que no están necesariamente vinculados con dicho proceso, impidiendo que éstos se legitimen por la vía de sus impactos positivos o su capacidad para solucionar los problemas que enfrenta el sector. Terminemos este largo proceso y hagamos los correctivos luego. Caso contrario, se corre el riesgo de entregar a la próxima administración una reforma incompleta, además de problemas sectoriales sustantivos.

LOS CASOS DE ELECTRICIDAD Y AGUA POTABLE

Jorge Fernández-Baca

En los últimos siete años, la economía peruana ha experimentado transformaciones profundas como consecuencia de un acelerado proceso de estabilización macroeconómica y un avanzado programa de ajustes estructurales, tendientes a restablecer el funcionamiento de los mercados y atraer el interés de las empresas privadas nacionales y extranjeras para producir e invertir en el país. Concluidos estos dos procesos, se ha iniciado una 'segunda ola' de reformas estructurales, donde el principal énfasis está puesto en la rehabilitación y expansión de la infraestructura física del país, así como en la recuperación y profundización del sistema financiero y el reforzamiento de los sistemas regulatorios. En efecto, se busca que las nuevas inversiones en el campo de la infraestructura y las finanzas sean fundamentalmente privadas, pero ajustadas al marco impuesto por las agencias regulatorias del gobierno peruano.

No obstante, estas reformas estructurales han avanzado de manera desigual en los sectores de servicios. Mientras que la privatización ha sido total en el sector de telecomunicaciones y parcial en el sector de energía eléctrica, el gobierno ha decido mantener las empresas de agua y desagüe bajo la esfera estatal. Estas diferencias han significado también resultados muy dispares en cuanto a la calidad del servicio que reciben los usuarios y el costo efectivo en que tienen que incurrir para acceder a dichos servicios.

En este trabajo nos concentraremos en los sectores de electricidad, agua y desagüe. En el primero de ellos existe un avanzado programa de privatizaciones que, sin embargo, no tiene fecha precisa de terminación, puesto que el gobierno no ha decidido aún si va a privatizar la central del Mantaro, la que representa el 70% de la generación de energía eléctrica. Asimismo, se han hecho muchos avances y retrocesos en las demás privatizaciones pendientes, principalmente en la distribución de electricidad. En el segundo sector, el gobierno ha querido hacer una clara distinción entre Sedapal, que se mantiene como empresa estatal dependiente del gobierno central y sigue siendo susceptible de ser privatizada, y las otras empresas que ahora dependen de los municipios y cuya viabilidad tanto técnica como financiera es imprevisible. Todo esto en un marco donde existen empresas de agua extranjeras interesadas en invertir en nuestro país en el sector de agua y desagüe.

La principal lección que se puede extraer del análisis de estos dos casos es que la participación del sector privado es crucial para que puedan realizarse las inversiones necesarias, con miras a ampliar los servicios y hacerlos asequibles a la mayoría de la población. Se han hecho muchas críticas sobre los aumentos en las tarifas que han experimentado los usuarios como consecuencia de la privatización, pero estas críticas no consideran el hecho de que cuando estos servicios no están disponibles en cantidad suficiente, los usuarios terminan incurriendo en costos mucho mayores: recurrir a grupos electrógenos o cocinas a kerosene cuando hay cortes de electricidad, a bombas y tanques de agua cuando hay racionamiento de agua potable o, peor aún, a tanques cisterna en los pueblos jóvenes o al hecho de tener que ir hasta el río a recoger agua en las zonas rurales.

El caso del sector electricidad

Situación del sector eléctrico antes de la privatización

Antecedentes

Las primeras instalaciones eléctricas en Perú fueron realizadas en 1886 por la Peruvian Electrical Construction and Supply Company, que fue contratada por la Municipalidad de Lima para proveer el alumbrado de esta ciudad. A partir de ese momento, la industria eléctrica se expandió rápidamente y en 1906, las cuatro empresas eléctricas que venían operando en ese momento en Lima se fusionaron con el nombre de Empresas Eléctricas Asociadas. El servicio para las ciudades de provincia más importantes como Arequipa, Piura y Chiclayo estuvo a cargo de otras empresas privadas. Todas estas empresas operaban bajo la modalidad de concesión y estaban constituidas por capitales de origen tanto nacional como extranjero (principalmente suizo, inglés y norteamericano). Posteriormente, comenzaron a aparecer compañías estatales encargadas de abastecer los centros poblados más pequeños. A pesar de que la ley las obligaba a extender el servicio a una tasa mínima de 7% al año, en 1970, la capacidad de generación había llegado a sólo 1,930 MW y abastecía solamente al 15% de la población.

La estatización del sector eléctrico

En 1972, el gobierno militar nacionalizó la industria eléctrica y creó Electroperú como un holding para la generación, transmisión, distribución y venta de energía eléctrica. Un año después, se inició la ampliación de la central del Mantaro, la cual, después de culminada su segunda fase en 1980, alcanzó una capacidad total instalada de 798 MW.

Electroperú era propietaria de los activos de generación y transmisión de diez empresas regionales. A través de estas empresas regionales, el Estado tenía el control del 70% del mercado de energía eléctrica del país, mientras que el 30% restante permaneció en manos de pequeños y medianos operadores de generación y distribución, especialmente los pertenecientes a los centros mineros.

En 1990, la capacidad de generación de Electroperú ascendía 3,180 MW, de los cuales 2,190 (69%) provenían de centrales hidroeléctricas y los restantes 990 (31%) de centrales térmicas. La electricidad era distribuida a través de tres sistemas interconectados: el SICN (Sistema Interconectado Centro Norte), el SISE (Sistema Interconectado Sureste) y el SISO (Sistema Interconectado Suroeste). El único que ha comenzado a ser privatizado hasta el momento es el SICN, que representa alrededor del 75% del consumo en un área que cubre el 36% de la población peruana.

Bajo este escenario, Electrolima era la mayor de las empresas regionales de distribución eléctrica. El 98% de las acciones de esta empresa estaba en manos de Electroperú y  el 2% restante en manos del Banco Popular e ICSA.

Debido al manejo ineficiente de las empresas públicas eléctricas, hasta 1994, Perú tenía una de las tasas más bajas de consumo de energía eléctrica en América Latina con tan sólo 500 Kwh per cápita en comparación con Colombia y México que tienen un consumo de alrededor de 1,000 Kwh; Argentina, Chile y Brasil, con un nivel de alrededor de 2,000 Kwh; y Venezuela, con más de 2,500 Kwh. Esto explica el hecho que sólo el 48% de la población reciba electricidad. En resumen, bajo el control gerencial público, el sistema eléctrico evidenciaba un alto grado de ineficiencia.

En 1995, la capacidad nacional de generación eléctrica ascendía a 4,520 MW, de los cuales 3,180 (70%) provenían de Electroperú y los restantes 1,340 (30%) de autogeneradores privados. En particular, el relieve montañoso peruano ha favorecido el desarrollo de la energía hidroeléctrica, la que actualmente representa el 60% de la capacidad total.

Es interesante remarcar que ya en 1982 se había alcanzado más de 4,000 MW de capacidad, como consecuencia de sucesivas inversiones realizadas por el gobierno militar. Esto permitió que la producción per cápita de energía eléctrica crezca a una tasa media de 3.4% entre 1972 y 1982, y que el grado de cobertura del servicio entre la población pase del 15% al 42%. Durante la década del ochenta, cuando los nuevos gobiernos tuvieron que pagar la deuda externa contraída por el gobierno militar, la inversión en el sector eléctrico se detuvo por completo y la capacidad de generación no volvió a crecer, motivando graves problemas de escasez de energía a fines de dicha década, los que condujeron a una tasa inusualmente alta de autogeneración entre los usuarios industriales del área de Lima Metropolitana.

El control de las tarifas eléctricas contribuyó al decaimiento del sector y a la ruina económica de las empresas. Entre 1980 y mediados de 1990, la tarifa por el consumo de 100 Kwh se contrajo en 75%, pasando de US$ 1.86 a US$ 0.47. De esta manera, sólo entre 1988 y 1990, Electroperú registró una pérdida acumulada de US$ 501 millones, mientras que la pérdida de Electrolima fue de US$ 185 millones. Estos resultados contribuyeron significativamente al incremento del déficit fiscal de la nación y a la disminución de la competitividad global de la economía peruana.

El proceso de transferencia al sector privado

El marco legal regulatorio

El 19 de noviembre de 1992, el gobierno del presidente Fujimori promulgó la Ley de Concesiones Eléctricas (Decreto Ley 25844) reglamentada posteriormente por el Decreto Supremo 009-93-EM. El principal objetivo de esta ley, siguiendo el esquema de los modelos chileno y británico, era introducir la competencia como un preámbulo a la transferencia de activos hacia el sector privado. Con este fin se establecieron los siguientes principios:

• La generación, transmisión y distribución deben ser manejados por empresas separadas e independientes.
• La actividad de generación eléctrica debe realizarse dentro de un marco de libre competencia absoluta.
• Las compañías de transmisión, mientras que no estén sujetas a la competencia, deben proveer libre acceso a proveedores y compradores.
• Los derechos y responsabilidades de las compañías de distribución deben ser regulados, debido a su naturaleza monopólica. Sin embargo, se introduce la competencia para los clientes con una capacidad de conexión superior a 1 MW o más. Estos clientes libres deben negociar la tarifa con el distribuidor, siempre y cuando no difiera en más del 10% del promedio de las tarifas libres en un sistema interconectado.

De acuerdo con las últimas modificaciones a la Ley de Concesiones eléctricas, a raíz de la Ley No. 26734 que crea el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (Osinerg), son cuatro las instituciones que regulan el sector eléctrico. En primer lugar, el Ministerio de Energía y Minas (MEM) que, a través de la Dirección General de Electricidad, se encarga de proponer la política del sector y de asegurar el cumplimiento de la Ley de Concesiones. Luego se cuenta con la Comisión de Tarifas Eléctricas (CTE), como organismo descentralizado del MEM y cuya principal función es fijar las tarifas máximas de energía eléctrica para los clientes regulados (con una demanda menor de 1 MW de potencia), de acuerdo con los criterios fijados en la Ley de Concesiones. La CTE se compone de un equipo ejecutivo y de cinco directores, tres de los cuales son seleccionados por el gobierno, uno por las empresas distribuidoras y uno por las empresas generadoras. En tercer lugar, tenemos al Osinerg, que es una entidad con autonomía funcional, técnica y administrativa, así como económica y financiera, dependiente del Ministerio de Energía y Minas. Su misión es fiscalizar, a nivel nacional, el cumplimiento de las disposiciones legales relacionadas con las actividades del sector eléctrico y de hidrocarburos. Finalmente tenemos al Instituto de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi), que es el ente encargado de velar por la aplicación de las normas de libre competencia, represión de la competencia desleal, publicidad en protección al consumidor y otras normas de su competencia, en los sectores de electricidad e hidrocarburos.

Empresas transferidas

Como se puede apreciar en el cuadro 1, entre 1994 y 1997, se han privatizado 10 unidades del sector eléctrico por un monto total de US$ 1,433.1 millones. Cinco de estas empresas son distribuidoras y el resto son generadoras. La inversión comprometida por estas 10 empresas asciende a US $ 379.7 millones y los compradores de las cinco generadoras tienen compromisos de ampliación de la capacidad que en total suman 560 MW.

Resultados de la privatización

Eficiencia de las empresas privatizadas

Evaluar el proceso de privatización del sector eléctrico resulta una tarea complicada por cuanto se trata de un proceso aún no concluido. En particular, quedan aún por privatizar la central hidroeléctrica del Mantaro y las empresas de distribución de la región del Sur. Mencionaremos a continuación algunas cifras correspondientes a las tres empresas para las cuales existe mayor información: Luz del Sur, Edelnor y Edegel.

Cuando se produjo la privatización de Edelnor y Luz del Sur, los nuevos propietarios iniciaron un rápido proceso de racionalización de costos, que significó una reducción de personal del orden del 19%, pasando de 2,320 a 1,876 empleados en las dos empresas consideradas conjuntamente. En realidad, el número de empleados despedidos fue mucho mayor, puesto que sólo en el caso de Luz del Sur se retiraron cerca de 500 empleados, pero luego se contrataron otras 150 personas más jóvenes, de tal manera que la reducción neta fue de 350 trabajadores.

Al mismo tiempo, las dos empresas realizaron fuertes inversiones para reducir las pérdidas de energía: Edelnor invirtió US$ 12 millones y Luz del Sur US$ 34 millones. Asimismo, se hizo un gran esfuerzo por desconectar conexiones ilegales. Estos esfuerzos han permitido reducir significativamente los coeficientes de pérdida de energía, tal como se observa en los cuadros 2 y 3.

III.    RETOS SOCIALES Y EL ROL DE LA INVESTIGACIÓN ECONÓMICA

EVOLUCIÓN Y CONCEPCIÓN DE LA POBREZA Y POLÍTICAS SOCIALES EN EL PERÚ DE LOS AÑOS NOVENTA

Pedro Francke

El presente trabajo pretende hacer una rápida revisión de la evolución de la pobreza, la concepción de la misma y las políticas adoptadas para hacerle frente en los últimos años. En lo que respecta al tema de la pobreza, se presentan los datos existentes y se revisan sus limitaciones. En este trance, se destacan las desventajas de una conceptualización de la pobreza limitada al problema de ingresos, y se insiste en la necesidad de concepciones más integrales y complejas.

La segunda sección intenta vincular estas mediciones y concepciones de la pobreza con las políticas sociales aplicadas por el Estado. Una primera mirada revisa esta relación entre concepción, política y medición de la pobreza. Posteriormente, se aborda el tema de cómo evaluar los resultados de la política.

La pobreza por ingresos: límites de la medición

Existen diversas mediciones sobre pobreza por ingresos en Perú, hechas sobre la base de las Encuestas de Niveles de Vida (ENNIV) que ha venido realizando el Instituto Cuánto, y las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO) aplicadas por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). El cuadro 1 presenta una de estas estimaciones, hecha por el Banco Mundial sobre la base de la ENNIV.

Como se puede observar, este cálculo coincide con la mayoría de observaciones que indican que la pobreza afecta a alrededor de la mitad de los peruanos, aunque una estimación reciente del INEI establece esa cifra en un porcentaje menor.

Los principales usos de la medición que la literatura considera, sin embargo, no se basan en la determinación del nivel global de pobreza sino en determinar el perfil de la pobreza; es decir, el análisis de donde están y qué características tienen los pobres y la evolución de la misma. Se considera que el perfil de la pobreza es de utilidad para el diseño de las políticas para combatirla (por ejemplo, si debemos poner énfasis en las zonas urbanas o rurales, en los jóvenes o los ancianos, etc.). La evolución de la pobreza, por su parte, nos debe permitir conocer si la política global, considerando tanto la política económica como la política social, está logrando éxitos en la lucha contra este problema.

A este respecto, la medición que solemos usar en Perú presenta graves limitaciones. La primera es el hecho de que la medida en términos de porcentaje de pobres es un indicador que no cumple con varios axiomas que se consideran razonables, como los de monotonicidad (la reducción del ingreso de un pobre aumenta la medida de pobreza) y sensibilidad a las transferencias (la transferencia de ingresos de un pobre a uno más pobre que él, si no cambia el orden entre ellos, debe reducir la medida de pobreza). Este es un problema que diversos estudios en Perú han abordado y resuelto, aunque no llega a ser utilizado de manera más general por la mayor dificultad en la interpretación de los índices de pobreza que sí cumplen con estos axiomas, como los llamados FGT.

El tema de la metodología de la medición de la pobreza (crítico pero pocas abordado) es aún más importante e incluye, al menos, dos aspectos clave. El primero, referido a la estimación de los ingresos de los hogares (y, en versiones más avanzadas, de la estandarización de hogares de distinto tamaño y composición mediante el uso de coeficientes para calcular 'adultos equivalentes' y economías de escala al interior del hogar) y el segundo, a la estimación de la línea de pobreza.

De hecho, hay aspectos conceptuales y metodológicos más complejos con relación a la pobreza cuando se trata de mejorar nuestro análisis del perfil y la evolución de la misma. A continuación se trata cada uno de estos aspectos.

El perfil de la pobreza (particularmente en lo que se refiere a la localización geográfica, que es una de sus aristas más saltantes) depende críticamente de una cuestión poco analizada: la existencia de diferentes líneas de pobreza según regiones. La medición de la pobreza reseñada, por ejemplo, considera pobre a una persona que consume S/. 164 mensuales en Lima, mientras que en la Sierra rural es necesario consumir menos de S/. 86 mensuales para ser pobre. Existe cierta justificación para ello, en tanto hay diferencias de precios y diferentes patrones de consumo, lo que se da tanto en el nivel alimentario como de otros bienes. Sin embargo, hay mucho que discutir al respecto.

Lo expuesto anteriormente se hace más evidente cuando observamos las diferencias en el perfil de la pobreza y el perfil de la pobreza extrema: un 45% de los pobres son rurales y un 77% de los pobres extremos son rurales, según Cuánto. Ello se debe a que, por ejemplo, la línea de pobreza en Lima es casi el doble que la de la Sierra rural, mientras que la de pobreza extrema es sólo 1.5 veces mayor.

Una diferencia que no ha sido analizada es la referida a la canasta alimentaria. Es cierto que en la Sierra rural la población obtiene el nivel de calorías recomendado con menos recursos que en Lima. Sin embargo, esto puede someterse a dos críticas: aun cuando tenga el mismo nivel de calorías, no estamos seguros si ello implica una dieta balanceada en lo que respecta a otros nutrientes, como proteínas (particularmente de origen animal), vitamina A o hierro, aspecto en el cual existen serias deficiencias en las zonas rurales de Perú. Por otro lado, el mayor gasto en Lima para el mismo nivel de calorías se asocia al hecho de que existe un mayor nivel de ingreso promedio, estando establecido en la literatura internacional que aumentos en el ingreso tienen un efecto reducido sobre la ingesta de calorías, ya que el principal efecto es hacia un mayor gasto en alimentos por variedad antes que por contenido calórico. Esto puede interpretarse de la siguiente manera: al menos parte de la diferencia en el valor de las canastas alimentarias entre Lima y la Sierra rural se debe al hecho de que la Sierra rural es más pobre, con lo cual hay una endogenización de la línea de pobreza (la línea de pobreza es menor en la Sierra rural precisamente porque son más pobres). Analizar cómo esto opera o afecta la medición de la pobreza bajo las dos metodologías de estimación de la canasta alimentaria que se usan en nuestro país , es una tarea pendiente.

El segundo tema se refiere al paso de la canasta alimentaria a la canasta total o canasta básica de consumo. Dada la importancia de esta metodología tanto para este problema como para el siguiente, vale la pena hacer un repaso de la misma.

La medición de esta canasta básica de consumo tiene dificultades porque es discutible la determinación exacta de cuánto requiere una familia en términos de ropa, transporte, vivienda, así como de otros elementos que usualmente no son considerados en la misma proporción, pero que no por esa razón son irrelevantes, como el entretenimiento. A ello se añade un problema conceptualmente menos difícil, pero que en Perú presenta dificultades operativas: determinar cuál es su valorización posterior .

En virtud de este problema, el método utilizado comúnmente para estimar una 'línea de pobreza' consiste en:

•    Establecer una canasta normativa de alimentos que satisfaga las necesidades nutricionales de la persona.
•    Calcular la relación entre el consumo total y el valor del gasto en alimentos, tomando como referencia un estrato social cercano a quienes tienen un gasto en alimentos que les permitiría cubrir la canasta alimentaria definida. Esta relación se suele llamar coeficiente   (equivale a la inversa del coeficiente de Engel).
•    Multiplicar ambos cálculos y obtener así el valor de una canasta total.

El supuesto implícito es que las necesidades no alimenticias son valorizadas de acuerdo con el gasto que en ellas realizan quienes apenas logran cumplir sus necesidades nutricionales. En particular, este método ha merecido una crítica por la circularidad del razonamiento: la línea que define la pobreza se calcula en función de quienes son pobres. En efecto, la canasta que cubre las necesidades no alimentarias define la pobreza, pero a su vez es definida por un concepto que se considera análogo a la pobreza: el gasto de los que apenas cubren sus necesidades alimentarias.

Para el perfil regional de la pobreza, lo anterior presenta el siguiente problema. El coeficiente   se calcula como un promedio para todo un grupo de hogares, usualmente un decil o quintil. El cálculo del coeficiente   considera implícitamente que todos los hogares que cubren sus necesidades nutricionales también cubren sus demás necesidades. Sin embargo, esto no es necesariamente cierto: hay hogares que pueden cubrir sus necesidades nutricionales y no tener acceso a educación, salud o desagüe. Debido a que estos hogares no cubren estas necesidades, tienen menores gastos no alimentarios y tienden a reducir el coeficiente  , reduciendo así la línea de pobreza y el número de pobres.

Una aproximación preliminar, considerando algunos servicios básicos de electricidad y agua, indica que la pobreza en las zonas rurales sería del orden de 2 puntos porcentuales mayor, aunque en Lima y las ciudades la pobreza prácticamente no aumenta. Sin embargo, otros aspectos de más difícil consideración, como los menores niveles de acceso a servicios de educación y salud en las zonas rurales (que reduce sus gastos en estos rubros) o sus menores gastos en adquisición y mantenimiento de la vivienda asociados a una menor calidad de éstas, aún no se pueden medir. Por ejemplo, en las zonas rurales un menor porcentaje de jóvenes asiste a la universidad, lo que hace que para el estrato de referencia el gasto asociado a esta educación sea menor, lo cual reduce, a su vez, la línea de pobreza en estas zonas, aunque la necesidad sea la misma. Algo similar ocurre con el hecho de que sus viviendas tengan piso de tierra o que no sean pintadas.

En lo que respecta a la evolución de la pobreza, esta metodología de cálculo basada en el coeficiente de Engel es igualmente problemática. Lo que sucede es que la medición de la pobreza en Perú no ha sido hecha considerando criterios para una comparación intertemporal, sino tomando cada año como independiente de los anteriores. En otras palabras, se ha mantenido una misma canasta alimenticia que se ha valorizado para cada año, y a partir de este valor se ha calculado qué decil de la distribución del ingreso de cada región alcanza ese nivel de gasto en alimentos. A partir de esto se ha obtenido el coeficiente   y se ha calculado la línea total. El problema es que los coeficientes   obtenidos de esta manera han sido muy diferentes, lo que ha motivado que las líneas de pobreza evolucionen de manera muy distinta.

Lo anterior implica evaluar la pobreza sobre la base de diferentes canastas. Esto no es negativo o censurable en sí, el problema es que ese cambio en la canasta no responde a valoraciones éticas de la sociedad sino a un comportamiento del consumo de determinado estrato social, que puede o no responder a cambios en las necesidades reales.

Esa lógica de medición tiende a hacer que la línea de pobreza esté directamente relacionada con los ingresos, produciendo comparaciones sesgadas. En efecto, si los ingresos de la población mejoran su porcentaje de gasto en alimentos se reduce, lo que incrementa el valor de la línea de pobreza y produce estimaciones de la pobreza más elevadas.

El cálculo presentado en el cuadro 1  busca superar esta situación, manteniendo un valor real fijo para la canasta, opción que yo mismo he sugerido y bajo la cual he realizado cálculos para el periodo 1991-1994.

Es necesario resaltar ahora las serias limitaciones de la metodología basada en estimar la pobreza a través del tiempo, con una canasta de valor real fijo. Es evidente que nuestro concepto de pobreza hoy no es el mismo que el de cincuenta años atrás, cuando el televisor, las computadoras personales y el Internet no existían y cuando la vacuna contra la polio aún no se había inventado. La pobreza es una consideración social y, como tal, su medición está sujeta a las condiciones generales de la sociedad que se quiere evaluar. La pobreza en Estados Unidos es muy distinta a la pobreza en Perú, y ésta a su vez muy distinta a la de Ruanda (aunque esto es también relativo, en la medida en que nos consideramos ciudadanos del mundo y establecimos algunas condiciones básicas de vida para todos en la Convención Universal de los Derechos Humanos).

En Estados Unidos, la metodología de una canasta de valor fijo (que es la más utilizada internacionalmente) ha llevado a que el valor de la canasta de pobreza tenga un nivel generalmente considerado como demasiado bajo, ya que es el mismo nivel que hace casi 35 años atrás estableció Mollie Orshansky, cuando se comenzó a medir la pobreza en ese país. Frente a esta problemática, una Comisión Especial del Buró de Censos de los Estados Unidos ha propuesto que la línea de pobreza sea reajustada anualmente, de acuerdo con el crecimiento de la mediana de ingresos de la población. El problema es que, en este caso, parte de la mejora en los ingresos producto del crecimiento económico deja de tener efecto sobre la pobreza.

Este tema está empezando a ser discutido en el ámbito internacional, pero su relevancia es indudable. Particularmente, considero que nuestro nivel de avance y conocimiento no nos permite aún tener una sola metodología que resulte totalmente aceptable, y que probablemente lo más conveniente sea tener varias mediciones, con una canasta fija y con una canasta que vaya reajustándose en el tiempo.

Finalmente, un último tema a analizarse es el referido a la pobreza extrema, el cual creo que no es un concepto válido. Como se sabe, se considera pobres extremos a quienes aún destinando todos sus ingresos a la compra de alimentos, no alcanzan a comprar la canasta básica alimentaria. Un ejemplo destaca lo absurdo de esta propuesta: una persona que dedique todos sus ingresos a la compra de alimentos, tendría que comerlos crudos. De hecho, se sabe que incluso los más pobres de los pobres, en el ámbito internacional, dedican un 30% de sus ingresos para el consumo de otras cosas que no son alimentos. Todos sabemos que para no ser pobre es necesario también tener recursos para poder vestirse, lavarse, cocinar, tener un techo y una cama, educarse y cuidar la salud.

No obstante lo anterior, se le suele dar validez en el sentido de considerar a aquellos que están lejos de superar su condición de pobreza. El problema es que la distancia entre la línea de pobreza extrema y la línea de pobreza, como vimos, es variable debido a que las necesidades y patrones de consumo entre las regiones son distintas. En ese sentido, es un indicador que no mide a todos por igual.

Otras concepciones de pobreza

La pobreza por ingresos es muy utilizada internacionalmente; sin embargo, ha sido criticada conceptualmente. La razón es que la pobreza debe ser considerada como una condición más general de privación humana, son pobres aquellos seres humanos que viven en condiciones inadecuadas.

Un ejemplo relacionado al estado de la salud puede mostrar las limitaciones de la pobreza por ingresos. En el ámbito internacional existen grandes variaciones en la situación de la salud de los países que no dependen de sus niveles de ingresos, es decir, países con similares niveles de ingresos pueden tener esperanzas de vida o tasas de mortalidad infantil muy diversas. Es evidente que en este caso, y desde el punto de vista de las condiciones humanas básicas, el país que tiene la mortalidad infantil mayor, se encuentra en una peor situación. A su vez, esto tiene el efecto de que una población más enferma requiere mayores niveles de gasto en salud y, por lo tanto, su línea de pobreza debe ser mayor. Así, dos poblaciones con igual nivel de ingresos pero distinto estado de salud, no deben ser evaluadas de igual manera.

Al respecto, se ha avanzado proponiendo dos conceptos: el de necesidades básicas insatisfechas y el de capacidades o de pobreza humana. En resumen, el primero considera una gama de necesidades consideradas básicas para el ser humano, como las de acceso a la educación, servicios de salud o nutrición. El segundo, por su parte, considera las capacidades que tienen los seres humanos para desenvolverse en la sociedad, lo que involucra cuestiones tales como: qué tan sanos son, cuántos conocimientos tienen, qué ingresos o qué espacios de participación social poseen, etc.

Aunque estos conceptos pueden parecer un tanto abstractos y difíciles de medir, Amartya Sen, el reciente premio Nobel de Economía que formuló el concepto de pobreza por capacidades, ha dicho acertadamente que "más vale estar aproximadamente correcto que exactamente equivocado".

Medir estas concepciones alternativas de pobreza presenta sus propios bemoles, en los que no puedo detenerme. Sin embargo, cabe señalar que una evaluación de la pobreza en Perú por estos enfoques indica claramente dos cosas: i) que el perfil de la pobreza está más concentrado hacia las áreas rurales que lo que la medición por ingresos indica; y ii) que su evolución ha sido más positiva de lo que la pobreza por ingreso señala. El cuadro 1 muestra algunos indicadores en ese sentido. Puede observarse, por ejemplo, que mientras la pobreza es 1.6 veces mayor en las zonas rurales que en las urbanas, la desnutrición infantil es más del triple, el porcentaje de niños que trabajan es 5 veces mayor en las zonas rurales y el porcentaje de hogares sin agua potable es también 5 veces mayor.

Finalmente, es necesario añadir que estas concepciones más globales de la pobreza tienen aún por delante el reto de considerar en sus mediciones diversas otras dimensiones de la pobreza: participación de los ciudadanos en el gobierno, desigualdad de género, razas, edad, acceso a servicios básicos e ingresos que genera limitaciones en su vinculación al tejido social, espiritualidad y valores, autoestima, etc. Al respecto, cabe resaltar que internacionalmente, hay importantes avances en estos aspectos.

Concepciones de la pobreza y política sociales

¿Por qué son importantes estas disquisiciones sobre cómo concebir y medir la pobreza? Porque afectan de manera crítica a las políticas que se siguen al respecto, así como a la evaluación del nivel de éxito o fracaso que éstas tienen. A continuación vamos a plantear algunas hipótesis de cómo esto se aplica para el caso peruano.

Crecimiento económico y pobreza

Es bastante claro que en las principales instancias políticas del gobierno actual, la concepción preponderante de pobreza se basa en los ingresos. La meta trazada por el presidente Fujimori de reducir la pobreza extrema a la mitad para el año 2000, las propuestas trazadas ante el Grupo de Donantes y los discursos del Premier y del Ministerio de Economía y Finanzas en diversas reuniones, así lo comprueban. Dada la existencia de una diversidad de otros programas sociales, éstos suelen ir 'adosados' a las estrategias gubernamentales y están relacionados con la pobreza mediante la idea de la 'compensación' o la 'emergencia', en algunos casos de la formación de capital humano, o como programas no relacionados directamente a la pobreza.

En este sentido, no es de extrañar que se haya planteado que el mecanismo principal mediante el cual el gobierno se propone reducir la pobreza es el crecimiento económico, dado que mediante el mecanismo de la creación de empleos y generación de ingresos por parte de las familias se tiende a reducir la pobreza medida por ingresos. Al respecto, los 'formuladores' de política parecen no haberse percatado de que el efecto que ese crecimiento económico tenga sobre la pobreza por ingresos depende críticamente no sólo del ritmo de crecimiento, sino también de cómo ese crecimiento es generado por los distintos sectores económicos, regiones y grupos sociales en el país. En tanto mayor sea el crecimiento en los sectores y regiones donde la pobreza es más elevada (agricultura, construcción, zonas rurales), mayor es el efecto de reducción sobre la misma. De igual forma, en tanto mayor sea el efecto sobre el empleo e ingresos de trabajadores poco calificados, mayor será el efecto sobre la pobreza.

Sin embargo, una extraña paradoja aparece cuando se analizan las cifras de crecimiento sectorial. A pesar de la manifiesta prioridad otorgada por el gobierno a sectores primario exportadores (la que puede observarse tanto en discursos oficiales como en la promulgación de leyes y normas especiales para permitir el ingreso de grandes inversiones extranjeras), el crecimiento de los últimos años no ha sido un crecimiento en el cual la minería haya tenido un papel preponderante (14% acumulado entre 1994 y 1997, lo que apenas redujo la pobreza extrema de 9.2% a 8.4% entre los jefes de hogar en este sector). Por el contrario, el acelerado crecimiento de la construcción es el que destaca, lo cual ha tenido un efecto importante sobre la pobreza (según el Banco Mundial, entre 1994 y 1997, la pobreza extrema entre los hogares cuyo jefe se dedica a la construcción se redujo de 252% a 174%, ante un crecimiento acumulado del sector de 34%). Por su parte, el agro ha crecido de manera importante (23%) pero con menores efectos sobre la pobreza en este sector, lo que podría deberse a dos razones: una sobreestimación del crecimiento sectorial o una concentración del mismo en zonas costeñas con menor pobreza.

En definitiva, si el crecimiento económico de los últimos años ha tenido efectos sobre la pobreza, ello se ha debido en parte a que este crecimiento no ha seguido el patrón primario exportador propuesto por la política, sino un patrón más vinculado a sectores no transables (construcción, agricultura). Como hoy observamos con claridad, este mismo patrón de crecimiento es el que ha agravado una situación de vulnerabilidad externa. Cómo compatibilizar estas dos exigencias del crecimiento económico, equilibrio externo e impacto sobre la pobreza, es un tema aún por trabajar.

Crecimiento, gasto social y pobreza

Otro efecto poco resaltado del crecimiento económico producido entre 1993 y 1997 ha sido el aumento de la recaudación y del gasto social que éste puede sustentar. Si el gasto social se triplicó entre 1993 y 1995, fue fundamentalmente porque el aumento de la recaudación así lo permitió. Este es uno de los factores que está detrás de la mejora de los indicadores sociales presentados en el cuadro 1 .

Nuevamente, esto produce efectos en cierto sentido contrarios a la concepción predominante de la pobreza: mientras el mayor efecto del crecimiento económico sobre la pobreza (ampliamente entendida como insuficiencia de capacidades) probablemente se ha dado mediante la ampliación del gasto social que éste hizo posible, la estrategia consideraba que ese efecto se daría directamente mediante las oportunidades de empleo e ingresos.

Lograr que el efecto del crecimiento sobre la pobreza sea el mayor posible implica, por su parte, plantear políticas adicionales: que el crecimiento produzca la mayor recaudación posible, acomodar los demás ingresos y gastos del Estado para dejar mayor espacio al gasto social, y lograr que el gasto social tenga eficacia y eficiencia para lograr los mayores efectos sobre la población. Dejaré de lado los dos primeros aspectos por no corresponder a la especificidad del presente artículo, y me concentraré en el tema de la eficacia de los programas sociales.

En este aspecto, existe también una conexión entre las concepciones de pobreza y la forma cómo se entiende el tema. Así, observamos dos deficiencias serias en la política actual de lucha contra la pobreza: la desarticulación de las distintas instituciones y programas sociales existentes al interior del Estado -así como entre éste y los que desarrolla la sociedad civil (ONGs, Iglesia, comunidades de base, etc.)- y la concentración de esfuerzos en los medios, descuidando los fines. Al respecto, queremos plantear que una concepción más integral de pobreza por capacidades tiende a establecer un marco más favorable para resolver estos problemas.

Por un lado, concebir la pobreza como un problema de capacidades nos proporciona claramente una visión más integral del problema. Hacer que una familia tenga ingresos por encima de la línea de pobreza no resuelve, necesariamente, el problema de la alta probabilidad de que la esposa fallezca al tener un hijo o el hecho de que el hogar se vea limitado en sus posibilidades de desarrollo y autorealización porque es quechua hablante y no puede comunicarse por medios escritos. De esta manera, se observa claramente que lo necesario no es una estrategia centrada exclusivamente en resolver el problema de los ingresos, sino una visión más integral que apunte a subsanar las distintas deficiencias existentes, para lo cual es indispensable la búsqueda de programas sociales que generen sinergias y efectos múltiples sobre los diversos aspectos.

Consideremos el siguiente ejemplo. Desde el punto de vista de la lucha contra la pobreza por ingresos, combatir el analfabetismo de las mujeres rurales no es una prioridad porque suelen ser relativamente mayores y las posibilidades de que generen mayores ingresos son limitadas, tanto por su edad como por su rol subordinado dentro de las decisiones de producción de la familia campesina. Desde el punto de vista de las capacidades, sin embargo, este problema resulta fundamental, porque además de considerar la educación como un fin en sí mismo, esta educación tiene efectos positivos sobre la salud de la familia, la participación social y política, la equidad en las relaciones de género y los niveles de autoestima de las mujeres campesinas.

Por otro lado, está el tema de los medios y los fines. A menudo, los programas sociales se concentran más en los primeros: que haya escuelas, y no que los niños asistan y aprendan; que se repartan alimentos, pero no que la gente esté mejor nutrida; que existan letrinas, aunque éstas no se usen. En este caso, la concepción de la pobreza por capacidades resalta los fines antes que los medios. Además, considera la participación social (la participación de las comunidades en la gestión de su desarrollo) como un fin en sí mismo, lo que a su vez resulta ser un medio importante para lograr otros fines. Así, si la comunidad participa en la construcción de las letrinas, e incluso aporta parte de la mano de obra, es más probable que éstas sean utilizadas. Por otro lado, sabemos que entre el 70% y 80% de las personas enfermas que desean realizar una consulta de salud y no lo hacen es por razones económicas. Sin embargo, ello no quiere decir que la solución necesariamente pase por aumentar los ingresos de esa personas y que una estrategia de provisión gratuita de servicios básicos de salud no sea más efectiva.

Reformas estructurales y pobreza

Al respecto, no se ha analizado lo suficiente cómo las diversas reformas estructurales realizadas, particularmente aquellas en el área social, han afectado la pobreza. En este sentido, queremos solamente referirnos a dos, posiblemente las más saltantes: la flexibilización laboral y la reforma del sistema previsional.

En lo referente al tema laboral, para los investigadores es difícil establecer si la flexibilización reduce o aumenta la pobreza por ingresos. Por un lado, se indica que la flexibilización favorece la contratación de mano de obra en el sector formal, y que eso genera más empleo, reduciendo así la pobreza por ingresos. Por otro lado, sin embargo, esta flexibilización desfavorece la sindicalización y la negociación colectiva, y facilita la reducción salarial, lo que podría incrementar la pobreza. El efecto total dependería de la relación entre la reducción de costos laborales y la reducción de salarios líquidos, y de la relación entre los costos laborales y la cantidad de empleo, lo que solemos llamar elasticidad de demanda por trabajo. Si con la flexibilización, las empresas redujeron mucho sus costos laborales pero poco (mucho) los salarios, y si esa reducción de costos laborales tuvo mucho (poco) efecto sobre el empleo, entonces el efecto habría sido positivo (negativo). El hecho que junto a la flexibilización de la legislación laboral se haya reforzado la transformación del Fonavi de una contribución a un impuesto, complica el análisis.

Más allá de este efecto sobre la pobreza por ingresos, existen otras dimensiones de la relación laboral vinculadas a la flexibilización y a una concepción más amplia de pobreza por capacidades que merecen destacarse. La seguridad social en salud, la inestabilidad de los ingresos, las relaciones laborales y las condiciones de participación social, parecen las principales. Lo que queremos decir es que, aún suponiendo que el efecto de estas medidas sobre la pobreza por ingresos sea positiva, puede tener otros efectos negativos. Al respecto, la generalización de formas de contratación no laborales (empleo juvenil, servicios no personales, etc.) genera la desprotección del trabajador frente a riesgos de salud, mayor inestabilidad en los ingresos , menores posibilidades de hacer valer derechos básicos frente al empleador y menores vías de integración política y social a través de las organizaciones laborales. La exclusión de estos aspectos hace que una evaluación de los efectos de esta flexibilización laboral sobre la pobreza esté limitada.

El otro elemento que queremos analizar es el de los efectos de la reforma previsional sobre la pobreza. El cambio al sistema privado de pensiones (AFPs) puede tener un efecto beneficioso sobre el mercado de trabajo, en la medida en que permite mayores opciones al trabajador en términos de regímenes previsionales e incluso de AFPs. De esta manera, el beneficio podría ser mayor para el trabajador.

Por otro lado, sin embargo, un aspecto crítico de la implantación de este nuevo sistema es el problema de financiamiento que surge en el largo periodo de transición de un sistema de reparto a uno de capitalización individual. Debido a que el nuevo sistema de capitalización individual rompe con las transferencias intergeneracionales (en el sistema de reparto los trabajadores activos de hoy sustentan a los jubilados de hoy, mientras que en el sistema de capitalización individual los jubilados son sostenidos por sus propios ahorros), se genera en el tránsito una gran brecha financiera. Esta brecha ha sido financiada por el gobierno de dos maneras: a través de fondos del presupuesto público y, probablemente la principal, manteniendo las pensiones en un nivel sumamente reducido.

Desde el punto de vista de la pobreza por ingresos, esta política se justifica porque se encuentra que dicha definición de pobreza no es particularmente elevada entre quienes reciben pensiones de jubilación, en buena parte debido a las transferencias de sus familiares o a que viven en un mismo hogar con sus hijos. Además, en ellos no tiene sentido invertir en capital humano. Sin embargo, otras consideraciones vinculadas a las relaciones entre estas personas de edad mayor y la sociedad, así como a los compromisos contraídos por esta última, apuntan en otra dirección.

LEGISLACIÓN LABORAL E IMPACTO SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO DE TRABAJO

Jaime Saavedra

Antecedentes y evolución de la legislación

El objetivo de esta exposición es analizar los mecanismos de ajuste del mercado laboral ante distintos regímenes de legislación laboral en Perú, y que son el resultado de una investigación que hemos llevado a cabo en el marco de las investigaciones del Consorcio. En particular, los aspectos que se analizan son los costos de despido (la estructura de pagos por indemnizaciones y la estabilidad laboral), los mecanismos que se han utilizado para eludir dichos costos (la informalidad, el periodo de prueba y los contratos temporales), la rotación en el mercado de trabajo y, finalmente, el impacto e importancia de los costos no salariales.

Los principales cambios en la legislación laboral peruana pueden esquematizarse de la siguiente forma:

•    1991: Ley de Compensación de Tiempo de Servicios (CTS); se facilita el uso de contratos temporales, se elimina la estabilidad para los nuevos trabajadores. Se crean contratos de formación laboral juvenil (FLJ), prácticas, cooperativas y services; se modifica el esquema de indemnizaciones.
•    1992: Se incrementa el Fonavi.
•    1995: Se incrementa contribución al Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS)/AFP.
•    1995: Se elimina la estabilidad laboral y se reemplaza por protección contra el despido arbitrario.
•    1997: Se incrementa la indemnización.

El costo de despido

Durante las últimas décadas, tal como se aprecia en el cuadro 1, el costo de despido en Perú ha estado determinado por la interacción de tres elementos centrales: (i) el periodo de prueba, que determinaba el momento a partir del cual el costo de despido se tornaba positivo; (ii) la estabilidad laboral, que en teoría actúa como un aumento casi infinito del costo de despido; y (iii) la estructura de la indemnización por despido, que determinaba la regla que establecía el costo de despido.

El final del periodo de prueba determina el primer quiebre importante en los costos de despido, ya que a partir de ese momento el trabajador tiene derecho a indemnización y a estabilidad laboral. En particular, la estructura de indemnizaciones se ha modificado varias veces durante los años noventa, situación que se resume en el gráfico 1.

Antes de 1991, una vez cumplido el periodo de prueba, el trabajador tenía derecho a elegir entre la reposición y el pago de una indemnización (aparte del pago de la CTS). Dada la existencia de costos de litigio y costos judiciales para determinar si procedía el despido por causa justa o no, este pago era la cota inferior de los reales costos de despido. En los años noventa se redujo el costo por indemnización, pero en 1997 se incrementó otra vez. Utilizando esta información se ha podido establecer que las contingencias que tienen que realizar los empleadores por concepto de indemnización, ajustada por las probabilidades de despido, se han reducido de manera drástica.

¿Cuáles son los impactos de los costos de despido sobre el empleo?

•    La justificación legal es que son una compensación por la pérdida de bienestar frente al hecho de perder el empleo.
•    Debe fungir como seguro de desempleo, pero este rol es redundante con la CTS.
•    Al existir la CTS y la indemnización, los trabajadores peruanos reciben compensaciones elevadas en comparación con otros países de América Latina. Sólo Colombia tiene un esquema similar, y Brasil es el único otro país con CTS.
•    Los costos de despido reducen la capacidad de ajuste de la empresa a los niveles deseados de largo plazo de empleo. Durante caídas de demanda, hace que el empleo caiga menos; durante crecimiento de la demanda, hacen que aumente menos.
•    El costo de despido reduce el nivel de largo plazo del empleo, ya que hace que el factor trabajo sea un factor cuasi fijo. Al introducirse un elemento de incertidumbre sobre el verdadero costo del factor trabajo, se incrementa su precio relativo.

Principales mecanismos de ajuste

El sector informal

El primer mecanismo de ajuste a la existencia de costos de despido es la generación de un sector informal, el cual no habría crecido significativamente pero continúa siendo más de la mitad de la población ocupada urbana. En el gráfico 2 se observa la evolución del empleo asalariado y del PBI. Al interior del empleo asalariado privado se encuentra que mientras el asalariado privado informal crece de una manera más o menos vegetativa, el formal responde de una manera clara al ciclo económico. Sin embargo, esta respuesta es nítida a partir de 1993; entre 1986 y 1991, el empleo asalariado privado formal cae sólo ligeramente a pesar de la fuerte caída del producto. Esto puede deberse, en parte, a la existencia de elevados costos de despido que dificultaban el ajuste de la demanda de empleo a los niveles deseados por las empresas. Así, esto es consistente con una reducida elasticidad a la baja del empleo en momentos de reducción de la demanda. El ajuste, sin embargo, se dio en la forma de salarios; si bien los empleados permanentes lograron mantener su empleo, sus salarios reales se redujeron en casi 50% en ese periodo.

En particular, existe informalidad tanto en empresas pequeñas como grandes. Esto está claramente ligado a la decisión que efectúa la empresa y el trabajador de ser formal o no. La decisión se toma sobre la base de un análisis costo/beneficio, tal como se aprecia en el cuadro 2

Sin embargo, resulta interesante notar que el empleo asalariado privado formal, como porcentaje del empleo total, se ha mantenido estancado en todo el periodo de análisis, a diferencia del empleo asalariado privado informal, que ha crecido ligeramente con respecto al promedio observado en los años ochenta (véase el gráfico 3). En este sentido, llama la atención que la reducción en los costos de despido no haya provocado un aumento en la participación del empleo asalariado privado formal y una reducción de la participación del empleo asalariado privado informal. Esto se debe, en parte, a que no se ha observado una tendencia decreciente en los costos no salariales, más bien se han incrementado después de las reformas.

La evolución de la proporción de informales está ligada a cambios en la productividad. Una prueba de esto es que la determinación de aquellos que tienen mayores probabilidades de ser informales se liga a indicadores de productividad. Como era evidente, mayor experiencia potencial, años de educación y duración en el empleo implican una mayor probabilidad de ser un trabajador asalariado formal. En particular, el impacto de la experiencia sobre la posibilidad de ser formal se reduce en el tiempo, mientras que el impacto de la educación sobre la probabilidad de ser formal se reduce primero y luego se incrementa (véase el cuadro 3). Esto tiene una interesante correlación con el cambio en los retornos a la experiencia y a la educación, que siguen justamente el mismo patrón. Tomando el caso de la experiencia, a medida que se reduce el retorno, se reduce tanto el valor de mercado de los trabajadores experimentados como su productividad. En la medida en que ser formal o no depende de un análisis costo beneficio, una menor productividad está ligada claramente a una menor probabilidad de ser formal. Así, son los menos educados y los más viejos quienes tienen una mayor probabilidad de ser informales y no percibir beneficios sociales. Probabilidad que ha aumentado en los años noventa. Así, los grupos menos favorecidos en cuanto a ingresos y empleo luego de las reformas tienen, además, una mayor probabilidad de que su empleo sea temporal.

Contratos temporales

El otro mecanismo que han utilizado las empresas para eludir los costos fijos que implicaban el pago de indemnización y la estabilidad laboral, fueron los contratos temporales. Así, los contratos temporales explican una parte importante del crecimiento del empleo durante los años noventa.

En el gráfico 4 se puede apreciar la evolución de los ingresos de los trabajadores asalariados privados permanentes y contratados a plazo determinado. Si bien existe un diferencial de ingresos entre ambos tipos de trabajadores, los ingresos de los trabajadores permanentes no parecen ser más rígidos a la baja que los de los trabajadores contratados a plazo determinado. En particular, como se puede apreciar en el gráfico, con el shock de 1990 los ingresos de los trabajadores permanentes cayeron con mayor fuerza, mientras que los ingresos de los trabajadores contratados a plazo determinado muestran una trayectoria más 'suavizada' durante el periodo. Sin embargo, las evoluciones que muestra el gráfico pueden estar afectadas por otros factores que tienen una alta correlación con la forma de contratación, como la ocupación del trabajador o el sector de actividad económica de la empresa.

Tal como se puede apreciar en el gráfico 5, con los ingresos controlados por características, esta brecha es muy pequeña y a partir de 1994 es casi nula. En general, el bajo retorno adicional del ingreso controlado por características del trabajador permanente nos indica que no existe un premio por el hecho de ser un trabajador de ese tipo. Más bien, el diferencial de ingresos sin controlar entre trabajadores permanentes y temporales indica que un empleador contrata de forma permanente a los trabajadores más productivos (más calificados, mayor experiencia, hombres en edad adulta, etc.), mientras que el contrato temporal funcionaba como una especie de 'periodo de prueba' para aquellos trabajadores menos productivos.

Los resultados mostrados en el cuadro 4 pertenecen a los efectos marginales del modelo probit que indica la probabilidad de ser permanente o no permanente (temporal), dado que el trabajador es formal. En este caso se aprecia que el impacto positivo sobre la probabilidad de ser permanente (considerando características como la experiencia potencial y los años de educación) se ha ido reduciendo paulatinamente, hasta dejar de ser significativo en el último periodo. En particular, esto puede responder a las menores restricciones existentes para utilizar contratos temporales. En los periodos iniciales, las dificultades para usar estos contratos hacían que el empleador sólo pudiese colocar a unos cuantos trabajadores como no permanentes (y así no otorgarles estabilidad laboral). Básicamente, estos trabajadores eran los de menor experiencia y de menor calificación. Las características de edad y género no son, en general, significativas en la determinación del tipo de puesto de trabajo, una vez que se ha controlado por variables de educación y experiencia. Esto revela que sería la productividad de los trabajadores –medida de alguna manera por estas variables- la que aumenta la probabilidad de tener un contrato permanente, y no su simple pertenencia a un grupo demográfico determinado. Sin embargo, se puede apreciar que en el periodo 1995-1996, tras las reformas que facilitaron la utilización de contratos temporales, la probabilidad de ser temporal sí es significativamente mayor para las mujeres muy jóvenes y para los hombres mayores. Por otro lado, también se puede apreciar que en las ocupaciones que requieren menor calificación (artesanos y operarios, obreros y jornaleros, conductores, etc.), los trabajadores tienen una mayor probabilidad de ser contratados bajo modalidades temporales.

Los contratos temporales, a pesar de ser administrativamente costosos y engorrosos, sí eran utilizados durante los años ochenta. Sin embargo, la información que se dispone permite inferir que al menos un tercio de ellos eran trabajadores en la modalidad de periodo de prueba. Así, en los años ochenta, aproximadamente 10% de los asalariados privados eran temporales, y un 18% de los asalariados privados formales eran temporales. A partir de 1992, y coincidiendo con la eliminación de la estabilidad laboral para los trabajadores nuevos y la reducción de trabas para la utilización de contratos modales, los trabajadores no permanentes pasan a ser un 31% de los asalariados privados formales. A partir de 1995, luego de que se eliminara totalmente la estabilidad laboral y se ampliasen las facilidades para utilizar contratos modales, este porcentaje se incrementó hasta llegar a 44% (véase el cuadro 5).

¿Por qué se utilizan contratos temporales si los costos de despido se han reducido y la estabilidad laboral se ha eliminado? Entre las principales razones podemos destacar las siguientes:

•    Mecanismo de elusión de costos no salariales (convenios de formación, prácticas pre-profesionales, etc.).
•    Ahorro de las vacaciones.
•    Mecanismo para reducir la posibilidad de que se forme un sindicato.
•    Mayor flexibilidad en la determinación y negociación salarial. Es decir, es un mecanismo que permite que exista flexibilidad a la baja, cosa que se dificulta en un contexto no inflacionario.
•    Con el fin de reducir al mínimo la posibilidad de tener que incurrir en costos de despido, los empleadores optan en muchos casos por firmar contratos temporales muy cortos que se renuevan constantemente. Así, cada tres meses el empleador puede revisar su decisión y ejercer la opción de despedir al trabajador. Sólo con esa estrategia, el costo de despido del contrato temporal es menor al pago de una indemnización que implica el despido de un trabajador permanente.
•    Finalmente, parte de la explicación de la aún elevada contratación de trabajadores temporales puede estar asociada a un problema de expectativas. Existe entre los empleadores un temor a que en algún momento se vuelva a otorgar estabilidad laboral a los trabajadores permanentes, por lo que prefieren continuar utilizando los contratos temporales como medida de precaución.

Duración del empleo

Otro tema importante, potencialmente ligado a los cambios en la legislación acerca de los costos de despido y los contratos temporales, es el aumento en la rotación del empleo y la reducción en la duración media del empleo. El gráfico 6 muestra la duración (truncada) media de los empleos de 1986 a 1997. Tal como se puede apreciar, resulta evidente que la duración media del empleo se ha reducido consistentemente desde 1991.

Al respecto, existen varios factores que pueden alterar la duración media y la rotación del empleo. En primer lugar, cambios legislativos como la reducción de los costos de despido o la introducción de contratos temporales reducen la duración media del empleo, ya que permiten relaciones laborales de corto plazo. Sin embargo, el marco institucional no es el único elemento que puede influir en la duración del empleo, ya que también se ve afectada por los siguientes factores.

•    Ciclo económico. En las etapas de crecimiento económico existe una mayor creación neta de empleos y, por lo tanto una mayor inserción de trabajadores en nuevos empleos, lo que reduce la duración media del empleo. De forma inversa, en etapas de recesión se crean menos nuevos empleos, lo que tiende a aumentar la duración.
•    Crecimiento demográfico. Un aumento en las cohortes más jóvenes (entre 16 y 24 años) provoca una reducción en la duración del empleo, no sólo porque son trabajadores que tienen poco tiempo en el mercado de trabajo sino también porque los jóvenes suelen presentar una alta rotación del empleo.
•    Recomposición sectorial del empleo. El traslado de un sector económico a otro en términos de empleo, reduce su duración media. Por otro lado, el crecimiento de sectores como el de servicios, que es un sector de alta rotación, provoca también una reducción de la duración del empleo.
•    Reestructuración de las empresas en otras de menor tamaño. La reestructuración de las empresas en otras de menor tamaño reduce la duración del empleo. El empleo en empresas de mayor tamaño suele ser más estable que el empleo en empresas pequeñas.

Dado que los cambios mencionados anteriormente (y esquematizados en el gráfico 7) afectan a todo tipo de empleo con excepción de las reformas del marco legal, un análisis que diferencie el empleo asalariado formal puede ser un mejor indicador del efecto de los cambios en la legislación laboral.

Se puede observar en el gráfico que hasta 1991, la duración del empleo asalariado formal no evidenciaba ninguna reducción significativa; sin embargo, a partir de ese año, en que se inician las reformas laborales, comienza a disminuir de forma más acelerada. Por lo tanto, se puede atribuir parte de esta mayor reducción en la duración del empleo asalariado formal a los cambios legislativos.

Costos no salariales

En el caso peruano, los beneficios sociales e impuestos son pagados tanto por el empleador como por el empleado. Hacia 1997, la aportación al seguro de salud y el impuesto del Fonavi eran pagados solamente por el empleador, mientras que las contribuciones al sistema de pensiones son pagadas por los empleados. En algunos casos, una proporción de los beneficios es pagada por el empleador y otra por el empleado. Hemos considerados como costos no salariales a todos aquellos rubros que son desembolsados por alguna de las partes, y que no se constituyen de manera directa e inmediata como parte de la remuneración del trabajador. Así, incluimos los aportes al seguro de salud, al sistema de pensiones (público o privado) y los impuestos a la nómina (el Fonavi y la contribución a la CTS). En los gráficos 8 al 10 se puede apreciar la evolución de estas proporciones, en ellos se muestra la evolución de los costos no salariales asumidos por el empleador y el empleado.

Otros costos no salariales para el empleador, como las gratificaciones y las vacaciones, se mantuvieron constantes a lo largo del periodo de análisis y no han sido incluidos en el gráfico, debido a que si bien representan un costo para el empleador (pagar 14 remuneraciones mensuales al año mientras que el trabajador trabaja sólo 11 meses), claramente no forman parte de la brecha entre lo que el empleador paga y el trabajador recibe en neto, ya que el trabajador recibe directamente dichos beneficios como parte de la remuneración.

Al crear una brecha entre lo que paga el empleador y lo que recibe el trabajador, la existencia de costos no salariales en una economía con niveles bajos de productividad genera incentivos en ambas partes para intentar eludir el pago de esos costos. Presuntamente, en la medida en que existen costos por no pagar los impuestos que crea esa brecha, las empresas optan por pagar. Por otro lado, al menos parte de esos costos no salariales son percibidos por los trabajadores como ingresos, por lo que éstos también optarían por pagar. Sin embargo, en niveles bajos de productividad no se generan los excedentes necesarios para poder pagar esos impuestos y ser competitivo. En ese sentido, existen trabajadores en ciertas ocupaciones que no pueden formalizarse porque hacerlo implica pagar algunos impuestos, lo cual está fuera de su alcance. Asimismo, si los costos no salariales se incrementan, empresas que en algún momento podían pagar esos costos y ser formales pueden dejar de hacerlo y empezar a operar en la informalidad.

Analizar la evolución del sector informal basándose en el cumplimiento de las regulaciones vigentes, de alguna manera refleja la evolución de la productividad de las empresas. En la medida en que ésta aumente, y que el crecimiento económico aumente el beneficio de formalizarse, más trabajadores y empresas tenderán a operar legalmente. Al respecto, existe evidencia de que la participación del empleo formal en el empleo total es procíclica, ya que a más empresas les es rentable operar formalmente si el volumen de operaciones es mayor. En este sentido, a partir de 1993 (luego del shock estabilizador) y cuando la economía empezó a crecer, la informalidad tendió a reducirse ligeramente, y es posible que esta reducción hubiera sido más marcada si los costos laborales no salariales no se hubieran incrementado.

Asimismo, se realizaron estimaciones estáticas de demanda de empleo cuyos resultados permiten evaluar el impacto de corto plazo del cambio en el costo laboral sobre el empleo. En el cuadro 6 se reproducen los resultados de dos especificaciones CES (con y sin efectos fijos sectoriales) realizadas con información para un panel de 10 sectores productivos, observados bimestralmente entre 1986 y 1997. Se encuentra que, aislando los efectos de las diferencias intrínsecas de cada sector, un incremento de 10% en el costo laboral llevaría a una reducción de 1.3% en la demanda de empleo formal. Tomando como ejemplo el impuesto del Fonavi, impuesto que en 1997 tenia una tasa de 9%, su eliminación implicaría un incremento de la demanda por empleo asalariado formal de 1.08% de una sola vez. Esta especificación simple, sin embargo, no toma en cuenta que este efecto puede tardar varios periodos. Por otro lado, es necesario tomar en cuenta que en el mercado laboral peruano, una reducción del costo no salarial implicaría un aumento del empleo formal y no necesariamente un incremento del empleo total.

COMENTARIOS

Julio Gamero

Con referencia a la exposición de Jaime Saavedra, es cierto que la reforma laboral ha involucrado una serie de cambios legislativos que han afectado el funcionamiento del mercado de trabajo. Sin embargo, hay un elemento también importante, el cual no ha sido mencionado, que nos puede ayudar a aclarar algunos aspectos: los cambios ocurridos en materia legal en lo concerniente a la negociación colectiva. En particular, el cambio legislativo anuló varias posibilidades de negociación; por ejemplo, ya no es posible negociar en el nivel de rama de actividad sino sólo en el nivel de centro de trabajo. Asimismo, se introdujo una figura que establece que el convenio colectivo caduca al año, figura que afecta a lo que se conoce como derechos adquiridos. Además, la necesidad de renegociar los términos del convenio pasado un año, resta capacidad de negociación a la organización sindical.

Quisiera también destacar dos aspectos más del trabajo de Jaime Saavedra. El primero se refiere a la distinción que se debe hacer entre el costo de despido y la compensación por tiempo de servicios. Esta última no se puede agregar al costo de despido, ya que a pesar de no haber sido despedido el trabajador puede gozar de dicha compensación. Actualmente, si uno es despedido, además del costo de despido tiene la compensación por tiempo de servicios, lo cual no implica que esta última forme parte del primero.

El segundo aspecto está referido a la necesidad de distinguir entre el sector informal y la informalidad en las empresas, ya que esto afecta las cifras de empleo asalariado formal e informal. En particular, en empresas medianas y grandes, la forma que adopta la informalidad es la precariedad del empleo debido principalmente a la existencia de contratos temporales. En este sentido, es difícil afirmar que la existencia de costos laborales no salariales hayan originado un crecimiento en el sector asalariado informal, ya que la generación de empleo en este último responde a otra lógica.

En cuanto al trabajo de Pedro Francke, resulta claro que en una primera etapa, el estudio de la pobreza se ha centrado en el aspecto cuantitativo: definición de líneas de pobreza, canastas, etc. Ahora, sin embargo, el análisis ha dejado un poco de lado la medición para discutir más en torno a la pobreza en sí. En esta misma línea, se deben destacar algunos aspectos. El primero se refiere a la necesidad de conocer el flujo de entradas y salidas de personas que han estado -o entran- en situaciones de pobreza. Al respecto, la definición de una línea de pobreza nos ayuda a determinar si la población es ahora más o menos pobre; sin embargo, sólo nos brinda información en términos netos. Un segundo aspecto está relacionado con el tema de las transferencias. La ayuda sostenida por parte de Estado a través de programas sociales puede conducir a que determinadas poblaciones salgan de su situación de extrema pobreza. Sin embargo, la ausencia de mecanismos que garanticen que esta población adquiera la capacidad de generar ingresos adecuados, determinará que nuevamente caiga por debajo de la línea de pobreza extrema una vez que cesen las transferencias. Finalmente, es importante destacar la necesidad de tratar el tema de la pobreza a través de políticas integrales, que complementen a la política económica y viceversa.

Gabriel Ortiz de Zevallos

Mi primer comentario está dirigido a ambos trabajos y, en general, a una gran cantidad de investigaciones que se hacen en Perú en torno a estos temas. Está relacionado con los resultados de una investigación que realizamos hace poco referente al nivel de impacto que tiene, en general, la investigación sobre políticas públicas. Hicimos un seguimiento de tres reformas específicas, hablando con todos los agentes políticos involucrados. La conclusión de este estudio fue que en el país, los actores relevantes usualmente no tienen la posibilidad de acceder ni procesar el tipo de información que los centros de investigación producen. Es decir, no hay una manera sencilla de hacer llegar las principales conclusiones de estos estudios a los hacedores de políticas, quienes además no tienen ni el tiempo ni la formación para leer documentos muy técnicos. Lo anterior nos obliga a los investigadores a realizar parte de esta síntesis por nuestra cuenta.

En lo que respecta a las aproximaciones de ambos trabajos, los dos son muy distintos. El trabajo de Pedro Francke es mucho más conceptual, abarcando las grandes preocupaciones en torno al tema de la pobreza y los posibles problemas en el diseño de políticas públicas, a partir de las limitaciones que tiene la medición. La investigación de Jaime Saavedra, por su parte, analiza con mucho más detalle un tema específico: la liberalización del mercado laboral.

Respecto al primer trabajo, éste resalta el tema de las limitaciones de los métodos para la medición de la pobreza y la necesidad de ir avanzando hacia esquemas más complejos de medición. Le sugiere ir desde un enfoque de ingresos hacia otro más integral que incluya, por ejemplo, consideraciones vinculadas a las necesidades básicas insatisfechas o, tal vez, temas algo más profundos como un índice de capacidades, en la línea de lo desarrollado por Amartya Sen. Al respecto, y ya en un plano más práctico, los índices nos ayudan a priorizar zonas del país y asignaciones generales del presupuesto. En este sentido, en términos prácticos, el tema central tendría que ver con los resultados que implicaría el uso de uno u otro método de medición de la pobreza en cuanto a la diferenciación en términos de zonas geográficas o prioridades en la asignación del gasto.

Un segundo punto de preocupación sobre la aplicación práctica de este estudio está relacionado con su aplicación por un Estado como el peruano, con una organización extremadamente compleja y desordenada. Dado que la organización y objetivos de los entes estatales deben ser lo más clara posible para asegurar mejores niveles de eficacia, no creo que sea conveniente tornar demasiado compleja la definición de pobreza. En este sentido, puede valer la pena considerar el enfoque de necesidades básicas insatisfechas e introducir, tal vez, alguna que otra dimensión del orden de capacidades. Sin embargo, si se incorporan conceptos más complicados y ambiguos, ello posiblemente acarree mayores grados de ineficacia e ineficiencia en los entes ejecutores de políticas públicas.

En lo concerniente al trabajo de Jaime Saavedra, que analiza el cambio en el mercado laboral, habría que señalar que el tema de la liberalización comercial (entre otras reformas estructurales) es muy importante pero no es considerado por el modelo, que tiene otro enfoque metodológico. En este orden de ideas, mi preocupación se basa en la posibilidad de incluir elementos como éste en el análisis, ya sea a través del mismo enfoque econométrico o mediante la investigación con estudios de caso que permitan una mayor profundidad en el análisis.

Richard Webb

Con relación al trabajo de Jaime Saavedra, y en lo que respecta al tema de la formalidad, tengo una sugerencia que busca complementar y expandir el alcance de la investigación. En la misma línea de lo expuesto por Gabriel Ortiz de Zevallos, es necesario tomar en cuenta que la informalidad en el mercado laboral no obedece únicamente a los elevados costos de la formalidad laboral. De hecho, existe un gran número de normas e impuestos no laborales que juegan un papel muy importante en la decisión de la mayoría de pequeñas y medianas empresas de no formalizarse, y esto afecta indudablemente su decisión de cumplir con la normatividad laboral. En este sentido, creo que la eliminación de todos los sobrecostos laborales no cambiaría mucho el grado de formalidad o informalidad en el mercado laboral.

En lo que respecta al trabajo de Pedro Francke, muy correctamente se señalan los problemas que existen para definir la pobreza. Sin embargo, su propuesta se basa en la necesidad de una mayor investigación que nos permita finalmente llegar a una única metodología. Al respecto, creo que este problema no se presta a la aplicación de una sola metodología, porque no es posible reducir el concepto de pobreza a un número (como se hace con el PBI o la tasa de inflación). De hecho, y tal como lo plantea Francke, el problema de la pobreza involucra un tema de calidad humana, razón por la cual se vienen desarrollando definiciones más amplias que incorporan conceptos que van más allá del ingreso e incluso más allá de las necesidades materiales, como la participación, los niveles de democracia y seguridad personal, entre otros. En este sentido, resulta engañoso intentar reducir todo este paquete a una única cifra y, más bien, la alternativa consiste en adaptarnos a esta complejidad. Así, cada vez que revisemos algunos números, recordaremos que éstos no consideran la totalidad de aspectos relevantes para definir la pobreza.

Un último comentario está referido ya no al tema de la medición, sino al de las políticas. Pedro Francke menciona que el gobierno tiene una concepción limitada del concepto de pobreza (basada principalmente en el nivel de ingresos), lo que ha determinado ciertas limitaciones en la ejecución de las políticas orientadas a aliviar este problema. Al respecto, mi impresión es que nunca antes ha habido un esfuerzo tan grande ni multidimensional para reducir la pobreza como el que se ha dado en los últimos 4 ó 6 años. En términos estadísticos, este esfuerzo ya es evidente en el nivel de ingresos de la población más pobre. Las medidas incluyen no sólo transferencias directas sino que también se ha dado un esfuerzo extraordinario en lo que es salud primaria, agua potable, saneamiento, electrificación rural, caminos rurales y otros aspectos que tienen un impacto significativo sobre los niveles de pobreza.

LA ECONOMÍA PERUANA EN EL UMBRAL DEL SIGLO XXI: TÓPICOS PARA EL DEBATE NACIONAL

Javier Escobal
Javier Iguíñiz

En el documento (provisionalmente titulado) La economía peruana en el umbral del siglo XXI: tópicos para el debate nacional, presentamos un conjunto de áreas de trabajo que nos han parecido suficientemente importantes como para organizar los futuros estudios del Consorcio de Investigación Económica. Estos resúmenes buscan situarse en la confluencia de cuatro objetivos: i) recoger parte de la mejor investigación existente y formular una agenda lo suficientemente amplia como para que en el estudio de la problemática en esa área, quepan diversas investigaciones más específicas desde distintos enfoques multidisciplinarios; ii) formular una agenda que se proponga trabajar tópicos desde perspectivas que normalmente no serían investigados (o de la misma manera) por los agentes involucrados; iii) lograr un impacto sobre la políticas del campo de estudio; y iv) producir bienes públicos efectivamente accesibles para todos los interesados. Esta intencionalidad sirve, paradójicamente, para poner en evidencia el carácter parcial de los resúmenes que presentamos.

En esta síntesis vamos a presentar, tópico por tópico, algunos de los aspectos de la realidad económica peruana que nos parecen más importantes como temas de investigación. La intención del documento, cuyo contenido resumimos en estas páginas, es promover una discusión interna al respecto, que además sirva para completar o redefinir las agendas y, en el proceso, determinar prioridades de investigación para el Consorcio de Investigación Económica. Una vez establecidas se deben desarrollar más precisamente los tópicos seleccionados con el fin de ofrecerlos a las instituciones interesadas y así apoyar la investigación.

Pobreza y distribución del ingreso

Dos grandes aproximaciones pueden dar cuenta de las opciones de investigación. La primera es la que pone el acento en las características de las personas y familias a lo largo de la distribución y, en particular, en situación de pobreza. La segunda es la que relaciona la evolución de la distribución del ingreso y la pobreza con los procesos macroeconómicos. En el primer enfoque, la elaboración de información comparable y más completa sobre los procesos realmente experimentados en las dos décadas pasadas es una prioridad clara. En el segundo, se deben estudiar las relaciones que se establecen en Perú entre velocidad y tipos de crecimiento, por un lado, y entre variaciones de pobreza y distribución tanto cíclica como permanente, por el otro. Juntos, ambos enfoques deben permitir avanzar con mayor rigor en la explicación de esas situaciones y procesos, y en el diseño de políticas.

Educación

La investigación sobre educación tiene que incluir, necesariamente, una explícita formulación de los objetivos específicos de la reforma educativa. Sólo así se podrán determinar criterios de eficacia y eficiencia, de ampliación de cobertura, etc. Se hace necesaria también una evaluación de las dinámicas actualmente en curso, dado que se cruzan los efectos de la reforma con los de las variaciones en el nivel de actividad del país, en el presupuesto y en los ingresos familiares, entre otros aspectos. La influencia de los condicionamientos sociales y geográficos en el rendimiento escolar es otra área importante. La política para mejorar la calidad de los maestros, por su parte, incluye un conjunto de factores entre los que el tema de las remuneraciones juega un papel fundamental, que si bien es muy poco sustituible, no es el único.

Salud

La investigación en esta área debe incluir explícitamente la fundamentación moral y el alcance social que se le pretende dar a la política de salud en términos de cobertura y calidad. Al respecto, un análisis pormenorizado de los factores que influyen en la demanda de servicios de salud es crucial para aumentar la cobertura y eficiencia. En particular, la cobertura depende en gran medida de factores institucionales y de la voluntad política. En ese terreno, una evaluación y un debate sobre la actual organización del sistema de salud tienen que ser realizados desde el mundo académico con el fin de sobrepasar al conjunto de intereses gremiales, profesionales y empresariales, así como a los condicionamientos externos que influyen en el curso de la reforma.

Empleo

El estudio de la calidad de la actividad laboral, su productividad y sus resultados en términos de las habilidades adquiridas, constituye una amplia área de trabajo. Resulta también imprescindible analizar los aspectos macroeconómicos y mesoeconómicos de la demanda de trabajo. Finalmente, una tercera área de trabajo debería abordar la relación entre el empleo, la distribución del ingreso y la pobreza.

Centralismo

El tema del centralismo y la política de descentralización debe ser analizado partiendo de preguntas tan elementales como: ¿qué descentralizar y qué no conviene descentralizar? Junto a este tipo de evaluación, que tiene un importante componente teórico, es necesario realizar un trabajo difícil en el campo de la elaboración de información cuantitativa. Avanzando en ambos frentes será posible evaluar con mayor criterio planteamientos sobre ciudades intermedias, relaciones urbano-rurales, competitividades regionales, descentralización crediticia y fiscal, así como el importantísimo problema de la descentralización política y la reforma del Estado.

Medio ambiente y recursos naturales

La dimensión local del problema ambiental es el punto de partida más adecuado para la investigación del Consorcio. En el campo de los recursos naturales resulta importante la relación entre ellos, la pobreza y la dinámica poblacional. La economía tiene que avanzar, además, en el campo de la valoración económica de los recursos naturales y en el ámbito de los derechos de propiedad.

Regulación

En su mayoría, los estudios sobre este tópico (realizados principalmente para supervisoras o empresas supervisadas), más allá de su rigurosidad académica, carecen del requisito básico de ser públicos, por lo que no han podido ser sometidos a ningún tipo de revisión. La prioridad de la investigación en esta área debería estar en la elaboración de diseños institucionales que permitan lograr una visión de conjunto del problema de la regulación en Perú, que evite incoherencias, ineficiencias y conflictos. Asimismo, es necesario contar con una evaluación del proceso de privatización a la luz de las experiencias de diversos países.

Política macroeconómica y crecimiento

La relación entre la dinámica de corto y largo plazo es un campo todavía poco analizado. Aspectos de gran importancia coyuntural son la evolución del tipo de cambio y la institucionalidad financiera. Las novedades en el terreno de los shocks externos, la 'sostenibilidad' de los déficit de cuenta corriente y los cambios institucionales necesarios para una inserción más adecuada, constituyen también un campo de interés evidente. La política fiscal, su relación con el proceso de descentralización y la exigencia de eficacia y eficiencia del gasto público es otra área pendiente de una mayor investigación.

Economía internacional

El Consorcio debería discutir los objetivos nacionales de las relaciones económicas internacionales, en un momento tan agitado y en medio de una discusión intelectual compleja como la actual. La coordinación de políticas entre países latinoamericanos es otro campo que requiere estudio. Además, se están planteando propuestas de regulación internacional del funcionamiento de las economías nacionales que requieren de expertos nacionales preparados para evaluarlas. El tema de la deuda externa ha sido planteado por la propia crisis asiática y por campañas que cuestionan la actual situación al respecto. Finalmente, los costos y beneficios de la migración internacional deben ser analizados tanto por los países receptores, como por los que tienen saldos negativos.

Indicadores económicos: aspectos metodológicos

Entre las prioridades de investigación se encuentran la corrección de sesgos y la introducción de innovaciones en las cuentas nacionales, el afinamiento de la información provisional necesaria para el manejo de corto plazo, la generación de estadísticas mensuales (desestacionalizadas) más precisas y la elaboración de leading indicators.

COMENTARIOS

Shane Hunt

Mi principal reacción frente al trabajo de Iguíñiz y Escobal es de admiración, por haber intentado un estudio tan amplio con un alcance realmente extraordinario. A pesar de la dificultad inherente a un proyecto de este tipo, los autores han definido bastante bien los campos o temas más importantes, para así ofrecer una serie de sugerencias para el desarrollo de la investigación en el curso de los próximos años.

En lugar de presentar un análisis muy específico, quisiera aprovechar este espacio para ofrecer un marco global no incluido en la exposición. Este marco puede definirse sobre la base de una sola pregunta derivada del entorno que ha determinado el conflicto político y social del siglo XX: ¿cuál es el papel que debe jugar el Estado en la vida económica de una nación? o, más específicamente, ¿debe intervenir o no?, ¿debe proveer bienes públicos o no? Si las respuestas son afirmativas, cabe preguntarse bajo qué circunstancias debe darse esta intervención o provisión de bienes públicos. Respuestas útiles a estas interrogantes involucran al investigador en la búsqueda de un punto óptimo entre situaciones extremas: laissez faire, por un lado, o un control total del Estado, por el otro. Perú nunca ha llegado a uno de estos casos en su forma más pura; no obstante, el país ha oscilado de un modo bastante amplio dentro del espectro marcado por estos extremos.

Esta experiencia, calificada como péndulo por Efraín Gonzales, ha determinado cambios bastante drásticos a lo largo de la historia del país. En la actualidad, estamos bajo un escenario cercano al polo del laissez faire (por lo menos si lo comparamos con otros momentos de la historia); sin embargo, no existe certeza de hacia dónde nos estamos moviendo ya que existen tendencias en ambas direcciones. Por el lado de mayor laissez faire podemos citar aquella frase, ampliamente repetida, que nos indica la necesidad de “profundizar las reformas”, mientras que la tendencia contraria se hace evidente en el descontento de muchos sectores de la población con el modelo actual. En este sentido, podemos mencionar dos aspectos que son responsables de este descontento: la incapacidad del modelo para incrementar el empleo y mejorar la distribución del ingreso de manera rápida, y el peligro de la inestabilidad en la economía mundial debido a la alta volatilidad de los flujos de capitales.

En este contexto, y enfocándonos en el papel del Estado y la eficiencia de sus intervenciones, me parece importante destacar la necesidad de contar con estudios detallados que analicen los mecanismos y efectos de intervenciones gubernamentales específicas. La razón es que, en los últimos años, los economistas hemos tendido a elaborar teorías y argumentos en un nivel bastante amplio, ignorando los detalles con el hecho de que nuestras teorías muchas veces se invalidan al momento de ser aplicadas.

Para resumir, mi recomendación se basa en la necesidad de considerar estudios empíricos detallados que evalúen el impacto de la presencia o la ausencia de una intervención estatal, en cualquiera de los temas propuestos por la investigación aquí presentada.

En esta misma línea, otro tema a considerar es la importancia de la medición. La investigación resalta la necesidad de contar con indicadores precisos de las principales variables económicas involucradas, que nos permitan evaluar los efectos de las distintas políticas gubernamentales. Este tema resulta de vital importancia en nuestro caso porque, como todos sabemos, existen serios problemas en la medición de dichas variables en este país.

Existe un punto adicional que también debe ser considerado dentro de la agenda de investigación y que está referido al tema de la reforma del sector público. Este aspecto es muy importante, porque si pretendemos evaluar el impacto presente y futuro de la intervención estatal, debemos tener un diagnóstico de la eficiencia y competencia del Estado.

Finalmente, existen una serie de aspectos algo más precisos que también deben ser incorporados al análisis. El primero es la necesidad de contar con estudios sectoriales, considerando, además, que Javier Escobal nos ha presentado ya un excelente retrato de la agenda de investigación relevante para el caso de la agricultura. Un segundo y último aspecto, vinculado de hecho con cualquier trabajo de investigación, es la incorporación de comparaciones internacionales, para lo cual existe muy buena bibliografía, especialmente en países latinoamericanos como Chile y Colombia.

Adolfo Figueroa

Para empezar, y al igual que Shane Hunt, quisiera destacar el alcance del trabajo aquí presentado. La idea de tener un balance de las investigaciones realizadas en Perú en materia no sólo económica sino incluso en el nivel de las ciencias sociales, además de evaluar sus consecuencias y utilidad para la política económica, constituye una empresa desafiante.

El tema que me gustaría abordar, con el ánimo de que esto les sirva a los autores durante la revisión de su trabajo, es el referido a la metodología de la investigación. Al respecto, en el trabajo se mencionan varios temas relevantes pendientes de un mayor análisis; sin embargo, creo que sólo algunos de estos temas pueden ser sujetos a una investigación científica y habría que distinguirlos. En este sentido, un tema no sujeto de investigación es aquel que no tiene suficiente historia. Así, no se pueden esperar resultados importantes para el conocimiento científico cuando se maneja un único resultado de la aplicación de determinado instrumento de política, ya que esto constituye una sola observación. Por otro lado, sí es factible investigar aquellos procesos donde hay repetición, donde las variables involucradas interactúan y trazan trayectorias observables.

Evidentemente, esta exigencia es muchas veces motivo de frustración debido a que el requisito de tiempo, indispensable para contar con resultados confiables, implica satisfacer con algo de retraso nuestro deseo de conocimiento. Frente a esta dificultad, se tiende a ceder ante la tentación de interpretar los datos y resultados; sin embargo, habrá tantas interpretaciones como personas que decidan hacerlas, por lo que éstas no contribuyen mucho en términos del conocimiento. Por otro lado, se suele aplicar la teoría ya aprendida, suponiendo obviamente que ésta es cierta, y adecuando la prueba empírica para que resulte aceptable en términos de la teoría aplicada. Este tipo de metodología tampoco nos acerca al conocimiento.

En definitiva, una manera de aproximarnos al conocimiento se basa en servirnos de las teorías y no en ponernos a su servicio. En este punto discrepo en cierta medida con Shane Hunt, ya que para entender la realidad sin duda es necesario realizar estudios detallados; sin embargo, y al margen del detalle, es necesario también cierto nivel de abstracción. Es a partir de esta abstracción que surgen las teorías, las que luego deben competir para así determinar cuáles son las más adecuadas. En este aspecto, el Consorcio ofrece un espacio interesante para lograr estos avances. En particular, y sumado al hecho de que los trabajos de investigación sean multidisciplinarios, considero que deben involucrar también diversas escuelas dentro de cada disciplina. De esta forma se abrirá un espacio para el debate y la competencia entre las distintas teorías, y así lograremos efectivamente un mejor entendimiento de la realidad. El conocimiento científico, además de ser una actividad humana, es también resultado de una acción colectiva.

Renzo Rossini

El trabajo presentado es, sin duda, muy rico y estimulante para la definición de la agenda de investigación económica tanto en el sector académico cuanto en el sector público. En particular, mis comentarios se centrarán en aspectos macroeconómicos, en especial en las políticas fiscal y monetaria.

En primer lugar, un aspecto de la política fiscal que tiene una presencia notoria en el debate nacional es el referido a los impuestos, campo en el que se requieren respuestas técnicas. En principio, todo impuesto genera pérdida de eficiencia para la economía, aunque en distinta medida, por lo que estudios de impacto de los distintos impuestos y contribuciones sobre la asignación de recursos serían de mucha utilidad. Un segundo tema dentro del campo fiscal, que también puede dar respuestas prácticas y formar un campo de acción conjunta entre la academia y los encargados de la gestión pública, se refiere a la institucionalización del presupuesto público. En Nueva Zelandia y Reino Unido, la introducción de normas de responsabilidad fiscal permiten dar al presupuesto público un mayor horizonte temporal y una mayor transparencia. En el campo presupuestal, cabe además definir estudios que permitan que los proyectos presupuestales se enmarquen en un contorno macroeconómico más amplio, lo cual requeriría definir un marco de programación financiera más amplio y de un modelo macroeoconométrico. Un tercer tema de estudio en materia fiscal se refiere a la identificación de indicadores apropiados de la posición del déficit o superávit adecuados para la economía. Déficit o superávit ajustados por la posición en el ciclo económico o por el nivel de los términos de intercambio, ayudarían a disminuir la sucesión de periodos de boom y crisis. Finalmente, el tema de las reglas fiscales como un cuarto campo puede servir para identificar las condiciones que permitan, de manera permanente, que la política fiscal deje de ser una fuente de inestabilidad.

En el campo de la política monetaria, en primer lugar es necesario desarrollar un marco para evaluar las acciones del Banco Central, en términos del cumplimiento de sus objetivos y del impacto en la economía en general. La literatura sobre las reglas que aplican explícita o implícitamente los bancos centrales sería un buen punto de partida para esta investigación. En segundo lugar, es necesario continuar trabajando en el tema de los mecanismos de transmisión de la política monetaria y en el rol de crédito. Naturalmente, la dolarización es un elemento que no se puede dejar de considerar en estos trabajos.

Para finalizar, estimo que la inclusión de estudios en el campo de las estadísticas y cuentas nacionales en esta agenda de investigación sugerida por Iguiñíz y Escobal es oportuna. Sin duda, con el cambio del año base de las cuentas nacionales se tendrá una fuente importante de información para evaluar, por ejemplo, la evolución del ahorro y la inversión. Sería interesante poder trabajar más en la distinción entre el ahorro familiar y el de las empresas, en los ingresos, y poder entrar con más detalle en los sectores comercio y servicios dentro de los sectores del PBI.

 

 

 

 

 

 

 

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