Construyendo la equidad de género: propuestas de política

Autor: Jennie Dador

Política económica

06-2006

El Perú se encuentra lejos de lograr la equidad entre hombres y mujeres, ni en las leyes y menos en la práctica. Por ello consideramos que la incorporación del enfoque de género es fundamental para lograr un desarrollo humano sostenible, equitativo e incluyente.

No tomar en cuenta la equidad de género en la construcción de la equidad social hace de esta una tarea más difícil y costosa. En consecuencia, se requieren políticas de redistribución que eliminen la explotación y pobreza específica de las desigualdades económicas y la abolición de la división de trabajo según género, así como políticas de reconocimiento dirigidas a cambiar las valoraciones culturales que privilegian la masculinidad y niegan igual respeto a las mujeres2 . Lograr la equidad pasa por el esfuerzo de corregir exclusiones que han hecho de los hombres urbanos, pertenecientes a los sectores socioeconómicos medios y altos, los portavoces casi únicos de la población.

Sobre esta base y tomando en cuenta la Constitución Política del Perú, las normas legales vigentes y la Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la mujer, se desarrolla la presente propuesta como insumo para las organizaciones políticas en su trabajo de formulación de planes de gobierno.

Las mujeres y la participación política

Hoy en día, las mujeres constituyen el 49,1% de la población electoral nacional; sin embargo, su presencia en las instancias de poder sigue siendo poco significativa (véase el gráfico 1), a pesar de la existencia de mecanismos como las cuotas de género, establecidas en el sistema electoral desde 1997, pasando de un mínimo de 25% a 30% en el año 2001.

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Por otro lado, el proceso de descentralización promueve la participación ciudadana, abriendo una ventana de oportunidad para la participación equitativa de hombres y mujeres; orientándose hacia el ejercicio pleno de sus derechos y la igualdad de oportunidades. Asimismo, ofrece espacios institucionalizados de interacción entre los propios actores regionales y locales, públicos y privados.

Según el Consejo Nacional de Descentralización, cerca de 25 mil ciudadanos/as han participado en el proceso de formulación de presupuestos participativos. Así como, en la definición y aprobación de un número importante de planes regionales de salud, educación y medio ambiente que paulatinamente van estableciendo instancias e incorporando demandas, prioridades y propuestas de diversos sectores.

Los partidos políticos

Alcántara y Freidenberg3 destacan que los partidos políticos no son organizaciones homogéneas y que sus actores internos compiten entre sí para ganar control e influencia; razón por la cual es necesario analizar sus componentes, sin perder de vista el conjunto.

La Ley de Partidos Políticos establece una cuota de 30% como mínimo de hombres o mujeres en las listas para cargos de elección popular y de dirección de partidos. Sin embargo, los partidos políticos todavía tienen tareas pendientes en cuanto a la participación política de las mujeres y hombres no urbanos, y no pertenecientes a los sectores medios y altos.

Así, observamos que los partidos cumplen con la formalidad de incluir la cuota de 30% en las listas de candidatos, mas no apuestan por estas candidaturas; lo que se manifiesta en la profesionalización de las campañas, la asignación y distribución de recursos, etc.

La condición de indocumentado

Uno de los impedimentos para acceder a la ciudadanía formal y poder elegir y ser elegido/a es la condición de indocumentado, ya sea absoluto o relativo4 . Aunque no existen estadísticas actualizadas, se estima que un 9% de la población mayor de 18 años está en condición de indocumentado. Por otro lado, según los datos obtenidos de la sistematización de la Campaña por el ejercicio de los derechos ciudadanos de las mujeres 2005, realizada por Flora Tristán, el 50% de las mujeres de zonas rurales no cuenta con documentos.

Hasta el momento se han dado respuestas parciales a este problema, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec) estableció la entrega gratuita del documento nacional de identidad (DNI) para la población indígena y de las zonas rurales y amazónicas en situación de pobreza. Asimismo, se retiró la obligatoriedad de presentar la libreta militar para la obtención del DNI, ahora basta con presentar el acta de nacimiento.

Opciones de políticas

A continuación se proponen algunas medidas para promover la participación política de las mujeres. Dentro de un período de cien días, se recomienda: 1) Incluir en el debate del proyecto del Código Electoral, el mandato de posición en las listas para las elecciones municipales y regionales. Esto evitaría que las mujeres sean relegadas en los procesos electorales. 2) Desarrollar campañas para la inscripción de nacimientos y la obtención del DNI. 3) Introducir en los programas sociales, como “Juntos” o “A trabajar”, un componente de capacitación y orientación ciudadana, a cargo de sus propios funcionarios o de un equipo de jóvenes voluntarios/as u organizaciones de la sociedad civil. Simultáneamente, servirían para identificar a las y los indocumentados.

«…el proceso de descentralización promueve la participación ciudadana, abriendo una ventana de oportunidad para la participación equitativa de hombres y mujeres…»

En cuanto a las medidas para el próximo año, se recomienda: 1) Incorporar acciones afirmativas que garanticen la participación equitativa de varones y mujeres en los distintos niveles de decisión del Poder Ejecutivo Judicial; así como, en las entidades de la administración pública. 2) Implementar mecanismos que garanticen la distribución equitativa intergénero de la franja electoral al interior de los partidos.

La desigualdad entre hombres y mujeres es estructural; es decir, va más allá de las normas legales y se asienta sobre una cultura que le da soporte, por lo que una medida legislativa es importante mas no suficiente. En ese sentido, algunas medidas necesarias en los próximos cinco años son: 1) Implementar mecanismos que garanticen las responsabilidades compartidas entre los y las actores/as en el ámbito laboral y familiar. Sigue siendo relevante conocer las res-    tricciones de tiempo y sus incidencias en el tiempo libre, el trabajo doméstico, el cuidado de los hijos, etc. 2) Elaborar e implementar políticas culturales, sociales y económicas que redistribuyan la sobrecarga de trabajo que enfrentan las mujeres; y que replanteen las funciones masculinas.

Violencia de género

De acuerdo con la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (Endes) 2000, el 41% de las mujeres alguna vez ha sido agredida físicamente por su esposo o compañero. Para 2004, la cifra es del 42% para el caso de las mujeres y 11% para el caso de los hombres. Por otro lado, siguiendo con los datos de la Endes 2000, de la totalidad de mujeres que reportaron haber buscado ayuda en una institución (20%), la mayoría acudió a una comisaría (14%). Esta tendencia se mantiene en la Endes Continua 2004. En el cuadro 1 se observan las principales razones que dan las mujeres para no demandar al agresor o no buscar ayuda cuando son agredidas.

La Endes 2004 ha incluido preguntas sobre violencia sexual. Al respecto, del total de las encuestadas, un 9,8% refirió haber sido forzada a tener relaciones sexuales; un 5,8%, obligada a prácticas sexuales que no aprueba; mientras que el 59%, que este hecho ocurrió bajo el efecto de alcohol-drogas.

Cabe mencionar que según el informe final de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR), el 81% de los torturados está constituido por hombres y el 19%, por mujeres. Sin embargo, en el caso de violación sexual, el 98% de las víctimas registradas son mujeres. La CVR considera que los delitos de violación sexual están subregistrados, por lo que las proporciones señaladas no representan necesariamente lo ocurrido en el universo de casos de este tipo. Alrededor del 83% de los casos de violencia sexual5 es imputable al Estado y un 11%, a los subversivos.

Opciones de políticas

Para los primeros cien días, se recomienda: 1) Modificar el artículo del PIR, Ley 28592, incorporando a la categoría de víctimas a las mujeres abusadas sexualmente, lo que incluye no solo la violación sino también todas las formas de violencia sexual identificadas por la CVR. 2) El mejoramiento de la respuesta médico legal ante la violencia de género requiere la elaboración, aprobación, implementación y difusión de protocolos de atención que sean capaces de identificar y traducir la violencia familiar y sexual, tanto física como psicológica. En el caso de la violencia psicológica, el protocolo debería contemplar la posibilidad de su aplicación por profesionales de la salud no especializados, con el fin de no limitar el derecho a la salud y acceso a la tutela jurisdiccional efectiva a las personas que sufren violencia familiar.

Dentro del primer año, algunas de las medidas que se recomiendan son: 1) Realizar el rediseño institucional del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes) para fortalecer la función de rectoría interinstitucional. Actualmente, los planes en los cuales han participado los representantes de los sectores, no son asumidos al interior del respectivo sector. 2) El Estado debe dar respuestas a las mujeres de las zonas rurales que enfrentan situaciones de violencia. 3) Aumentar el número de casas de acogida, para acercarse a la meta de una casa por cada 10.000 habitantes.

«La reforma laboral marcadamente flexible, implementada en el Perú en los años 1990, […] consolidó la precarización de las relaciones laborales, impactando principalmente en el mercado de trabajo femenino»

En los próximos cinco años se sugiere implementar, entre otras, las siguientes medidas: 1) Énfasis en la prevención de la violencia. El Estado peruano, a través del Mimdes —órgano rector—, debe cumplir con adoptar medidas para modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres. 2) Garantizar el mayor acceso de las mujeres al sistema judicial. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva no se agota en la existencia del órgano jurisdiccional o del procedimiento legal, sino que debe garantizarse que la falta de medios económicos o la ausencia de asesoría legal no sea sinónimo de abandonar el proceso.

Mujer y empleo

La reforma laboral marcadamente flexible, implementada en el Perú en los años 1990, no consiguió el objetivo de generar puestos de trabajo; por el contrario, se consolidó la precarización de las relaciones laborales, impactando principalmente en el mercado de trabajo femenino.

En agosto de 2002, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer formuló observaciones con respecto a la persistencia de la discriminación por motivos de género en el mercado de trabajo; es decir, un limitado acceso de las mujeres al empleo, la baja calidad del mismo y su acceso reducido a los recursos y nuevas tecnologías. Asimismo, expresó su preocupación frente a la discriminación salarial y la segregación vertical y horizontal6 .

Del total de la población económicamente activa, las mujeres representan el 50,8%; el 43,8% de la PEA ocupada (44,2% en el ámbito urbano y 43,2% en el ámbito rural) y el 46,2% de la PEA desocupada (véase el cuadro 2). Del total de PEA nacional para el año 2002, el 33,8% de la PEA ocupada lo conformaban los trabajadores familiares no remunerados y de este total, el 72% eran mujeres.

Por otro lado, para ese mismo período, la tasa de actividad de las mujeres representó el 58,5%, mientras que la de los varones fue del 79,4%. La explicación de este resultado es que las mujeres son quienes se dedican a las labores domésticas y al cuidado de los hijos.

En cuanto a calidad de empleo7 , las mujeres que más horas a la semana laboran son las trabajadoras del hogar, seguidas por los trabajadores de las micro y pequeñas empresas. El subempleo8 presenta mayores porcentajes para el caso de las mujeres: casi la mitad de la PEA en Lima, mientras que para los varones es el 38%. Esto se explica por la alta concentración de mano de obra femenina en actividades informales, eventuales y con mayor grado de precariedad.

En lo referente a la diferencia de ingresos entre lo que perciben los varones y las mujeres, de acuerdo con cifras para 2002, los varones percibían ingresos promedio del orden de S/. 949 y las mujeres, solo de S/. 379. Datos para junio de 2003 muestran que la brecha entre las remuneraciones brutas es equivalente, en promedio, a 21 puntos porcentuales. Esta brecha se acorta en los hogares pobres, pero se incrementa en los sectores de mayor nivel educativo. Cabe señalar que en las ramas de agricultura y pesca, la diferencia de ingreso se inclina a favor de las mujeres, donde perciben en promedio S/. 603 más que los varones.

«…que en las ramas de agricultura y pesca, la diferencia de ingreso se inclina a favor de las mujeres, donde perciben en promedio S/. 603 más que los varones»

Finalmente, la promoción de la igualdad de oportunidades y la equidad de género es un mandato que el Estado peruano tiene que cumplir en sus tres niveles de gobierno. Para el caso del empleo, se debe traducir en medidas que acorten las brechas de género y erradiquen las prácticas de discriminación directa o indirecta.

Opciones de políticas

Entre las recomendaciones para los primeros cien días, tenemos: 1) El Congreso de la República debe modificar la ley de acoso sexual: la prueba acoso típico o ambiental y la falsa queja como causa justa de despido. 2) Igualmente, debe debatir la ley de igualdad de oportunidades con equidad de género y garantizar la vigencia y el ejercicio de los derechos reproductivos y derechos sexuales.

Para el primer año, se sugieren las siguientes medidas. En primer lugar, el Ministerio de Trabajo y de Promoción del Empleo (MTPE), en coordinación con el Congreso de la República, debe evaluar el cumplimiento de la ley que busca prevenir la discriminación en el acceso a las ofertas de empleo y a los medios de formación educativa. En segundo lugar, es necesario desvincular la cobertura de riesgos (salud y pensiones) de la modalidad de contratación laboral, sobre todo para las trabajadoras de las microempresas, garantizando así el derecho de atender su salud sexual y reproductiva.

Las principales recomendaciones para los próximos cinco años son: 1) Reformar la ley antidiscriminatoria mediante los insumos y las recomendaciones de la evaluación de dicha ley. 2) El MTPE debe promover la transparencia y sinceramiento de las contrataciones: eliminar las formas de enmascaramiento de las relaciones laborales bajo contratos de locación de servicios (naturaleza civil) en los sectores privado y público.

Mujer y salud

La estadística epidemiológica muestra que la situación de salud no es buena y que se ha construido una cultura de la salud con estándares por debajo de los de muchos otros países. Sin embargo, el patrón de enfermedad y muerte no solo es fruto de decisiones individuales, sino que existen determinantes que afectan la salud, tales como la forma en que está organizada la economía, el ingreso y posición social, las redes de apoyo, la educación, la política, las relaciones de género en la sociedad peruana; así como, las características biológicas y la dotación genética.

En ese sentido, el abordaje de la salud desde una perspectiva de género incluye, pero va más allá de, una respuesta adecuada a las necesidades asociadas con las diferencias biológicas entre mujeres y hombres. Exige el reconocimiento y respuesta a las necesidades específicas de cada sexo, que se derivan de sus relaciones desiguales de poder; así como, una comprensión apropiada de las formas en que estas diferencias se manifiestan en los procesos de “consumo” y “producción” de la salud.

Planificación familiar

Entre 1978 y 2000, el uso de métodos anticonceptivos se duplicó de 33% a 68% entre las mujeres en unión. Para el año 2004, la Endes registra un uso del 70,5%. Si bien la brecha entre la fecundidad deseada y la real ha ido cerrándose, para el año 2004, aún las mujeres siguen teniendo un hijo/a más de los/as que desean tener (véase el cuadro 3). Las mayores brechas aparecen cuando se toma en cuenta el nivel educativo y el lugar de residencia.

Además, existe evidencia que señala que más de la mitad de los embarazos que terminaron en aborto, eran no deseados. Por lo tanto, garantizar la provisión y acceso a métodos, desde los servicios del Estado, ayudaría a disminuir el número de abortos y la tasa de muerte materna en el país.

Muerte materna

Durante los últimos años, la mortalidad materna ha descendido de 185 defunciones por cada 100 mil nacidos vivos, ocurridas durante el período 1994-2000, a 164 defunciones por cada 100 mil nacidos en el año 2002. Sin embargo, el riesgo de muerte materna sigue siendo alto: 1 en 203 mujeres en edad reproductiva. En Sudamérica, el Perú es el segundo país con más alta tasa de muerte materna, después de Bolivia.

La mayor posibilidad de muerte se encuentra alrededor del parto, el cual aún mantiene una baja cobertura. Si bien la última Endes muestra que la cobertura ha aumentado a un 59,8%, es importante considerar que es necesario mejorar la capacidad resolutiva de los servicios.

Embarazo adolescente

A diferencia de otros grupos, la fecundidad en las mujeres de 15 a 19 años no ha disminuido y se mantiene elevada (12,7%), tal como lo demuestran las encuestas demográficas en los últimos veinte años, que señalan además limitado y discontinuo uso de métodos anticonceptivos modernos, y alta tasa de mortalidad materna. Estos problemas afectan mayormente a adolescentes y jóvenes con menor educación, que habitan en las áreas rurales de la Amazonía y sierra.

VIH/SIDA y las infecciones de transmisión sexual

En 1986, por cada 17 hombres había dos mujeres infectadas; en 2005, por cada 599 hombres había 228 mujeres infectadas; es decir, la razón hombres/mujer pasó de 8,50 a 2,63. El aumento del número de mujeres infectadas tiene que ver tanto con factores de vulnerabilidad fisiológica, como con construcciones socioculturales de la sexualidad femenina asociada a la pasividad. Así, por ejemplo, de acuerdo con la Endes 2004, más del 50% de mujeres sin educación y más del 90% de las que tiene educación superior afirmaron conocer al menos una fuente de provisión de condones. Sin embargo, cuando se pregunta por el uso de condón entre las que reportan sexo reciente con parejas eventuales, las mujeres con educación superior alcanzan un tímido 20%.

Opciones de políticas

Para los cien primeros días del próximo gobierno, se recomienda: 1) Garantizar la permanencia y el fortalecimiento de la Unidad de Derechos Humanos, Equidad de Género e Interculturalidad en Salud, en la estructura del Ministerio de Salud. 2) Desarrollar e implementar políticas públicas dirigidas a combatir los determinantes del nuevo perfil epidemiológico del VIH/Sida: cada vez más mujeres y más jóvenes.

En el primer año, se recomienda implementar las siguientes medidas: 1) El diseño de la oferta y la prestación de servicios debe tomar en cuenta los indicadores demográficos. Por ejemplo, la mayor esperanza de vida de las mujeres y sus necesidades de salud específicas, tanto las recuperativas como las preventivas. 2) Evaluar la posible retracción de las mujeres gestantes para acercarse a los servicios de salud a partir de la modificatoria de la Ley 26260, que establece la obligatoriedad de la prueba para las mujeres gestantes.

Algunas recomendaciones para los próximos cinco años de gobierno son: 1) No basta con distribuir alimentos a través de los distintos programas sociales, debe considerarse si lo que se ingiere está de acuerdo con el desgaste que ocasionan las múltiples funciones que desempeñan los varones y las mujeres, el número de hijos/as, el espaciamiento entre cada hijo/ a, la toma de decisiones, el acceso a los recursos, etc. 2) Promover y monitorear la calidad de la participación de las mujeres en la gestión de la salud, ya sea en el ámbito institucional o en el seno de la familia y la comunidad.

Educación

La educación es uno de los principales determinantes de la calidad de vida y de las oportunidades de desarrollo de las personas. Ella condiciona tanto las posibilidades de ingresar en el mercado laboral como la calidad del empleo y los niveles de ingreso. La educación también influye en otros aspectos, como el desarrollo de relaciones más igualitarias con la pareja, la autonomía, la salud, la nutrición y la participación en actividades políticas y culturales.

Matrícula en la enseñanza primaria

En términos de matrícula, las niñas alcanzan el 96%. En virtud a ello, el Plan “Educación para Todos” considera otras fuentes de iniquidad en la educación peruana, además de la de género, como la estratificación socioeconómica, y la diversidad étnica, cultural y lingüística. Destaca que hay indicios que en las aulas mixtas, que son mayoría en las escuelas públicas, se propicia un mayor protagonismo en los hombres que en las mujeres. Asimismo, culminar la educación secundaria, debido a los problemas de traslado y alojamiento, representa un factor de riesgo de violencia sexual para muchas adolescentes rurales.

Esta realidad ha llevado a completar el indicador con el promedio de años de estudio, la educación secundaria y el abandono escolar; pues, a diferencia de lo que sucede con la cobertura, el déficit en los rendimientos es generalizado, revistiendo importancia no solo los factores propiamente escolares sino también aquellos factores ajenos a las características y organización de la escuela.

La información respecto del analfabetismo constituye la prueba más significativa de la iniquidad de género en la educación nacional: el 75% de las personas iletradas en el país son mujeres, básicamente parte de una población adulta, rural y hablante de una lengua indígena.

Cuando se cruza la información respecto del acceso a la educación de las niñas pobres con embarazo adolescente o mortalidad materna o capacidad de negociación para el uso del condón, podemos observar claramente la estrecha relación del abandono con la imposibilidad de conocer y ejercer derechos, como los sexuales y reproductivos.

Educación sexual

La educación sexual a los y las adolescentes busca mejorar sus capacidades para la comunicación, contribuir en la equidad entre los sexos y prevenir o evitar problemas en su salud sexual y salud reproductiva. En el Plan Nacional “Educación para Todos” se reconoce que la falta de educación sexual, unida a la carencia de atención afectiva en los hogares, propicia embarazos precoces que son un problema social al que no se está respondiendo desde la educación. Pese a ello, en la actualidad no existe un Programa de Educación Sexual. Como tal, este culminó sus actividades en el año 2001.

Opciones de políticas

Se sugieren las siguientes medidas para los primeros cien días: 1) Incrementar el presupuesto del sector educación, con especial atención en la educación básica en las zonas rurales, desde la educación inicial. 2) Lanzar la campaña nacional para “Mejorar la Calidad de la educación”. 3) Sensibilizar y capacitar a los/as docentes en procesos de enseñanza que propicien la participación y permanencia de las niñas en la escuela. 4) Desarrollar medidas y mecanismos que garanticen el derecho de las adolescentes y/o niñas embarazadas o madres a continuar sus estudios en la escuela (difusión de las normas, comités de vigilancia y denuncia).

En el mismo sentido, se sugieren las siguientes medidas para el primer año: 1) Profundizar la formación docente en equidad de género en el aula y efectuar el monitoreo del desarrollo de los contenidos curriculares pertinentes en su práctica pedagógica. 2) La atención de niños/as, adolescentes y jóvenes, en situación de pobreza y pobreza extrema, requiere una atención integral e intersectorial (salud, trabajo y promoción social, justicia, mujer y desarrollo social), además de alianzas con el sector privado. 3) Reactivar los programas de educación sexual en los centros educativos nacionales y particulares, que generen nuevas metodologías y contenidos guiados por un enfoque de equidad de género y derechos humanos.

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Jennie Dador – ForoSalud

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