Programas de inversión social y generación de empleo: el caso de FONCODES

Autor: Pedro Francke

Política económica  

04-2006

Los fondos sociales y los programas de infraestructura pública  han  sido  utilizados  como  una  herramienta para organizar,  dirigir y focalizar el gasto y la inversión  social  hacia  los más  pobres,  en momentos  de shocks o ajustes macroeconómicos drásticos. Además, han  desempeñado un  papel  muy  importante en  la provisión permanente de infraestructura pública para las zonas deprimidas y relegadas del desarrollo. Estos fondos también han buscado incrementar la productividad y los ingresos de los pobres, a través de programas productivos (reservorios, canales de irrigación, etc.), crédito  a microempresas y capacitación, tanto productiva  como empresarial.

Los fondos de inversión social comprenden  diferentes tipos de proyectos,  cada uno con su lógica y objetivos particulares.  Entre ellos, podemos mencionar  la construcción  de infraestructura  social  (escuelas,  postas, médicas), infraestructura económica (reservorios, obras de irrigación,  talleres),  crédito  a micro  y pequeños empresarios, programas  de salud y alimentación, etc. En este trabajo,  se analizará  solamente  las obras  de construcción de infraestructura porque  tienen un impacto inmediato  sobre la población,  a través de la generación  de empleo temporal, por lo que representan para el Gobierno una opción de política de corto plazo.

«Los fondos sociales y los programas de infraestructura pública han sido utilizados como una herramienta para organizar, dirigir y focalizar el gasto y la inversión social hacia los más pobres,  en momentos de shocks  o ajustes macroeconómicos drásticos»

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En nuestro país, durante la década de 1990, el Estado intentó  alcanzar  los objetivos  de generación  de empleo y construcción de infraestructura a través de diversos programas, dentro de los cuales destacó el Fondo Nacional  de Compensación  y Desarrollo  Social (Foncodes),  que se convirtió en el más grande canalizador de fondos del Estado y préstamos  internacionales. Sus actividades se han centrado mayormente  en la construcción de infraestructura educativa y de salud, y en el desarrollo de proyectos productivos  a lo largo de todo el país. Sin embargo,  subsisten  en el programa algunas dificultades  que se deben analizar, para poder rediseñar  su estrategia.

En este sentido,  el propósito  del presente  informe  es dar una mirada al objetivo, el funcionamiento y la lógica de los programas  de construcción  de infraestructura pública, para proponer una alternativa  a su actual desempeño, que  le permita  hacerlo  de manera  más eficiente  y obtener mejores resultados  desde el punto de vista del objetivo de generar empleo. El documento consta  de las siguientes  secciones:  descripción  de los programas  de infraestructura  pública,  descripción del funcionamiento de Foncodes,  evaluación de los resultados  obtenidos  por Foncodes,  y Foncodes  y el objetivo  de la generación de empleo.

Los programas de infraestructura pública

En los programas de infraestructura pública se pueden distinguir dos tipos de objetivos: los transitorios y los permanentes. Los objetivos transitorios serían  reducir de manera  rápida  los efectos  perjudiciales de los ajustes estructurales,  shocks adversos transitorios en la economía  (climáticos  o desastres  naturales),  a través de la creación  de puestos de trabajo. De esta manera, el Estado intenta contribuir a que familias con jefes de hogar  desempleados o que las personas  más  pobres mantengan un consumo  mínimo  que asegure  su supervivencia,  hasta  que se reviertan  las condiciones adversas.  Por su parte,  los objetivos  permanentes se refieren a la creación  de activos o de bienes públicos en zonas  pobres  y a la atención  de las necesidades básicas insatisfechas, como parte de un plan de desarrollo  integral  y de largo plazo para la población  en situación  de pobreza.  También es un objetivo  permanente, el aumento  de la productividad y los ingresos de los más pobres,  propiciando el incremento de la rentabilidad  de sus activos,  ya sean productivos  o de capital  humano,  para que generen  por sí mismos  los ingresos que les permitan salir de la pobreza.

«Esta disyuntiva se vuelve muy importante en el momento de priorizar y elegir entre obras y proyectos alternativos, la cual se analiza en detalle con el propósito de ayudar a redefinir las acciones y proyectos de Foncodes para el futuro»

Desde esta doble perspectiva,  se presenta la siguiente disyuntiva: priorizar la creación de empleo y la transferencia de ingresos hacia los más pobres o priorizar la rentabilidad de los activos construidos. Esta disyuntiva se vuelve muy importante en el momento  de priorizar y elegir entre obras y proyectos alternativos, la cual se analiza en detalle con el propósito de ayudar a redefinir las acciones y proyectos  de Foncodes  para el futuro.

Temas centrales en los programas de inversión  social

Dentro de los estudios  de los programas  de inversión podemos  identificar  cinco  temas  fundamentales: focalización; filtraciones; impacto regresivo potencial de las obras; elección  de la tecnología  y priorización  de las obras; mantenimiento y sostenibilidad de obras; y aspectos institucionales y de implementación.

En lo que respecta a la focalización, podemos decir que existen  dos niveles:  geográfico,  en el que se concentran las acciones en las áreas o distritos más pobres, e individual, en el que se logra que los participantes de las obras pertenezcan a la población  pobre de las zonas donde  se interviene.  Para la focalización  regional, se utilizan mapas para clasificar las regiones (distritos en el caso de Foncodes) según su nivel de pobreza. En el caso de la focalización individual, se enfrenta la limitación de poseer escasa información  acerca de los niveles de pobreza de la población participante, así como los altos costos de obtener  este tipo de información.

Un mecanismo de focalización que ha dado mejores resultados y que es usado por Foncodes,  es la autofocalización  o autoselección,  a través de la imposición a los participantes del requisito de trabajar por un jornal equivalente al costo de oportunidad de los pobladores más pobres  (remuneración baja). De esta manera, los pobladores se revelan como pobres al solicitar el trabajo  y los que tienen  un costo de oportunidad más alto (no pobres),  se abstienen  de participar porque les resulta poco atractivo.

En cuanto a las filtraciones, estas se refieren a la población no pobre que se beneficia  del programa  (quitándole la oportunidad de participar  a los pobres). Como señala Ravallion1 , la mejor forma de reducir las filtraciones  es hacer  el programa  lo suficientemente desagradable  para los no pobres.

Un factor  importante  que propicia  posibles  filtraciones es la falta de organizaciones que representen  a los pobladores pobres. Esto trae como consecuencia que los pobladores  no pobres intervengan  en el programa, sin que nadie lo haga notar o reclame.  Otra forma de filtración  se refiere al desvío de los fondos con fines político partidarios  y electorales,  en favor del gobierno de turno. Al igual que en el caso anterior, el dinero no llega a donde debería llegar.

Un tercer tema es el impacto regresivo potencial de las obras. En algunos casos, se discrimina a las comunidades más pobres  y con una menor  dotación  inicial  de activos, para elegir a otras áreas de mayor desarrollo. La razón es simple: las comunidades donde ya existe cierto nivel  de riqueza  y de activos  muestran  un mayor impacto y rentabilidad  ante la ejecución de los programas, por diversas razones y ventajas que estas presentan frente a las comunidades menos desarrolladas.

El cuarto tema se refiere a la elección de la tecnología y priorización  de las obras.  Uno de los objetivos  de estos  programas  es la generación  de empleos.  Este deseo de maximizar  los puestos  de trabajo,  ha hecho que se prioricen los programas  de construcción intensivos en mano de obra y la utilización  de insumos nacionales  (que  genera  empleo  indirecto),  dejando  de lado a otros que maximizan  los beneficios  directos  e inmediatos  (mayores  ingresos)  o los beneficios  indirectos y futuros de las obras (que requieren  de tecnologías  menos  intensivas  en el uso de mano  de obra para ser maximizados).

Con relación al mantenimiento y sostenibilidad de las obras, estos deben tener el mayor tiempo de vida posible para obtener el mayor beneficio. Las obras realizadas por privados, a diferencia de las obras realizadas a través  de los programas  públicos,  son cuidadas  y mantenidas  por los agentes  que las llevaron  a cabo, quienes obtienen beneficios de ellas. Las obras públicas, en cambio,  no generan  un incentivo  en la población para realizar  su mantenimiento, pues estos pueden ser utilizados  irrestrictamente por cualquiera  de los pobladores  y no proporciona  ningún beneficio,  en particular, a las personas que se dedican a su mantenimiento (y que los motive a realizar esta tarea). Este es un aspecto importante, pues resultados  de las evaluaciones realizadas  a la fecha, muestran  que muchas de las obras públicas se deterioran  rápidamente.

«Las obras públicas... no generan un incentivo en la población  para realizar su mantenimiento, pues estos pueden ser utilizados irrestrictamente por cualquiera de los pobladores y no proporciona ningún beneficio,  en particular, a las personas que se dedican  a su mantenimiento...»

Por último, en los aspectos institucionales  y de implementación, la rapidez de la acción de los programas es un punto crucial y puede marcar la diferencia  entre el éxito o el fracaso de un programa. Los mecanismos  de focalización, presentación y selección de proyectos son vitales en este sentido. Por otro lado, la transparencia en el uso de los recursos,  la selección  de las zonas a intervenir y de los participantes de la obras, desempeñan un papel muy importante en la legitimidad de los programas. El uso político de las obras deslegitima los programas y los hacen poco atractivos para los organismos internacionales de cooperación.  Ante las dificultades  que tiene  el Gobierno  para supervisar  programas tan amplios, la supervisión  por parte de las comunidades  se hace indispensable para verificar  el cumplimiento de los objetivos trazados. Los proyectos tampoco deben olvidar las peculiaridades culturales  de la población  beneficiaria;  de lo contrario,  corren el riesgo de ser rechazados por la comunidad. Finalmente, existen individuos como las viudas, los huérfanos y los discapacitados que no pueden  acceder  a los programas públicos para obtener un ingreso y salir del estado de pobreza en que  se encuentran. Para estos grupos se requiere  una  estrategia  especial,  que  les permita beneficiarse de los programas sociales.

Los programas  de infraestructura y la generación de empleo

Los programas de desarrollo de infraestructura pueden tener,  como dijimos al principio,  objetivos  múltiples. La provisión de infraestructura  social y productiva,  el aumento  de las capacidades productivas de la población pobre, la generación de empleos  e ingresos  temporales (o permanentes), son algunos  de ellos. Como el problema  del desempleo  es un problema  mayormente  urbano  y no rural,  también  es discutible  si el efecto  que  debe  medirse  es la disminución del desempleo o el aumento temporal de los ingresos.

Para el año 2000,  la tasa de desempleo en las zonas urbanas era de 8%, mientras  que en las zonas rurales era de 0,7% (véase  el cuadro  1). Por lo tanto, en las zonas  urbanas  se pueden  realizar  obras que generen numerosos  puestos  de empleo  que ayuden  a combatir el problema  del desempleo.  En cambio,  en las zonas rurales se realizan  programas  con la intención  de incrementar  los ingresos  de los beneficiarios,  en su mayoría campesinos, cuya actividad tiene un gran componente estacional (mucho trabajo en tiempo de siembra y cosecha y poco, el resto del año). Por lo tanto, en las zonas rurales, los programas están orientados a suavizar el consumo a lo largo del año y no tanto a combatir el desempleo  (casi inexistente).

«Ante las dificultades que tiene el Gobierno para supervisar programas tan amplios, la supervisión  por parte de las
comunidades se hace indispensable para verificar el cumplimiento  de los objetivos trazados»

También existen beneficios  indirectos,  producto  de la realización  de los programas  de Foncodes.  En primer lugar, el uso de insumos  nacionales  en las obras  aumenta la demanda  de mano de obra y contribuye a la reducción del desempleo.  En segundo lugar, las personas que trabajan  en las obras incrementan  sus ingresos, así como su consumo,  y, consecuentemente, generan más trabajo.  En tercer lugar, las obras  pueden generar  un aumento  de la productividad y de la producción,  por ejemplo,  a través de la rehabilitación de tierras y de las obras de riego en estas últimas. Por último, los comedores populares, los centros de salud, las obras de electrificación, las redes de agua y desagüe, entre otras, no demandan mano de obra no calificada; sin embargo,  tienen un impacto significativo  sobre la salud,  educación,  organización  social  y, en general, sobre el bienestar de las familias.

En resumen,  los beneficios  en términos  de empleo  e ingresos, no deben incluir solo el empleo generado en la fase  de construcción de la obra.  Una  evaluación completa  de un programa  debería  analizar  la participación y los beneficios  de los pobres en todas las demás actividades  generadas  por la realización  de las obras, que se pueden manifestar  en distintos momentos del tiempo y en distintas formas.

«...los beneficios en términos de empleo e ingresos,  no deben incluir solo el empleo generado en la fase de construcción de la obra»

El funcionamiento de Foncodes

Foncodes  se crea  en agosto  de 1991,  con  el fin de ejecutar  los programas  de empleo destinados  a infraestructura social y a la construcción  de caminos. Foncodes se inicia como un programa  bastante  ágil, que pone buena parte de la responsabilidad en manos  de la comunidad, de tal manera  que sean  estas  las que busquen  al Estado,  organicen,  ejecuten  y, finalmente, se hagan cargo del mantenimiento de la obra.

El estatuto de Foncodes le faculta a aprobar las condiciones y lineamientos para determinar las transferencias de los recursos para financiar los proyectos, aprobar las condiciones  de financiamiento, las normas  y procedimientos de ejecución,  supervisión, desembolsos, control y entrega final de proyectos.  El estatuto señala como recursos de Foncodes a las asignaciones del Tesoro Público, donaciones,  transferencias, créditos de fuentes internas  y externas,  el 50% de las subastas  de aduanas  y el 25% de los recursos  del impuesto a casinos  de juego.

Estrategia  y enfoque  conceptual

La misión  de Foncodes  se define como “mejorar  las condiciones de vida de los más pobres atendiendo las necesidades básicas  de la población,  principalmente en nutrición,  salud, educación, saneamiento e infraestructura económica  y desarrollo  productivo,  generando empleo y promoviendo la participación en la gestión de su propio desarrollo”2 . Este sistema tiene como ventaja la legitimación  y valoración social de los proyectos a través de una amplia participación de los beneficiarios.  El programa  prioriza  proyectos  de ejecución rápida  y bajo costo (la gran mayoría  son obras menores a US$ 40.000), con uso intensivo de mano de obra local. Tienen una duración de entre 2 y 4 meses. El enfoque  predominante de Foncodes  se basa en la ejecución  de obras  en proyectos  de infraestructura. Dicho enfoque  ha marcado  su estrategia  de intervención, en el diseño y la operación del ciclo de proyectos (concluye con la entrega de la obra física), en las unidades de análisis e intervención territorial, en la funcionalidad de los núcleos ejecutores  (priorización  y ejecución de proyectos  caso a caso) y en las consecuencias de ello sobre la sostenibilidad  de los proyectos.

Población  objetivo

Foncodes financia proyectos en localidades pobres que tengan entre 40 y 400 viviendas,  o entre 200 y 2000 pobladores, y desde 1997 solo en áreas rurales de extrema  pobreza.  Para identificar  a sus beneficiarios, Foncodes  utiliza un mapa de pobreza en el nivel distrital, que ha sido construido usando los siguientes indicadores:  porcentaje  de niños con desnutrición crónica, tasa de analfabetismo, tasa de inasistencia  escolar, porcentaje de hogares  con hacinamiento, porcentaje de viviendas  con techos precarios,  porcentaje  de viviendas sin red pública de agua, etc. Con estos indicadores  de pobreza  se construyó un índice de pobreza, que permitió determinar que de los 1.793 distritos del país, 237 se encuentran en el estrato  de extrema pobreza. En lo que respecta a la focalización  en el nivel individual,  Foncodes establece un jornal de 10 soles, lo que funciona  como mecanismo  de autofocalización. Además, las autoridades locales son las responsables de la selección  de los participantes en la construcción de las obras.

Líneas de inversión

El programa regular financia proyectos en las siguientes líneas de inversión:  infraestructura  social (comedores populares,  centros  de salud, abastecimiento de agua potable, etc.), infraestructura económica (pequeños sistemas de riego, caminos vecinales, puentes, electrificación,  etc.), proyectos  productivos  (conjunto  de proyectos  de carácter  productivo complementarios entre  sí, que se efectúan  en un grupo  de comunidades vecinas) y programas de microcrédito (orientado a satisfacer  necesidades  de capital de trabajo de microempresarios  de diversos  sectores).  Además,  financia proyectos especiales  que asisten a la población en extrema  pobreza,  vía distribución  de víveres  y bienes; reactiva  sectores  productivos,  a través de la adquisición de los productos  de las pequeñas  y microempresas, entre otros. En el cuadro  2 podemos  apreciar  el número  de proyectos aprobados y el porcentaje por cada área de inversión, para el período  1991-1998.

«En el período 19971998, un 20% de los proyectos  aprobados  por Foncodes se realizó en distritos de extrema pobreza,  un 50% en distritos muy pobres y alrededor  de 25% en distritos pobres»

Evaluación de Foncodes

Impacto  sobre la calidad  de vida y la pobreza

Para analizar los resultados sobre los niveles de pobreza, se utiliza como instrumento  el Mapa de Inversión Social3 . En el período 1997-1998, un 20% de los proyectos aprobados  por Foncodes  se realizó en distritos de extrema  pobreza,  un 50% en distritos  muy pobres y alrededor  de 25% en distritos pobres4 .

En el campo educativo, Schady y Paxson5  demuestran que  en las localidades que  recibieron  más  gasto  en educación por parte  de Foncodes, se incrementaron los índices de asistencia a la escuela. Además, se muestra que se logró reducir la probabilidad de que los niños falten a clases en estas localidades.

Con relación  al acceso  al agua potable,  disminuyen ligeramente  los casos de diarreas y la mortalidad  infantil (un 3%), solamente si llega hasta las viviendas, lo cual no sucede en el caso de los pilones públicos. Por otro lado, tiene un gran impacto sobre el tiempo dedicado  al recojo  de agua,  pues libera tiempo  productivo, sobre todo de las mujeres.  Sin embargo,  las obras  tienen  serios  problemas  de sostenibilidad.  Al respecto,  sabemos  que uno de cada siete proyectos de agua  tiene  problemas de funcionamiento y, en promedio, se detectan  3,6 desperfectos por año en dichos sistemas. Solo en el 34% de las obras se puede apreciar una junta de usuarios encargada  de su mantenimiento,  por mencionar  algunos de los problemas que se presentan.

Resultados en la modernización de la institucionalidad pública

Por otro lado, Foncodes  ha mostrado  tener la capacidad de llegar a donde otros no llegan. Sin embargo, no ha coordinado  con otras instituciones  públicas actividades para transmitir  y difundir  estas capacidades, a pesar de la existencia  de convenios  suscritos  en este sentido.  Esto ha llevado a que se pierdan oportunidades de sinergias y que se limite la sostenibilidad  de los proyectos. En general, las mejoras en la gestión de proyectos  lograda  por Foncodes,  no se han extendido  al resto de la administración pública.

Resultados en el desarrollo de nuevos enfoques conceptuales para abordar pobreza  rural

El aporte  de Foncodes  a otras experiencias  de lucha contra la pobreza rural y otros fondos sociales de Latinoamérica  es la entrega a la comunidad de los fondos, a través de un núcleo ejecutor, compuesto por los pobladores,  para que se encargue  de desarrollar  el proyecto. Foncodes  es el fondo latinoamericano que más poder otorga a las comunidades en la ejecución  de los proyectos,  lo cual ha hecho que el BID proponga  su estudio  como “practica  óptima”  de focalización  de la pobreza y desarrollo de capital social. Asimismo, Foncodes genera una cultura  de acceso y manejo  del dinero con un sistema  de auto-fiscalización, donde los pobladores  presionan  (de ser necesario)  al núcleo ejecutor para que cumpla con su tarea; si no lo hacen, no se financian más proyectos  en la comunidad.

Sostenibilidad

Una de las debilidades  de los programas  es que el núcleo ejecutor es una organización ad hoc que se desintegra  cuando  acaba el proyecto,  lo que genera  un grave problema para el mantenimiento  y la sostenibilidad de la obra. En esa dirección,  es necesario  el desarrollo de la capacidad  de organización de la comunidad para alcanzar un desarrollo sostenible y la conservación de la infraestructura.

Creación  de empleo

Foncodes no organiza su funcionamiento ni adecua sus mecanismos de selección  de proyectos,  con la intención de maximizar  el número de empleos creados. El empleo es únicamente un subproducto del programa, que no se toma en cuenta en su programación. En este terreno  es que Foncodes tiene  margen  de maniobra para reorientar  su presupuesto hacia proyectos  intensivos en mano de obra, como medida reactivadora.

Foncodes y el objetivo de generación de empleo

Por el funcionamiento descrito en la sección anterior, podemos  afirmar  que Foncodes ha venido  operando como  una mezcla  de programas de aumento  de ingresos (generalmente  estacionales) y programas de infraestructura  de bajo costo (con énfasis en la generación de activos, antes que la generación de empleo o el aumento de los ingresos). En esta sección estimaremos  el  potencial  que  tiene  este  programa  como creador de empleo. Este análisis contribuirá  a redirigir la atención  de Foncodes,  hacia  el objetivo  de la generación de empleo  para los pobladores en pobreza y pobreza  extrema.

Empleo  directo  generado  durante  la construcción de la obra

La información referida al uso de mano de obra ha sido provista  por Foncodes  y se presenta  en el cuadro 3

Lo que observamos en el cuadro es que el tipo de obra que genera  más empleo  durante  su realización es el de rehabilitación de tierras,  que necesita  un promedio de 24,1 personas  al mes. Otras obras que generan un alto número de puestos de trabajo son: la construcción y el mejoramiento de pequeños albergues turísticos (22,7 persona), la construcción y mejoramiento de sistemas de desagüe (22,2 personas), los rellenos sanitarios (21,5),  las mini-centrales  hidroeléctricas  (18,9 personas), por mencionar  algunas. Estas obras no han recibido  gran  atención  en términos  de su número  y monto  invertido,  por  lo que  debería  evaluarse  una mayor inversión  en ellas para generar más puestos de trabajo.  Foncodes  ha invertido  buena  proporción de su presupuesto en obras donde es relativamente barato generar puestos de trabajo, lo cual es adecuado.  Sin embargo,  ha dejado de lado otras que también lo son, como  la rehabilitación de tierras,  la construcción de rellenos  sanitarios,  las mini-centrales  hidroeléctricas, por mencionar  las principales.

Empleo  indirecto  generado  por la construcción de la obra

De otro lado, el efecto indirecto generado por la construcción  de la obra  puede  ser descompuesto en dos partes:  empleo  generado  en la producción de insumos para la obra (por eslabonamiento hacia atrás) y el empleo  generado  por el aumento  del consumo, producto del aumento  de los ingresos  de los trabajadores que participan de la construcción de las obras (por eslabonamiento hacia adelante).

Para calcular estos efectos se utilizó los multiplicadores de empleo  por sectores,  presentados en Torres6 . Estos  multiplicadores señalan  cuántos  empleos  se crean con el gasto de un sol en determinado sector de la economía, sin distinguir el efecto atrás del efecto hacia delante.

Torres (1999) presenta dos multiplicadores: uno directo, que mide la cantidad  de empleos  generados en el sector “A” por el gasto de un sol en ese sector y otro total, que además mide el impacto sobre las industrias eslabonadas  hacia atrás y el impacto  generado  por el gasto en consumo de los trabajadores. Además, puede calcularse  la ratio de empleos totales generados  entre empleos directos, para saber cuántos empleos se crean por cada empleo  directo.

«...el tipo de obra que genera más empleo durante su realización es el de rehabilitación de tierras, que necesita un promedio de 24,1 personas al mes»

El presente estudio deja de lado los multiplicadores de empleo directo calculados por Torres (porque se cuenta con los calculados  directamente a partir de los datos de Foncodes), para utilizar  una ratio que permita  determinar  cuántos  empleos  totales se crean a partir de esos empleos  directos.

Como las obras de Foncodes  que se incluyen  en este estudio son de construcción, se tomó el multiplicador del sector de construcción7 ; para este sector, el multiplicador  de empleo  directo  es de 0,023  y el de empleo  total  es de 0,162,  lo que  hace  un total  de 6,9 empleos  creados  en toda la economía por cada  empleo  creado  en el sector  de la construcción (Torres 1999: cuadro 4). Este cálculo, como es obvio, no afecta el orden  de importancia de las obras  en lo que a generación de empleo  se refiere.

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Pedro Francke y Juanpedro Espino . PUCP 

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