Perú es uno de los países cultural y ecológicamente más diversos del mundo, también es uno de los más centralistas. Para dar fe de ello, solo basta revisar algunas cifras: en Lima, la capital, vive cerca del 30% de la población del país; se genera el 55% del ingreso nacional; se coloca más del 75% de los recursos de la banca comercial; se produce el 45% del PBI nacional y el 70% del PBI industrial; y se recauda el 85% de los ingresos tributarios. Además, se ofrece el 52% de los servicios gubernamentales y se realiza el 45% de los gastos públicos.
En ese contexto, el presente trabajo tiene como objetivo estudiar las percepciones (y prácticas) desarrolladas sobre el centralismo y la descentralización desde el “otro” lado del “centro”: la periferia. Específicamente, desde la periferia rural del departamento de Ayacucho, en el distrito de Luricocha. ¿Cómo se percibe desde este espacio, ubicado en los márgenes de nuestros procesos de modernidad y modernización, el problema del centralismo y la descentralización del país? ¿Cuál ha sido la dinámica “descentralista” de la mesa de concertación de Luricocha, como nueva expresión del espacio público distrital?
Intentos locales por (re)construir la sociedad civil local en la periferia: las mesas de concertación
En el ámbito nacional, durante la década pasada, cualquier intento desarrollado a favor de la descentralización enfrentaba un escenario nacional fragmentado, con movimientos políticos distritales y provinciales que no lograban tejer eslabonamientos con instancias de coordinación departamentales, regionales y nacionales. Producto de la crisis de gobernabilidad que afectó al Estado y la sociedad peruana de fines de 1980, el fujimorismo encontró un contexto propicio para desarrollar en torno al Estado un proceso que Bruno Revesz ha denominado “(re)centralización política”2 .
«...la “(re)centralización” no haya sido únicamente producto de la coerción. Por el contrario, esta contó con el amplio apoyo de la mayoría de la población, la misma que le dio legitimidad al proceso»
Sin embargo, uno de los aspectos importantes a resaltar es el hecho de que la “(re)centralización” no haya sido únicamente producto de la coerción. Por el contrario, esta contó con el amplio apoyo de la mayoría de la población, la misma que le dio legitimidad al proceso. Ahora bien, tampoco se trató de un contexto de “dominación total”, ya que durante la pasada década también se pudo advertir importantes esfuerzos, desarrollados desde la orilla de la sociedad civil local provinciana, por ampliar cuotas de participación y ciudadanía. Se trataba, fundamentalmente, de esfuerzos desarrollados en torno a los gobiernos locales. A pesar de que los años 1990 se caracterizaron por un fuerte proceso de (re)centralización política “desde arriba” y de legitimidad brindada al proceso “desde abajo”, también durante esa década surgieron, “en el medio”, nuevas estrategias de lucha por la democracia y la descentralización: las mesas de concertación.
Estas constituyen actividades promovidas por las ONG y los gobiernos locales, que buscan involucrar a organizaciones sociales, entidades públicas e instituciones privadas, en la elaboración, negociación y ejecución de planes sectoriales e integrales de desarrollo en la localidad (los denominados planes estratégicos), apoyados en actividades de capacitación y entrenamiento a autoridades y líderes locales en temas de democracia, participación y gestión local. En la temática de las mesas de concertación, se ubica el debate referido al capital social y el potencial del “asociativismo” para promover la democracia en el ámbito local.
El desarrollo de la mesa de concertación de Luricocha
El distrito de Luricocha tiene un territorio de 5.800 hectáreas. Con sus 4.786 habitantes reunidos en aproximadamente 950 familias, es uno de los distritos más poblados de la provincia. Tiene un índice de 1,2 hectáreas por habitante y 6,1 hectáreas por familia o unidad agropecuaria. La población del distrito es mayoritariamente rural. El 80,6% reside en el campo, mientras que solo el 19,4% vive en el centro poblado capital del distrito, el cual también tiene patrones de vida dependientes de la actividad agropecuaria. Los pobladores se reúnen en un total de 20 localidades, con categoría de centros poblados mayores y menores. Cada uno de ellos ostenta la condición de comunidad campesina como forma de organización básica.
La mesa de concertación de Luricocha se instaló el año 2000. En sus inicios fue producto de las actividades desarrolladas por la mesa de concertación provincial de Huanta. Su primera actividad fue la elaboración del “Plan Estratégico Distrital” de Luricocha. Sin embargo, como ha sucedido en otros procesos de concertación, luego de la elaboración del Plan Estratégico, las reuniones comenzaron a perder capacidad de convocatoria. En general, se observa el mismo problema compartido de pasar de la elaboración del Plan Estratégico a la implementación de proyectos concretos. De esta manera, las comisiones de trabajo fueron perdiendo continuidad en el desarrollo de sus reuniones y sus miembros empezaban a mostrar desinterés por participar en ellas.
Para contrarrestar esa situación, la directiva de la Mesa decidió hacer una reunión de balance sobre su funcionamiento, dos años después de su implementación.
«...la Mesa no era percibida como una instancia de apertura del Gobierno local hacia el conjunto de la sociedad civil local o viceversa, sino más bien como una herramienta de (posible) manipulación del alcalde para ganar réditos propios»
El objetivo de esta convocatoria era hacer un nuevo ejercicio participativo de detección y evaluación de las fortalezas y debilidades de la Mesa. Los resultados mostraron, con claridad, la pérdida de capacidad de convocatoria. ¿Qué había pasado con la Mesa? El testimonio de uno de los promotores, que participó en su conformación, señala que:
...Los participantes veían que sus demandas de corto plazo no podían ser resueltas por un proceso pensado para desarrollar acciones en el mediano y largo plazo. (...) Ese fue uno de nuestros puntos más débiles. Las personas no entienden lo que es concertación. Creen que se trata de venir a pedir, que los vamos a ayudar con arroz, azúcar, ropa, etc. (…) No sé, hay mucha desinformación, mucha falta de cultura entre la gente... (Promotor ONG).
La percepción del promotor de la ONG es que entre los participantes de la Mesa había “desinformación, mucha falta de cultura”. Ciertamente, el comentario presenta un tono de desazón con su trabajo de “fortalecimiento institucional” en la zona, cargada además de fuertes dosis de etnocentrismo. Ante esta primera aproximación al problema, se optó por preguntarles a los mismos participantes sobre cuáles eran las razones del mismo. Al respecto, sus testimonios afirman que uno de los principales problemas de la Mesa fue que “no tenía identidad propia”. Es decir, el problema era que al ser el Alcalde distrital el Presidente de la mesa, esta aparecía confundida con la figura del alcalde. De esta manera, la Mesa no era percibida como una instancia de apertura del Gobierno local hacia el conjunto de la sociedad civil local o viceversa, sino más bien como una herramienta de (posible) manipulación del alcalde para ganar réditos propios.
Los testimonios recogidos evidenciaron una fuerte percepción sobre la figura del alcalde, como principal “causa” del problema de la mesa de concertación. Las explicaciones van desde lo que alcalde deja de hacer o hace. En cuanto a lo que deja de hacer, se percibe “falta de dinamismo”, “falta de coordinación” o “falta de voluntad”. Respecto de lo que hace, se percibe que el alcalde “solo convoca a sus amigos” o utiliza la mesa de concertación como mecanismo de manipulación “para tomar fotografías y filmarlo”. Sin embargo, el tema que aparece como central, en la mayoría de los testimonios, es que “el alcalde no ha cumplido con sus promesas”, tanto aquellas que hizo antes de llegar a la alcaldía, como aquellas percibidas como hechas durante el proceso de elaboración del Plan Estratégico desde la mesa de concertación y que se encuentran plasmadas en dicho documento.
En el caso de Luricocha resulta evidente que la dificultad para separar, en la percepción de la población, la imagen del alcalde de la imagen del municipio o de la mesa, es expresión de una cultura cívica que no logra discernir con claridad lo público de lo privado. Ello limita seriamente la posibilidad de desarrollar con éxito, experiencias de participación basadas en procesos de concertación. Aun más, cuando en la práctica de los participantes se puede derivar que la noción de “concertación”, tal y como fue entendida por los promotores de las ONG, sí ha sido interiorizada por la población. Sin embargo, esta no encontraría los espacios necesarios para poder desarrollarse.
La crisis de la mesa de concertación en Luricocha no es solo producto de “desinformación, falta de cultura”, como inicialmente señalaba un promotor de ONG. Por el contrario, como se aprecia en el cuadro 1, el porcentaje de personas que conoce sobre la existencia del proceso de concertación en el distrito es bastante elevado.
Se puede apreciar una respuesta mayoritariamente afirmativa, que evidencia que la experiencia de concertación es conocida por buena parte de la población de Luricocha. Sin embargo, el porcentaje de personas que ha participado en alguna actividad de la mesa disminuye, casi en proporción inversa a los porcentajes ofrecidos por las personas que han escuchado hablar acerca de esta. Aun más, al preguntar a las personas si conocen el “Plan Estratégico” elaborado por la mesa de concertación, el porcentaje de respuestas afirmativas disminuye significativamente.
Cultura política del centralismo y la descentralización en Luricocha
Los participantes que se quejaban sobre el modo de funcionamiento de la mesa de concertación, señalaban como causa la figura del alcalde. Dentro de esas explicaciones, con frecuencia aparecía el aspecto referido a que el alcalde “no ha cumplido con sus promesas”. ¿Cuáles eran estas promesas? Muchas de ellas estaban relacionadas con lo que la población considera como el principal problema del distrito, tal como se puede apreciar en el cuadro 2.
Los dos problemas principales del distrito aparecen estrechamente vinculados al tema económico. En primer lugar, está el problema de la pobreza (18,4%) y en segundo, el problema del desempleo (17,5%). Que estos dos temas aparezcan encabezando el ranking, no resulta para nada extraño en un distrito que cuenta con elevados porcentajes de pobreza y exclusión.
Por otro lado, se constata que el tema del “centralismo” no aparece como un problema importante para la población del distrito. Solo un 4,3% de los encuestados se animó a señalar que este es un problema importante. No obstante, esto no significa la inexistencia de una conciencia sobre el problema del centralismo en la zona. Ciertamente, existe una percepción sobre el significado de la exclusión en la zona con relación al desarrollo de Lima frente a “provincias”. Sin embargo, esta percepción se elabora bajo parámetros diferentes a los usualmente manejados por los conocimientos técnicos vinculados al tema.
Para la gran mayoría de la población, los problemas de la pobreza y el desempleo sí pueden solucionarse. Al ser preguntados acerca de cómo solucionarlos, los participantes mencionaron que el “cambio” necesario tendría que ser, al mismo tiempo, interno y externo. En el fuero interno, se trata de la educación (27%). En el aspecto externo, “más recursos al municipio”, lo cual se puede entender como un reclamo de mayor presencia del “señor Gobierno” en la zona.
La descentralización aparece como una cuarta alternativa de
solución a los problemas señalados. El centralismo no es percibido
como el principal problema. Del mismo modo, la descentralización
tampoco es percibida como una solución importante. ¿Por qué el
centralismo y la descentralización no desempeñan un papel importante en
los principales problemas de la población? En resumidas cuentas, la
respuesta a esta pregunta es muy sencilla: falta de información, lo
cual
se revela en el cuadro 3.
Una primera explicación a estas cifras sería la obvia constatación que con relación al concepto “descentralización”, hay un gran desconocimiento. El concepto no se ubica, en el sentido común de los luricochanos, en un nivel de discurso explícito y manifiesto. Los porcentajes relativamente bajos de contacto con los medios de comunicación, en buena medida, explican el desconocimiento sobre el tema. Si a esto agregamos el hecho de que la descentralización no ha movilizado con fuerza ni a la comunidad académica ni a la sociedad civil, tampoco sorprende que este tema se maneje con amplios márgenes de desinformación, lo cual se acentúa mientras vamos pasando desde el “centro” (Lima) hacia la “periferia” (provincias) y, aun más, mientras pasamos hacia la “periferia de la periferia”. Este contexto explica, un poco mejor, las respuestas presentadas en el cuadro 4.
«El centralismo no es percibido como el principal problema. Del mismo modo, la descentralización tampoco es percibida como una solución importante. ¿Por qué el centralismo y la descentralización no desempeñan un papel importante...?»
¿Los pobladores de Luricocha no quieren descentralización? Eso es lo que podría legítimamente inferirse, si se toman en cuenta las respuestas dadas en las encuestas (70,2% señala poco o nada). Al respecto, vale la pena hacer una pregunta adicional: ¿Cuáles son las motivaciones que están detrás de cada opción? Las respuestas ofrecidas sobre el porqué de la opción escogida en relación con el tema, señalan que los que han estado “nada” de acuerdo con la descentralización, optaron por ella, fundamentalmente, por desconocimiento. Por el lado de los que dicen estar “poco” de acuerdo con la descentralización, los motivos están más vinculados a la fuerte desconfianza que hay con el conjunto total de las autoridades políticas. Se está muy influenciado por una perspectiva que considera que la corrupción es un tema común entre la administración pública. Por el lado de los que dicen estar “mucho” de acuerdo con la descentralización, se considera que la descentralización dará mayores márgenes de libertad y oportunidades de progreso al distrito. En este último caso, se trata del sector más urbano e informado del distrito, los que tienen mayores niveles de educación y tienen como ocupación principal la vinculada con actividades comerciales.
Las respuestas que los encuestados ofrecieron a la pregunta anterior, terminaron por desbaratar nuestras hipótesis iniciales. Al comienzo del estudio imaginábamos, inocente y optimistamente, que había un “sentido común” más explícito sobre el tema del centralismo y la descentralización en la zona. Sin embargo, las respuestas nos indican que esto va en otra dirección. No obstante, queríamos saber cómo los pobladores de Luricocha imaginarían que sería la forma adecuada de implementar un buen proceso de descentralización en el país. La pregunta, ciertamente, los obligaba a forzar una respuesta sobre algo que inicialmente no aparece como discurso explícito entre ellos. Esto puede ofrecer luces respecto de lo que, implícitamente, se maneja como discurso sobre la descentralización (ver el cuadro 5).
Se observa una fuerte opción por relacionar “descentralización” con brindar “más recursos al municipio distrital” (35,1%). Una primera lectura podría señalar que existe una opción “localista” referida al tema de la descentralización, estrechamente relacionada con el refuerzo de la instancia de Gobierno local más cercana -y familiarpara los luricochanos. Sin embargo, también hay otras opciones. Si sumamos las respuestas que incluyen al “Estado”, evidentemente vinculado al “señor Gobierno” ejercido desde Lima, se encuentra una respuesta en la cual el perfil inicialmente “local” de la opción por la descentralización presenta mayores matices. Las opciones “Más obras construidas por el Estado en el distrito” (21,1%), “Mayor presencia del Estado en el distrito” (10,5%) y “Más programas de ayuda social” (7%) suman, en conjunto, un total de 38,6% de respuestas que consideran que se debe reforzar la presencia del Estado en el distrito para que exista una buena descentralización. Se trataría, entonces, de una forma de percibir la descentralización con un componente local muy fuerte. Entre la primera opción referida a “Más recursos para el municipio distrital” (35,1%) y la segunda, “Mayor presencia del Estado en el distrito” (38,6%), lo que encontramos es una demanda por descentralización en la que la reforma del Estado tenga un perfil muy concreto en el ámbito local.
«Para los luricochanos, un adecuado proceso de descentralización implica una mayor presencia del Estado en el distrito. No significa un proceso de desconcentración de funciones y recursos en nuevas instancias intermedias, como podrían ser los gobiernos regionales»
Para los luricochanos, un adecuado proceso de descentralización implica una mayor presencia del Estado en el distrito. No significa un proceso de desconcentración de funciones y recursos en nuevas instancias intermedias, como podrían ser los gobiernos regionales. Nótese las coincidencias entre esta demanda de descentralización y lo que fue el desempeño de la maquinaria fujimorista en la zona, durante los años 1990. No resulta ninguna exageración señalar que para los luricochanos, la descentralización es un proceso que se percibe muy semejante a lo que la maquinaria hizo durante dichos años.
Pregunta: ¿Ud. cree que el Perú es un país centralista? Respuesta: Es cierto que el Perú ha estado centralizado hasta antes de Fujimori. Aparentemente se habla del pacto de Fujimori que es totalmente centralizado, pero si hacemos una evaluación fue al revés (Dirigente local Luricocha).
De los testimonios anteriormente presentados se desprenden dos cosas respecto de la percepción sobre centralismo y descentralización en Luricocha: la primera, se percibe que la descentralización es la mayor presencia del Estado en la localidad, fundamentalmente para asegurar los derechos sociales mínimos. La segunda, que esta percepción de la descentralización no es necesariamente sinónimo de democracia. Aun más, el único referente que hay en la memoria de los luricochanos es “la descentralización” realizada durante el gobierno de Fujimori; es decir, la presencia de la maquinaria en la localidad. De esta manera, se percibe, por un perverso gambito conceptual, que la presencia del Estado bajo la administración fujimorista es una expresión “concreta” de la descentralización.
Como se puede apreciar en los cuadros 6, 7 y 8, para el 66,7% de la población del distrito de Luricocha “actualmente no existe democracia en el Perú”. Esa cifra podría ser tomada como expresión de una alta conciencia crítica frente a los problemas de nuestra transición democrática, si no fuera porque los mismos encuestados señalan que “Alberto Fujimo ha sido el mejor presidente de la historia del Perú” (49,1%) y “la situación del país era mejor en su gobierno que ahora” (56,1%).
Llegados a este punto, una primera hipótesis en relación con el tipo de “cultura política” de la (des)centralización en el distrito de Luricocha tiene que ver con el hecho de que en el transcurso de la violencia, pero sobre todo en el de la pacificación, la población del distrito habría sellado una suerte de “pacto” implícito con el Estado peruano, encarnado en la imagen de Fujimori. Mi segunda hipótesis es que “el pacto” sería una suerte de hábitus dentro de la cultura política de la zona, con raíces en el anterior sistema de dominación colonial y el posterior gamonal republicano. Mi tercera hipótesis es que, aun dentro de este contexto, la población de Luricocha habría interiorizado también “el derecho a tener derechos” ciudadanos. Mi cuarta hipótesis es que la forma que tienen los luricochanos de percibir a la democracia está relacionada no solo con la cultura del “pacto” y la lógica de la ciudadanía social, sino también con el desempeño que tuvieron en la zona los regímenes democráticos de Belaunde y García durante 1980, período en el cual la represión del Ejército sobre la población fue brutal. De esta manera, hablar de la experiencia de la “democracia” de los años 1980 en la zona, es recordar la muerte de aproximadamente 7.481 ayacuchanos durante esa década3. Mi quinta hipótesis es que la noción de democracia tendría también otra connotación: esta se relaciona más con los fines que con los procedimientos, específicamente, con fines de naturaleza objetiva más que subjetiva, como es el caso de las “obras”, sinónimo de “buen gobierno”.
«...hablar de la experiencia de la “democracia” de los años 1980 en la zona, es recordar la muerte de aproximadamente 7.481 ayacuchanos durante esa década»
«...en el transcurso de la violencia, pero sobre todo en el de la pacificación, la población del distrito habría sellado una suerte de “pacto” implícito con el Estado peruano, encarnado en la imagen de Fujimori»
Conclusiones
En países como el Perú, hablar de sociedad civil no resulta siempre sinónimo de democracia y participación. En un ámbito de naturaleza heterogénea, con fuertes tensiones y brechas económicas y culturales a su interior, existen dificultades para el establecimiento rápido de pactos y consensos en torno a una idea mínima sobre lo que debería ser el “bien común”. Aun más, en contextos de alta exclusión social y pobreza económica, de desarrollo muy desigual de la condición de ciudadanía en su interior, el desempeño de muchas organizaciones de la sociedad civil puede debilitar la democracia, en lugar de fortalecerla.
«El estudio ha demostrado que la faceta estatal de los años 1990, ha sido percibida como un proceso de “descentralización” y de pobladores de Luricocha»
En ese contexto, no resulta exagerado señalar que a pesar de que en el Perú se venga discutiendo sobre democracia desde hace mucho tiempo, como discurso y -sobre todocomo práctica, se trata de un descubrimiento relativamente reciente para la gran mayoría de los peruanos.
El estudio ha demostrado que la faceta estatal de los años 1990, ha sido percibida como un proceso de “descentralización” y de democratización entre los pobladores de Luricocha. En el fondo aparecen pendientes reclamos silenciosos sobre una mayor condición de ciudadanía, de una mayor pertenencia a la comunidad imaginada llamada Perú. Son reclamos hechos desde la “periferia de la periferia”, los mismos que se enuncian desde una cultura política con fuertes componentes locales.
...Nosotros cuando estamos lejos no podemos conversar con el gobierno. También hay veces que personalmente no podemos reclamar nuestros problemas que tenemos con los alcaldes, sino con las autoridades, pero nosotros así a las oficinas que hay superiores no más vamos y entonces, hay veces no nos hace caso, no hay reclamo, entonces ¿Qué podemos hacer? Yo también quisiera hablar con el presidente mismo, de repente nuestras opiniones, nuestros problemas cuando contaría a él mismo, pero nunca nosotros con ningún presidente nos hemos entrevistado. (...) Nosotros estamos muy cansados, así participar con las autoridades muchas veces no somos escuchados y que podemos hacer ya también no ver a superiores mas no ir ya, así solo cuando vamos a Palacio de Justicia que vamos a ingresar a hablar con el presidente” (Presidenta Club de madres del distrito).
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