Análisis independiente del presupuesto público

Autor: Pedro Francke y otros

Economía pública

03-2006

Los siguientes  cinco artículos  forman parte del proyecto de “Análisis Independiente del Presupuesto  de la República”,  realizado  por un equipo de investigadores de la PUCP liderado por Pedro Francke, ganador del concurso  correspondiente convocado por el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), con el auspicio del Banco Mundial. Esta iniciativa tuvo como objetivo analizar el Presupuesto  General de la República y entregar los resultados de dicho análisis a la sociedad  civil de manera fácilmente  entendible, con el propósito de facilitar los procesos de participación y vigilancia  ciudadana.  Así, se buscaba  contribuir con la institucionalización de prácticas de análisis independiente de presupuestos en el Perú, y su uso por diferentes  actores sociales en el nivel nacional, departamental y local.

El actual contexto  de transición  democrática  y descentralización ha posibilitado  una actitud más proactiva por parte de la población. Existen esfuerzos para crear  mayores  canales  de participación para la población, mientras  que el Gobierno  ha tomado medidas de transparencia  ante la sociedad civil. Bajo estas condiciones, un mayor  conocimiento del presupuesto  constituye una oportunidad para que la población esté informada  acerca de las prioridades  del Gobierno, sus expectativas  y la asignación  de los recursos públicos.

El proyecto se concentró en tres áreas principales. En primer lugar, se realizó un análisis del proceso de gestión presupuestaria, con énfasis en la transparencia y las posibilidades  de participación  ciudadana.  En segundo término, se realizó un análisis del Presupuesto de la República  2003,  en el que se enfatizaron los aspectos macroeconómicos involucrados  (tales como sus supuestos  y su impacto en la economía  peruana) y donde  se analizaron  con mayor  detalle  los presupuestos de educación, salud y programas sociales. En esta  edición  se han  resumido  los trabajos  sobre  el análisis macroeconómico del presupuesto  y el sector educación. Finalmente,  se analizó  la ejecución  del presupuesto 2002 en programas sociales y salud. Para ello, se contrastó el gasto efectivamente realizado por el Gobierno  en estos  rubros,  con lo que había  sido originalmente  presupuestado  en el Congreso.  El lector podrá encontrar las versiones originales  de todos los trabajos de este proyecto,  así como mayor información sobre el mismo, en la siguiente página web: www.consorcio.org/presupuesto

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El presente trabajo forma parte del proyecto “Análisis Independiente del Presupuesto de la República”, que realizó el Consorcio de Investigación  Económica  y Social (CIES) con el auspicio del Banco Mundial. Este estudio busca ser el punto de partida de un trabajo consistente y sistemático  en el análisis del proceso  presupuestal, que amplíe los mecanismos  de participación de la sociedad civil, medios de comunicación  y público en general. La participación de la sociedad civil puede generar un valor agregado  sobre  las decisiones  presupuestarias, además de ser un elemento importante en el proceso  de democratización  y regionalización de nuestro país.

Marco general

El Presupuesto  de la República  es el instrumento  de política  económica más  importante de un gobierno. Es un cálculo financiero  anticipado  de los ingresos y egresos del sector público. En el caso peruano, el presupuesto  público  toma  como  referencia  (en cumplimiento de la Ley de Prudencia  y Transparencia Fiscal) el Marco Macroeconómico Multianual (MMM), formulado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Este marco incluye la declaración  de principios  de la política fiscal, los lineamientos  de política económica y los objetivos  de la política fiscal de mediano plazo. Además,  incluye las metas de política fiscal, proyecciones de los ingresos y gastos fiscales, monto de inversiones,  nivel de endeudamiento público y supuestos macroeconómicos para los tres próximos años.

El presupuesto revela cómo el Estado piensa devolverle a la sociedad los recursos que le extrajo, y concretiza en soles y centavos  las prioridades  y objetivos  del Gobierno.  En la medida  que los ingresos  que financian el gasto presupuestal  provienen  de la población (impuestos  directos  e indirectos,  venta  de bienes  y servicios y del endeudamiento que todos los peruanos pagamos),  tenemos  derecho  a exigir  que este dinero se gaste y distribuya bien entre ella.

«En la medida que los ingresos que financian el gasto presupuestal provienen de la población, tenemos derecho a exigir que este dinero se gaste y distribuya bien entre ella»

Durante el período 1990-2000, el proceso presupuestario  peruano  fue manejado  con  hermetismo y falta de transparencia. La Comisión  de Presupuesto  del Congreso de la República fue el organismo que garantizaba  el control  absoluto  en la etapa  de aprobación presupuestal, dado que la propuesta del Ejecutivo permanecía  mayormente inalterada.

La Contraloría  General  de la República,  encargada de monitorear  y fiscalizar  la ejecución  del gasto público, estuvo manejada directamente por el Poder Ejecutivo. Fue utilizada como un mecanismo de presión a los distintos  sectores  que no estaban  de acuerdo con  el régimen.  Se ha podido  corroborar  que  más del 90% de las acciones  de control realizadas  por la Contraloría entre 1993 y 2000, fueron aplicadas a los gobiernos locales (municipalidades), quienes solo manejaban  el 3% del presupuesto público.  Por el contrario, solamente  el 10% restante  de las acciones  se aplicó  al Gobierno  central,  que manejaba  el grueso de los recursos  públicos.  Los procesos  de privatización y concesión  de empresas  públicas  fueron separados explícitamente del ámbito de la Contraloría,  al igual que las grandes licitaciones y adquisiciones.  En el período 1994-2000,  el Ministerio  de Defensa gastó recursos por más de US$ 992 millones, a través de diez  Decretos  de Urgencia  secretos2   que no fueron incluidos  como parte del presupuesto nacional.

Gran  parte  de los problemas  señalados  líneas  arriba han sido reflejados  en estudios  internacionales. Uno de ellos es el índice  de transparencia presupuestaria, elaborado  por el International  Budget  Project  (ver el gráfico 1). Se puede apreciar al Perú (3,7) como el país que presenta  el más bajo índice de transparencia presupuestaria,  lejos de los demás integrantes de la muestra: Chile, Brasil, Argentina y México.

El ciclo presupuestario peruano

El proceso presupuestario  peruano  se rige por la Ley 27209,  también  denominada Ley de Gestión  presupuestaria  del Estado,  de diciembre  de 1999. El ciclo consiste en cuatro etapas básicas, que toman un tiempo de casi dos años y medio. Estas cuatro etapas son: a) programación y formulación  del presupuesto, a cargo del Ejecutivo;  b) aprobación  del presupuesto, donde el Poder Legislativo discute y aprueba la propuesta del Ejecutivo;  c) ejecución del gasto durante el año; y d) control y evaluación,  por parte del Congreso,  Contraloría y cada entidad pública.

Todas las etapas se desenvuelven en un período determinado;  sin embargo,  algunas  de ellas se traslapan  o realizan  paralelamente en el tiempo.  Así, por ejemplo, mientras se está programando y formulando el presupuesto del próximo año, a la vez, se está ejecutando el presupuesto del año en curso y se está evaluando  la ejecución del presupuesto del año anterior.

«Se ha podido corroborar  que más del 90% de las acciones de control realizadas por la Contraloría entre 1993 y 2000, fueron aplicadas a los gobiernos locales (municipalidades), quienes solo manejaban el 3% del presupuesto público»

Programación  y formulación

La programación y formulación del presupuesto se realiza de manera exclusiva al interior del Poder Ejecutivo. Los principales  actores que participan  en esta etapa del ciclo son: a) la Dirección  Nacional  de Presupuesto Público (DNPP) del MEF y b) cada una de las entidades  gubernamentales (o pliegos  presupuestarios)3 . Dentro  de cada entidad  gubernamental, participan en el proceso  de programación y formulación: a) el titular de la entidad, b) el responsable  de la Oficina de Presupuesto  de la entidad, c) las Unidades  Ejecutores adscritas al pliego y d) las Áreas Técnicas de las entidades  gubernamentales.

En una etapa inicial,  la formulación  se apoya en los niveles manejados  por el presupuesto  previo y en parámetros clave establecidos  por el MEF, mediante  las Directivas que emite para este fin. En función de estos parámetros  cada entidad  del Gobierno proyecta sus requerimientos, identificando los gastos que le resultan ineludibles. Esta es probablemente la etapa más importante, considerando que es donde  se definen los objetivos, metas y prioridades de cada entidad pública y se determina  concretamente cuánta plata recibirá cada una de ellas para cumplir con sus actividades; constituyendo la propuesta  del Ejecutivo  que se debatirá  luego  en el Poder Legislativo,  pero sin mayores  modificaciones. No obstante,  es la etapa menos  abierta,  transparente y participativa de todo el ciclo presupuestal.

Programación

En esta fase: a) se establecen y priorizan los objetivos institucionales  para el año fiscal;  b) se proponen  las metas  presupuestarias; c) se determina  la asignación presupuestal total con la que contará cada entidad4 ; y d) se determina  la demanda  global de gastos ineludibles para atender los servicios y funciones que presta y desarrolla la entidad.

Cada uno de los pliegos  (o entidades  gubernamentales) establece y prioriza sus objetivos institucionales, y propone  sus metas  presupuestales. Cada  sector  del aparato  público  cuenta  con un Plan  Estratégico  del Sector con Carácter Multianual (PESEM). Identificados y priorizados los objetivos por cada pliego, el MEF determina  el techo presupuestario con el que contará  el pliego  de la entidad.  La relación  entre los diferentes objetivos institucionales y los planes vinculados al presupuesto,  se puede observar  en el gráfico 2.

En la fase de programación, el titular del pliego es responsable de: a) establecer los objetivos institucionales de la entidad y proponer  las metas presupuestarias; b) establecer  una escala de prioridades  de los objetivos trazados;  y c) aprobar  la asignación  presupuestaria entre las Unidades  Ejecutoras  que conforman  la entidad o pliego. Por su parte, el jefe de la oficina de presupuesto  de la entidad  es responsable de estimar  los ingresos de la entidad y (conocidos  los recursos ordinarios  asignados)  determinar  cuánto  se le asignará  a cada una de las Unidades  Ejecutoras.  En esta etapa, cada Unidad Ejecutora  informa a la Oficina de Presupuesto de la entidad a la que está adscrita, el monto de gasto que requiere  para su funcionamiento.

En esta fase, la Dirección  Nacional  de Presupuesto Público del MEF es responsable de: a) estimar los ingresos del sector público y asignar a cada entidad la proporción  que le corresponde de estos ingresos;  y b) enviar a cada entidad  una propuesta de presupuesto denominada “Estructura Funcional Programática”, sobre la base de información que la entidad  le haya enviado  y en función de las directivas enviadas por el MEF.

Formulación

En esta etapa se define la Estructura Funcional del Presupuesto Institucional  del Pliego, la que debe reflejar los objetivos institucionales de corto plazo. Asimismo, se seleccionan las metas presupuestarias propuestas en la fase de programación, en función  de la escala  de prioridades  aprobada por el titular del pliego. Las metas presupuestarias deben expresar  productos  cuantificables  y mesurables  que representen  los objetivos específicos  del pliego.

La Estructura Funcional Programática debe articular, de manera coherente, las funciones con los programas que se seleccionen,  en función  de las políticas  institucionales del año. Una vez articulada la Estructura Funcional Programática  del pliego, se realiza la Formulación de los gastos. Esto consiste en asignar los gastos en el nivel de actividades y proyectos,  teniendo  en cuenta los componentes  y las metas presupuestarias fijadas. Las áreas técnicas  de las entidades  deben elaborar  un cronograma  de ejecución  física  de las metas  presupuestarias establecidas para el año. Finalmente, la DNPP consolida  los cronogramas de cada entidad  o pliego en el Anteproyecto  de la Ley Anual  de Presupuesto del Sector Público, el cual es sometido a la aprobación del Consejo de Ministros y remitido por el Presidente de la República al Poder Legislativo.

Comentarios  y recomendaciones

Si bien se establece  la obligatoriedad de publicar  el MMM, el Gobierno no explica o no muestra la metodología  que utilizó  para  obtener  dichas  proyecciones. Una recomendación podría ser que el MEF sustente el MMM ante el Congreso. Esto no implica que requiera  una  aprobación del  pleno,  pero  sí que  se sujete a evaluación.  También podría publicarse  y dar un plazo,  para que la sociedad  civil realice  los comentarios  que crea  convenientes. El Congreso  podría solicitar los comentarios  de los principales  centros de investigación  y análisis económico  que realizan proyecciones  macroeconómicas. El Ejecutivo no estará obligado a cambiar sus proyecciones, pero estas serán más sólidas ante la opinión pública.

Uno de los temas más críticos es la consistencia  entre el presupuesto y las metas, que muchas veces no están bien definidas  ni correctamente vinculadas  a los recursos solicitados. Sin embargo, la DNPP emite directivas para la programación  y formulación de los presupuestos institucionales con el objetivo de estandarizar la calidad con que se formulan los presupuestos de cada entidad. Cada año las directivas  son más detalladas  e incluyen una metodología con formularios y plantillas, que las entidades deben llenar. No obstante,  aún no es suficiente;  observándose una alta disparidad  entre el establecimiento de los objetivos generales, parciales y específicos para el año fiscal y la identificación  de los gastos ineludibles. Sería apropiado conocer cuáles son los criterios que utiliza el MEF para aprobar o rechazar los requerimientos  presupuestales  de los pliegos.

Por otra parte,  como  no existe  una suficiente  fundamentación  técnica  en la programación del gasto  social, no es adecuadamente priorizado.  En algunos casos, la estructura funcional programática del presupuesto no clasifica adecuadamente las actividades,  haciendo difícil la identificación de temas clave como los programas sociales. Sería importante que el MEF presente un reporte  con los criterios  que utilizó  para asignar más o menos recursos  entre las entidades  y cómo se distribuyeron  al interior  de estas. Esto permitiría  ver los criterios utilizados para la priorización del gasto.

«Sería importante que el MEF presente  un reporte  con los criterios que utilizó para asignar más o menos recursos  entre las entidades y cómo se distribuyeron al interior de estas»

En esta fase, el gasto en personal debería ser transparente. Actualmente, existen varias modalidades de contratación (planilla, SNP, consultorías,  etc.), formas  de pago (canasta, CAFAE) y una gran dispersión entre los montos que se pagan en una institución  y otra. Es necesario, además, sacar de los presupuestos de los pliegos el gasto en pensiones,  dado que distorsiona,  fuertemente, el análisis de la asignación  presupuestal.

Aprobación

En esta etapa, el actor es el Poder Legislativo. El papel principal  lo cumple  la Comisión  de Presupuesto  del Congreso.  Se inicia después  del 30 de agosto, fecha que tiene como límite el Poder Ejecutivo para enviar el Proyecto  de Ley de Presupuesto,  así como la Ley de Equilibrio Financiero y Endeudamiento. El proceso culmina con el envío de la autógrafa del proyecto, a más tardar el 30 de noviembre.  Si no es remitida la autógrafa  del Proyecto  hasta  esa fecha,  el proyecto es aprobado  por el Poder Ejecutivo mediante Decreto Legislativo.

Luego de la presentación ante el Congreso,  continúa un proceso de debate y análisis. Inicialmente, se convoca a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y al MEF para que expongan el proyecto. Dicha exposición  es seguida  por un debate  con intervención de los voceros de los grupos parlamentarios. Concluido el debate, el proyecto  de ley es publicado en El Peruano y derivado a la Comisión de Presupuesto  para su análisis. La comisión elabora un plan de trabajo para analizar y dictaminar  los proyectos de Ley de Presupuesto, Equilibrio  y Endeudamiento. Durante  esta fase se visitan a los titulares de los sectores para que sustenten los supuestos, ingresos y gastos programados por cada sector. Además, revisan la normatividad  remitida con los proyectos,  elaboran  el dictamen  y lo sustentan  en el Congreso  a partir del 15 de noviembre.  Este dictamen debe ser aprobado  por la mitad  más uno de los congresistas, para luego ser enviado al Ejecutivo.

«...si bien los congresistas pueden hacer propuestas,  la ley no es clara respecto de si tienen capacidad  de realizar modificaciones al presupuesto»

Comentarios  y recomendaciones

El período de análisis del presupuesto,  por parte del Congreso,  es de solo  2 meses  y medio  (del  30 de agosto al 15 de noviembre). Resulta muy difícil para una comisión  evaluar  en tan poco tiempo,  de manera integral, lo que al Ejecutivo le tomó 4 meses elaborar. La comisión  no elabora  su información  para el análisis, sino la recibe de distintas instancias del Ejecutivo. En muchos casos, esta información  es enviada en formato de solo lectura (PDF) y no en formatos que permiten  el trabajo en base de datos (DBF, Excel o Access). Sugerimos la transmisión  de información en formatos más “amigables”.  El MEF debería colocar esta  información en el portal  de Transparencia Económica,  para que pueda analizarse  fácilmente.

La comisión  no cuenta con un sistema que le permita almacenar  datos de presupuestos pasados  ni con personal de planta, que sirva como secretaría técnica. Esto impide que genere sus propias cifras para contrastarlas con el Ejecutivo  o provea información  a las distintas comisiones. La comisión debería generar su propia base de datos, en coordinación con otras instancias del Congreso. Esto le permitirá ejercer mejor su labor y facilitar el trabajo  de análisis  de los proyectos  de ley con implicancias  presupuestarias. Debe institucionalizarse un equipo técnico de apoyo que haga análisis y seguimiento  permanente del tema.

Durante  el debate en pleno del Congreso,  si bien los congresistas  pueden hacer propuestas, la ley no es clara respecto  de si tienen capacidad  de realizar  modificaciones  al presupuesto. Las propuestas  son incorporadas, siempre y cuando el MEF cuente con los recursos y sea de conformidad del Presidente  del Consejo de Ministros,  al finalizar  el debate  y aprobación  del presupuesto en el Congreso.

Ejecución

Se divide en cuatro subetapas:

  • La programación mensual de ingresos y gastos: antes del inicio del año fiscal (1 de enero al 31 de diciembre), se programan  los ingresos y gastos que tendrá el sector público  para cada mes del año.
  • Asignación trimestral del gasto: una vez que el MEF proyecta sus flujos de ingresos por recaudación  de recursos ordinarios  a lo largo del año, comunica a cada entidad el monto de la asignación  trimestral de gastos, para que cada pliego programe sus gastos trimestrales  y luego autorizar  los calendarios de compromisos.
  • Calendarios de compromisos: la DNPP aprueba los calendarios  de compromisos mensuales,  en función de la disponibilidad de recursos públicos. Esta instancia  constituye  la autorización  máxima  para la ejecución de los gastos. Los calendarios pueden ser modificados en cualquier  momento  del proceso  presupuestario, de acuerdo  con  la disposición de los recursos públicos.
  • Modificaciones presupuestales: pueden  ser en el nivel de pliego  o en el de programa,  actividad  o proyecto. Para realizar el primero se requiere modificar  la Ley Presupuestal,  dado  que se estarán pasando  recursos  de una entidad  a otra. Para modificar el nivel programático,  solo se necesita  la autorización  del titular de la entidad. Esta modificación se podrá hacer siempre  y cuando  se estén quitando  recursos  de una  actividad  considerada no prioritaria.

Comentarios  y recomendaciones

En la práctica, rara vez el gasto se ejerce tal y como se presupuestó  originalmente.  En algunas  ocasiones,  las modificaciones  son menores  y justificables.  En otros casos, las diferencias  entre el presupuesto  aprobado y el ejercicio  del gasto son constantes,  recurrentes  y no necesariamente se desprenden de políticas  consistentes. Por ejemplo,  en el caso del sector educación, para algunos  años se ejecutó  30% más de lo inicialmente presupuestado. Asimismo,  se encontró  que el gasto corriente  era mayor  que  lo presupuestado, mientras que el gasto en inversión era siempre menor al presupuestado. Nos queda claro que existe un alto grado de discrecionalidad en la ejecución  presupuestaria por parte del Ejecutivo, lo cual afecta las asignaciones  interpliegos de los sectores.

«...en el caso del sector educación, para algunos años se ejecutó 30% más de lo inicialmente  presupuestado»

Otro problema  es la incertidumbre frente a la calendarización de compromisos y los montos efectivamente desembolsados. Esto lleva a que se observen baches y saltos en la ejecución del gasto, los que se traducen en ineficiencias y sobrecostos de la gestión pública.

El grado  de participación en esta etapa  es casi nulo: queda  a entera  disposición  del Ejecutivo.  Durante  el régimen  de Fujimori,  el MEF enviaba al Congreso un reporte  sobre el avance  de ejecución del presupuesto. Esta práctica ya no se realiza en la actualidad.  Sin embargo,  es importante reconocer  que existe  un mayor nivel de transparencia en la ejecución  del gasto que en años anteriores. El Sistema Integral de Administración Financiera (SIAF), al que se puede acceder vía Internet, publica el seguimiento de la ejecución  del presupuesto con nivel de actualización menor a un mes. Sin embargo, no permite el acceso al sustento de las modificaciones presupuestarias. Se recomienda  al Ejecutivo publicar informes  de avance de gestión financiera  que presente  la información  general  de lo ejercido  cada  trimestre,  de manera  que  se detecten  modificaciones importantes durante la ejecución  del gasto.

También  se podría  reportar  los avances  en términos de metas. Un aspecto importante es que cada vez que se realicen reasignaciones  de recursos públicos,  estas se publiquen con el debido sustento o justificación.  El portal Transparencia Económica SIAF debería incluir estos cambios y los presupuestos  institucionales  modificados. Asimismo, se deberían establecer criterios técnicos, estables,  explícitos  y transparentes  para la ejecución de los recursos públicos.

Control  y evaluación

Control

El control presupuestario  lo ejerce la DNPP y consiste en el seguimiento  de los niveles  de ejecución  de los ingresos  y de los gastos  con respecto  al presupuesto autorizado  y sus modificaciones; y en el control de la legalidad y de la gestión, que es efectuado por la Contraloría General de la República.  Los órganos de control interno de las entidades del sector público ejercen el control gubernamental del Presupuesto.

Evaluación

En esta etapa,  las entidades  del sector  público  deben determinar  los resultados  de la gestión  presupuestaria del pliego. Se analiza y mide la ejecución presupuestaria de ingresos, gastos y metas presupuestarias, así como de las variaciones observadas, y se señalan sus causas.

La evaluación financiera y de metas está a cargo de los pliegos  presupuestales  y se realiza  semestralmente.

Además, el MEF realiza una evaluación financiera trimestral y una evaluación anual. La evaluación del MEF se centra en los criterios de eficacia (avance de la ejecución presupuestal),  eficiencia  (utilización  de recursos versus costos medios de las metas), desempeño (cumplimiento  de metas y nivel de ejecución  con relación al calendario de compromisos) y operación (evaluación de partidas según costos medios por funcionario).

Comentarios  y recomendaciones

Una  limitación  de la Contraloría es que no puede sancionar  directamente, en la vía administrativa, a los funcionarios  que cometen  irregularidades. Solo se limita a elevar un informe al titular de la entidad y este es quien decide  el castigo  que se impondrá. La Contraloría  debería tener facultades para sancionar directamente,  en la vía administrativa,  a los funcionarios públicos.

Las evaluaciones sobre el gasto presupuestal se realizan ex post y de manera desfasada.  No son preventivas. Además,  se basan en procedimientos, con énfasis en auditorías  e informes.  Se evalúan los procedimientos y no los resultados  e impactos,  permitiendo que, en algunos casos, se sigan financiando  proyectos de baja calidad. Sería más productivo  desarrollar sistemas  de auditoría  que se centren  en los resultados y no en los procesos.

Actualmente, la función de seguimiento  de la ejecución del gasto la cumple la DNPP y cada entidad por sí misma. El Congreso y la Comisión de Presupuesto deberían  desempeñar un papel  fiscalizador durante esta etapa.

Finalmente,  se observa  una carencia  de procesos  de rendición  de resultados  y de corresponsabilidad entre niveles  y unidades  públicas.  No existe  un adecuado sistema de incentivos  ni de control y evaluación  adecuados para la administración  pública. Es indispensable implementar una cultura de evaluación  sistemática de los resultados, con rendición  de cuentas  periódica y plena asunción  de responsabilidades por parte de los funcionarios  públicos.

«Nuestro  referente,  en términos  de transparencia, no debe ser el régimen pasado, frente al cual hay avances, sino que debemos exigir la transparencia que garantice el desenvolvimiento de la democracia»

Transparencia y acceso a la información

Si bien se observan cambios significativos en el manejo presupuestal con respecto  al régimen  de Fujimori, aún quedan  aspectos  importantes por mejorar.  Nuestro referente, en términos  de transparencia, no debe ser el régimen pasado, frente al cual hay avances, sino que debemos  exigir la transparencia que garantice  el desenvolvimiento de la democracia.  Sobre la base de nuestra experiencia en el análisis del presupuesto 2003, deseamos  mostrar  qué tipo de análisis  no es posible por falta de información  o mala calidad de esta.

¿Qué  entendemos por transparencia?

La transparencia  permite el acceso a la información del Presupuesto  Público, que a su vez hace posible el análisis sobre el origen, distribución, uso y destino de los recursos  públicos.  La transparencia  presupuestaria identifica a los responsables de la decisión del gasto, de las operaciones  y los supervisores  o evaluadores del mismo.  Debe  implicar  la publicación  de documentos  presupuestarios comprensivos, que provean información  detallada  de las operaciones  gubernamentales. Debe contemplar, además, la existencia  de canales  formales  para  la participación ciudadana, desde el establecimiento de prioridades  y programas institucionales hasta  la exigencia  de rendición  de cuentas y acceso a la información.

La  información  presentada  en  el proyecto de  presupuesto

El Poder Ejecutivo  presentó al Legislativo,  el proyecto de Ley de Presupuesto de la República para el año 2003, en tres partes: la exposición  de motivos, el proyecto de Ley de Presupuesto  y los anexos a dicho proyecto.

La exposición de motivos contiene los objetivos y estrategias  de acción  del Gobierno  central.  Describe, en forma agregada, la distribución de los recursos para el año fiscal en cuestión.  En este caso, el año fiscal 2003, cuyo énfasis está en el proceso de descentralización  y su asignación  de recursos.  Se ha incluido, por primera  vez, las exoneraciones tributarias  debidamente  cuantificadas, las que reflejan  el costo  de oportunidad  para las regiones.

«La calidad y presentación de la información presupuestal es un obstáculo para el análisis profundo del gasto»

El proyecto de Ley de Presupuesto  de la República es el documento más visible y el que se somete a la aprobación del Congreso.  Contiene  los montos agregados de todos  los ramos  que los integran,  además  de una serie de disposiciones  y reglas de tipo administrativo para el ejercicio y control del gasto. No ofrece mucha información  relevante  que permita  llevar  a cabo  un análisis de tipo presupuestario, pues los montos asignados a cada ramo están completamente agregados.

La presentación de los anexos  ha variado  debido  al proceso  de descentralización en curso.  Esta  vez se presentaron  cuatro  tomos.  En ellos se brinda  información sobre los gobiernos nacionales, regionales, la distribución  de Foncomun y del Vaso de leche a los gobiernos  locales, y se resume  el gasto  público  por fuente  de financiamiento.

La calidad y presentación de la información presupuestal es un obstáculo para el análisis profundo del gasto.

El Poder Ejecutivo entrega esta información  en formato físico o, en el mejor de los casos, en formato de solo lectura (PDF). Esta es una costumbre que se mantiene desde el régimen anterior y que dificulta el análisis del presupuesto. Consideramos inadmisible que el Gobierno no presente, al Congreso,  el presupuesto en formato de base de datos.

Nueva  ley  de  Transparencia y Acceso  a la información

La nueva ley de Transparencia y Acceso a la información Pública5  otorga importantes  atribuciones  al ciudadano común, para solicitar información  a las entidades públicas.  El artículo  3 indica que toda la información que posee el Estado se presume  pública y que este tiene la obligación  de entregar la información que demanden las personas. El artículo 7 indica que en ningún caso se exige expresión  de causa para ejercer el derecho de solicitar información.  Además, la Ley indica que cada entidad debe publicar su presupuesto, los proyectos  en ejecución  (presupuesto y nivel de ejecución),  información sobre su personal, sobre contrataciones y adquisiciones y los progresos  en los indicadores  de desempeño establecidos  en los planes estratégicos.  Dada su reciente  promulgación,  la mayoría  de las instituciones públicas aún no ha implementado la ley.

Portal  de  transparencia económica

La información  presentada en el Portal de Transparencia Económica del MEF6  es amplia  y completa,  pero aún tiene margen  para mejorar.  Las presentaciones  o interfaces de algunas secciones son difíciles de entender y son poco “amigables”. Las secciones más consultadas por el proyecto  fueron la base de datos del Gobierno Central (CIAF-SP) y la Consulta Amigable (SIAFSP). La primera contiene la estructura de gastos al interior del Gobierno  central desde 1999 a 2003, clasificada de manera  funcional,  sectorial,  por fuente de financiamiento y grupo de gasto. La Consulta Amigable contiene  la misma  información, pero  presentada  de manera sencilla. Muestra la composición temporal del gasto (por meses) y la composición  departamental  del gasto. Los datos se presentan  en tres etapas del proceso: presupuesto de apertura,  calendario acumulado y ejecución  (devengado).  Ambas  secciones  permiten almacenar la información  deseada en formatos compatibles  con una hoja de cálculo.  El portal presenta, en su menú superior, información sobre terminología  básica de finanzas públicas, así como sus procedimientos más elementales.

La información  del portal es abundante.  La presencia de un buscador  al inicio de la página de presentación sería muy útil para encontrar lo que se quiere. Se podrían publicar las modificaciones de los presupuestos sectoriales  durante el año. Podría elaborarse una base de datos, donde se consignen  las habilitaciones  y créditos  suplementarios aprobados;  así como, las reprogramaciones intrasectoriales. Se podrían presentar,  además,  los informes  de evaluación de la gestión  por sectores.  Se podría  simplificar  la presentación y base de datos  de algunas  secciones. Finalmente,  se podría elaborar  una base de datos de usuarios  del portal para medir el conocimiento de la ciudadanía  y enviar, vía correo electrónico, información reciente  sobre el portal.

Conclusiones

El análisis realizado por el proyecto nos permite concluir que la influencia  real del Congreso  en el Presupuesto es aún marginal. La transparencia en los procesos de formulación  y aprobación  del presupuesto  es baja. La relación  entre recursos  financieros,  metas  y objetivos  es débil. El seguimiento  y evaluación  también es débil, poco participativo y poco transparente.

Algunas  recomendaciones importantes que podemos hacer  son:

  • La formulación del presupuesto se debe hacer de manera más transparente  y participativa.  En particular, deben  hacerse  públicos  los topes asignados por el MEF a cada pliego. Debe revisarse la clasificación funcional programática, en particular de los programas sociales.
  • La aprobación del presupuesto requiere  un equipo técnico más solvente  y estable en el Congreso,  y de un proceso  más abierto,  con audiencias  públicas  e información  más “amigable” a la ciudadanía.
  • El portal de transparencia económica debe incorporar las modificaciones  presupuestarias,  así como los informes de seguimiento  y evaluación de los distintos pliegos.
  • Debe reformarse  el sistema  de evaluación  y control, centrándose  más en los resultados  que en los procesos.

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Pedro Francke,

Rafael Ugaz, José Salazar, José Castro y Javier Paulini (PUCP)

CONSORCIO DE INVESTIGACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL (CIES) - El propósito del CIES es fortalecer la comunidad académica peruana, para producir y diseminar conocimiento útil para los analistas y agentes de decisión en el sector público, la sociedad civil y la academia. En última instancia, su misión es contribuir al desarrollo del Perú, elevando el nivel del debate nacional sobre las opciones clave de política económica y social.

 

 

 

 

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George Bernard Shaw
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