LAS REFORMAS TRIBUTARIAS: ¿UN CAMINO PARA ASEGURAR EL BIENESTAR ECONÓMICO Y SOCIAL?

Autor: Giovanny E. Gómez

POLÍTICA ECONÓMICA

11 / 2000  

Las reformas estructurales emprendidas en todos los países de América Latina por el proceso de globalización han sido primeramente para establecer una recuperación del crecimiento económico iniciadas en el frente del gasto social y de los servicios sociales.

En el período de estancamiento que vivió América Latina durante los años ochenta, se evidenciaron fallas en las políticas económicas y sociales para enfrentar problemas de crecimiento de largo y mediano plazo, activación de las áreas productivas, la creciente polarización del ingreso y el aumento de la pobreza entre otros, por ello fue necesario que los gobiernos implementaran una serie de reformas para encender los motores de un nuevo ciclo de expansión, que permitiera una mejora de todos estos aspectos definiendo un nuevo funcionamiento estructural de la economía para la búsqueda de una mayor eficiencia de los recursos.

 Las políticas estructurales han tenido así un cambio de orientación profundo y generalizado en la mayoría de países latinoamericanos.

Esta gran desigualdad social ha sido una característica del desarrollo económico latinoamericano, que se ha caracterizado por ser la región del mundo con los más elevados índices de desigualdad en la distribución del ingreso, los niveles de pobreza, aunque inferiores a aquellos típicos de otras partes del mundo en desarrollo, siguen siendo extremadamente elevados y, para el conjunto de la región, se encuentran hoy por encima de los niveles que se observaban antes de la "crisis de la deuda", siendo estas las condiciones que enfrentan hoy a los nuevos elementos que han alterado la dinámica económica y social de la región. 

En los términos descritos anteriormente los gobiernos latinoamericanos han tenido que realizar planes para alcanzar recursos y así mejorar las dolencias de sus países, uno de estos es el alcance de ingresos públicos por medio de impuestos, contribuciones y tarifas, por ello el objeto de este artículo es poner de manifiesto el comportamiento que han tenido las reformas tributarias en América Latina y llegar a distinguir entre las diferentes reformas que hizo el estado y el gobierno Colombiano en materia de impuestos y que efectos han tenido en el mejoramiento de los niveles de pobreza, polarización del ingreso, gasto social y sobretodo de equidad.

Objetivos:

El objetivo común de las reformas estructurales ha sido ampliar el ámbito de acción y mejorar el funcionamiento de los mercados. Detrás de este objetivo ha estado la convicción de que con mercados más libres es posible utilizar en forma más eficiente los recursos productivos

REFORMAS TRIBUTARIAS EN AMÉRICA LATINA

En materia tributaria las reformas han sido muy profundas en Latinoamérica y sus rasgos más comunes han sido la búsqueda de la neutralidad, la simplificación legal, administrativa y el aumento de los recaudos.

Los impuestos al comercio exterior, fueron parcialmente remplazados por mayores recaudaciones internas.

Con el fin de moderar los efectos distorsionantes de la tributación sobre las decisiones de producción y ahorro, la mayoría de países han adoptado sistemas de impuesto al valor agregado (IVA) para gravar el consumo, sin embargo, los coeficientes de recaudo del IVA son muy inferiores a sus tasas estatutarias, debido a la exclusión de numerosos bienes y servicios finales de las bases de tributación y a dificultades de administración y control todo lo cual limita la neutralidad de este impuesto.

 Las tasas marginales extremas que aplicaban en el pasado a las ganancias de las empresas han sido reducidas, por razones de equidad, se han mantenido tasas diferenciales más amplias sobre los ingresos de las personas, aunque inferiores en todo caso a las vigentes en décadas anteriores.

Numerosos países han hecho importantes esfuerzos para mejorar la administración tributaria y reducir la evasión, por ello estos han establecido unidades de contribuyentes especiales con el objetivo de mejorar el recaudo de los grandes contribuyentes.

La adopción de sistemas tributarios más simples y menos distorsionantes tiende a reducir la volatilidad fiscal y macroeconómica, puesto que implica sustituir impuestos al comercio exterior por impuestos domésticos con bases más amplias y estables, como el IVA; a ampliar las bases de los impuestos y reducir las tasas marginales elevadas de los consumos o ingresos más inestables; también fortalece los ingresos tributarios y reduce la dependencia de fuentes financieras inestables, como el impuesto inflacionario o el financiamiento de corto plazo.

Pero sistemas tributarios más simples pueden aumentar la volatilidad porque reducen la discrecionalidad tributaria, que puede usarse para fines de estabilización; igualmente reducen la elasticidad tributaria, que el gobierno puede aprovechar para ahorrar más en tiempos de auge, y desahorrar en tiempos de recesión.

El objetivo común de las reformas estructurales ha sido ampliar el ámbito de acción y mejorar el funcionamiento de los mercados. Detrás de este objetivo ha estado la convicción de que con mercados más libres es posible utilizar en forma más eficiente los recursos productivos.

Esto ha implicado eliminar restricciones, reducir y simplificar gravámenes y facilitar la iniciativa privada.

En materia de política comercial, las reformas han consistido en reducir y unificar aranceles, en desmontar todo tipo de restricciones y permisos a las importaciones y en unificar los tipos de cambio.

Después de las liberaciones comerciales del Cono Sur de fines de los setenta, entre 1985 y 1991 prácticamente todos los países iniciaron programas importantes de liberación de sus regímenes comerciales. Los aranceles promedios pasaron desde niveles del 41,6% en los años previos a la reforma.

Hasta el 13,7% en 1995 y los aranceles máximos se redujeron de un promedio de 83,7% a 41%, Las restricciones de tipo no arancelario, que afectaban el 37,6% de las importaciones en el período anterior a la reforma, cubren actualmente apenas el 6,3% Ocasionalmente se habían impuesto también sobretasas a las importaciones y depósitos previos de pago.

Las reformas comerciales se encuentran bien avanzadas, pueden lograrse progresos adicionales mediante una mayor nivelación y armonización arancelaria, en el área financiera han avanzado mucho más rápido las medidas de liberalización que los esfuerzos de mejoramiento de los sistemas de regulación y supervisión, en el campo tributario, quedan grandes vacíos en administración y recaudaciones, especialmente de los impuestos de renta, y en ampliación de las bases del impuesto al valor agregado.

Las privatizaciones han marchado a ritmos muy disparejos entre unos países y otros, de forma que hay espacios variables en todos los campos, desde la venta de empresas en los sectores industriales y financieros en algunos países, hasta la conformación de sistemas e instituciones estables de participación del sector privado en diversas formas de infraestructura, finalmente, el mayor potencial se encuentra en el área de legislación laboral, donde las reformas recientes han sido escasas, a pesar de las enormes rigideces que dificultan la creación de empleo en la región.

En Colombia no existe una relación entre la progregsividad del sistema tributario y la distribución del ingreso, un análisis hecho por la Contraloría General de la República sobre los impuestos cobrados en el país, como el de Renta e IV, indica que esto se debe a que mientras la estructura del impuesto de renta tendió a ser más progresiva, la del IVA fue cada vez más regresiva; a pesar de esto, su efecto sobre la elevada polarización ha sido mínima.   

El estado debe garantizar y establecer principios de equidad, estableciendo bases gravables y tarifas que impliquen una carga mayor sobre los que más tienen, ayudando a los mas desfavorecidos consolidando empresas públicas y privadas eficaces y eficientes.

REFORMAS TRIBUTARIAS EN COLOMBIA

Las últimas reformas tributarias aprobadas en Colombia se inspiraron en la "teoría económica de la oferta", acorde con la cuál la política económica debe centrarse en la búsqueda de condiciones cada vez más propicias para la inversión productiva.

 Esa orientación se plasmó en reducciones de los impuestos al capital que indujeron a la perdida de participación de los impuestos directos como medio de financiación de los gastos del gobierno.

Esto se comprueba al observar la evolución de estos con respecto a los indirectos, se contrasta una tendencia decreciente de los primeros, acompañada por un fortalecimiento de los segundos.

Reformas en Colombia:

LEY 75 DE 1986
LEY 49 DE 1990
LEY 6 DE 1992
LEY 488 DE 1998
LEY 75 DE 1986

Esta reforma fue sancionada por el presidente de la república el 23 de diciembre de 1986 y por la cual se expidieron normas en materia tributaria y democratización del mercado de capitales, el gobierno buscaba fundamentalmente con esta reforma objetivos como:

Estimular la capitalización e inversión en el sector productivo y la democratización del mercado, premiar el ahorro y la inversión y redimir a la sociedad anónima cuyas acciones habían sufrido un gran deterioro durante esos años, Esto vio afectado el empeño del esfuerzo tributario al trasladarlo del capital al trabajo, beneficiando a los grupos económicos y financieros más grandes del país.

También sé reorientaron las fuentes de financiamiento de las empresas desestimulando el endeudamiento, sé estableció un sistema simplificado para la autodeterminación de los tributos por parte de los contribuyentes, sé unificó la legislación tributaria modificando los procedimientos y reorganizando la administración de impuestos y aduanas y por último se enfatizó en el control a la evasión y la elusión fiscal.

Pero por diferentes circunstancias los cambios que pretendía tener esta reforma no tuvieron todos los resultados que se esperaban, ya que al entrar al congreso esta presento algunos cambios sustanciales como que se fijó una tasa homogénea modificando el esquema del impuesto a la renta, se amplió la base tributaria con la eliminación de exenciones deducciones y descuentos, se simplifico y modernizó la administración tributaria, se redujo el tope máximo de tributación (30%), se separaron las ganancias ocasionales de los ingresos de renta para liquidar el impuesto (La doble tributación), se presentó una gran disminución de la tasa impositiva a las sociedades e incremento en la retención en la fuente.

Todo esto puede dar una explicación del porque en este periodo se vio una reactivación del impuesto a la renta en los estratos menos favorecidos, y se presento una disminución de los impuestos indirectos provenientes de la actividad económica externa.

LEY 49 DE 1990

Esta ley introduce importantes cambios en el impuesto al valor agregado que obedecen al "Programa de Apertura Económica" del gobierno nacional de esos años, y cuya finalidad era garantizar los ingresos corrientes del estado afectados por la disminución del impuesto a las importaciones y al arancel de aduanas que se ordeno por esos días por parte del gobierno, otros objetivos primordiales fueron los de fortalecer el mercado de capitales y perfeccionar el sistema integral por inflación, estimular la inversión extranjera en Colombia, establecer la amnistía de saneamiento de patrimonios en el exterior, para que los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios que hubieran omitido activos o bienes poseídos en el exterior los declararan en ese período y cumplieran los requisitos que ordenaba la ley a cambio de sanear se patrimonio, también consagró normas referentes al procedimiento Aduanero y a los impuestos de cine, industria, comercio y turismo; además otras relativas a mejorar el financiamiento de la vivienda de interés social.

La presentación de esta tuvo buena acogida, aunque no faltaron sus detractores, de igual forma se presentaron algunos arreglos a esta, lo que al fin fue aprobado por el congreso es que se estableció el saneamiento patrimonial en los años 1990 y 1991, se modificaron las normas tributarias respecto a los diferentes fondos de pensiones, de inversión, de valores, comunes y se creó el fondo de cesantías que ordenó la creación del fondo de cesantías que ordenó la ley 50, por otro lado aumentó los agentes retenedores, también se disminuyó gradualmente el impuesto sobre dividendos y participaciones (del 20% al 12%) y se incrementó el IVA del 10% al 12%.

LEY 6 DE 1992

Esta ley busca en toda su extensión asegurar el equilibrio de las finanzas públicas para convertirlo en el principal instrumento de la política de estabilización de la economía, compensar el efecto sobre las finanzas públicas de la rebaja del arancel y de la sobretasa al valor CIF de las importaciones, asegurar que en el corto plazo el manejo fiscal contribuya al equilibrio macroeconómico, buscar un mayor aporte de los contribuyentes para contribuir a la financiación de un mayor gasto en justicia y seguridad interna, adecuar el gravamen a las condiciones de una economía más abierta, para así atraer capital extranjero y a la vez, propiciar innovación tecnológica.

Esta reforma propuesta por el gobierno fue para ellos un gran "triunfo político", ya que esta se dio bajo una gran cantidad de discusiones públicas. Se logro que esta le garantizara más recursos para impulsar las instituciones políticas, para inversión social y mejorar la penuria económica que se vivía en esos momentos.

Se aprobó una sobretasa del 25% del impuesto a la renta. (Del 30% al 37.5%), se aprobó un descuento por parte del IVA pagado en la adquisición de bienes de capital que se restaría al impuesto de renta, se fijo una tarifa del 14% en el IVA. ( En 1995 paso al 16%), se presento una reducción a los impuestos de las importaciones, se empieza a pagar impuesto desde una renta liquida gravable, además convirtió a la Dirección General de aduanas en Unidad Administrativa y elimina el fondo rotatorio de aduanas.

Para terminar se debe tener en cuenta que la política económica y la tributaria deben ir acompasadas en todos los campos y sectores de un país, si se presentas deformaciones o desvíos entre la una y la otra lo único que se conseguirá es que los instrumentos productivos sé desequilibren, por esto las políticas deben perseguir la equidad, la buena distribución del ingreso, un adecuado gasto social, la disminución de la pobreza, la estabilidad macroeconómica, la eficiencia y eficacia administrativa que en realidad aseguren la desaparición de todos estos flagelos que nos azotan en la actualidad.

El diseño de un buen sistema tributario implica que debemos establecer las tarifas justas para las personas de nuestro país, que se reduzca al máximo la evasión y la elusión, donde los objetivos que los entes del gobierno se proponen frente a eliminar el sesgo social puedan ser cumplidos aumentando no solo los ingresos de la población, sino, aumentar la riqueza de nuestra nación.
 

 

Giovanny E. Gómez

giogosarrobagestiopolis.com