DESAFÍOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LOS ESTADOS LATINOAMERICANOS
Autor: José Gpe. Vargas Hernández
ECONOMÍA PÚBLICA
10 / 2002
En este trabajo se pretende demostrar que los cambios efectuados en los países Latinoamericanos han modificado las instituciones legitimadas débilmente por pequeños logros macroeconómicos, un reducido crecimiento económico y a costa de una gobernabilidad democrática sumamente frágil y de inestabilidad institucional. Sin embargo, los altos costos de la consolidación del nuevo modelo de Estado Neoliberal implantado, no han derivado en políticas económicas y sociales que fortalezcan los resultados en términos de eficiencia, equidad y libertad. La liberalización económica en los Estados de Latinoamérica ha generado inestabilidad institucional en la construcción de la estructura del Estado la cual limita los alcances de la democracia y de la legalidad, y por lo tanto, los efectos negativos de la Reforma del Estado con orientación gerencial en su administración pública
4. Reforma del estado
La reforma del Estado en Latinoamérica tiene como causas las recurrentes
crisis fiscales, la globalización de los mercados y los procesos
democráticos. La reforma del Estado se determina bajo una orientación de
liberalización económico-financiera del mercado, bajo un modelo de
Estado mínimo que restringe su papel y limita sus funciones en dichas
áreas. Se realiza sin que se tenga una visión clara del papel que debe
desempeñar el Estado y de las actividades que deben realizar las
entidades públicas de tal forma que determinen su lugar en la
reorientación del sector público.
La reforma del Estado en Latinoamérica abarca tres períodos: el de
ajustes de la balanza de pagos y macroeconómico, la reestructuración de
los incentivos y los precios relativos.; el segundo período involucra la
privatización y la contratación de un gran número de actividades del
Estado que se consideran particularmente comerciables en un mercado y,
el tercer período que comprende los ajuste institucionales a largo plazo
necesario para consolidar y mantener las reformas anteriores. Esta
última reforma implica dos acercamientos. En primer lugar hay un
consenso de que el gobierno debería involucrarse solamente en aquéllas
áreas donde el sector privado no tiene una ventaja comparativa y en
segundo término, que la expansión selectiva o el fortalecimiento de las
actividades gubernamentales se requiere para compensar la baja provisión
de bienes públicos, incluyendo los servicios básicos (Rowart, 1999).
4.a. Reformas de la primera generación: Ajuste estructural y
estabilización.
Como respuesta inmediata a la crisis económica de los ochenta por la que
atravesaron los países latinoamericanos se establecen una serie de
medidas económicas tendientes a lograr el equilibrio macroeconómico,
tales como ajustes en la balanza de pagos, reducción de la escala de la
administración, desregulación, reestructuración de incentivos y de
precios relativos, descentralización y privatización. Las políticas de
ajuste estructural y estabilización económica pretenden garantizar la
renegociación y pago de la deuda externa. Estas políticas buscan
promover la inversión extranjera, e incentivar empresarios. Estas
políticas de ajuste estructural se acompañaron de políticas sociales
compensatorias. Los países más endeudados, México y Brasil, aceptan las
condiciones como intentos para superar sus crisis. Chile fue el primero
en lanzar reformas apoyado en un gobierno militar, mientras que México
lo hizo con el apoyo de un partido hegemónico.
La crisis financiera de los Estados latinoamericanos durante la década
de los ochenta y los noventa caracterizada por déficits presupuestales,
políticas monetarias flexibles e índices inflacionarios galopantes dio
cabida a las intervenciones del Fondo Monetario Internacional. El FMI
acudió al rescate imponiendo sus políticas de presupuestos balanceados
tendientes a sanear y estabilizar las finanzas públicas de los Estados
Latinoamericanos, mediante la austeridad fiscal, control de la
inflación, una rígida política monetaria y fiscal, reducción del tamaño
del gobierno a través de adelgazamiento y reingeniería de procesos,
privatización de empresas propiedad del Estado (EPEs), desregulación de
la actividad económica, como condición para prestar ayuda.
Estas políticas conocidas también como de ajuste estructural impuestas
por el "Consenso de Washington" han dado beneficios en el ámbito
macroeconómico, pero también han dado origen a una ingobernabilidad de
las instituciones económicas que han propiciado una inestabilidad
financiera de los mercados, profundización en los niveles de pobreza,
mayor desigualdad y exclusión social, baja calidad de vida, deterioro y
precariedad de las condiciones de vida, e incremento en los niveles de
violencia social e institucional. El costo social de la aplicación de
estas políticas de ajuste estructural es alto en términos de reducción
del gasto público en materia de educación, salud, vivienda, etc.
Programas como el Fondo Social de Emergencia en Bolivia y el Programa
Nacional de Solidaridad (Pronasol) en México se diseñaron no sólo para
combatir la pobreza, sino también para afirmar el programa de ajuste
estructural y estabilidad.
Al término de una política proteccionista no se tenía un diseño claro de
otra política que bajo condiciones de competitividad permitiera a las
organizaciones insertarse de lleno en los procesos de globalización. Las
instituciones críticamente afectan los costos del ajuste estructural de
acuerdo al análisis de North. Las políticas de ajuste estructural tienen
más bien una lógica política que una racionalidad económica. El
argumento de que para alcanzar los niveles de eficiencia económica se
tiene que pagar un alto costo social y que la desigualdad es necesaria
para lograr la acumulación de capital y el crecimiento económico, no son
totalmente válidas. Los programas de ajuste estructural aplicados en
Latinoamérica no dieron resultados satisfactorios. El Banco Mundial
(1997, 26) reporta: "Han fracasado los intentos de desarrollo basados en
el protagonismo del Estado, pero también fracasarán los que se quieran
realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz el desarrollo es
imposible".
Desgraciadamente, fue durante el mismo periodo en que se introdujeron
los programas de ajuste estructural, que se realizan la apertura de los
mercados, reducción del gasto público, la privatización de las
corporaciones estatales, aumento de los impuestos y el sometimiento de
la política económica al cumplimiento de metas financieras, etc., y se
pensó que era la dirección correcta porque se había perdido la fe en el
manejo de los recursos por el gobierno. No obstante, las economías
nacionales están siendo saneadas para favorecer a la inversión
capitalista transnacional.
El problema se complica cuando debido a la aplicación de las políticas
de ajuste estructural, sobre todo en los países latinoamericanos, la
capacidad del Estado para satisfacer las demandas sociales se está
reduciendo substancialmente. Las políticas de ajuste estructural han
barrido las estructuras económicas, políticas y sociales de los Estados
nacionales. Lo que ha resultado es un dualismo social en el que se
muestra los altos niveles de desigualdad debido a una mala distribución
de los beneficios de la riqueza, mientras que una minoría cuenta con
todos los recursos, la mayoría vive en niveles inferiores a la línea de
pobreza. Los organismos internacionales que formulan las políticas
económicas y los gobernantes que las implementan son insensibles a las
verdaderas causas de la pobreza y tienen una fe ciega en que las fuerzas
del mercado y el tiempo son la verdadera solución.
En otras palabras, diseñadores e implementadores de las políticas dejan
que en las fuerzas del mercado se determine la construcción del tipo de
sociedad.
Las reformas estructurales y de ajuste, así como los procesos de
integración económica están favoreciendo el crecimiento económico de los
sectores productivos más modernos que se han vinculado a la dinámica del
comercio internacional. En este esquema de comercio internacional en
pleno siglo 21, no hay lugar para otras formas de integración, ni
tampoco existe espacio para los que tienen bajos logros. El crecimiento
económico está siendo generado por la denominada nueva economía
vinculada a la alta tecnología, telecomunicación y servicios financieros
y no por la vieja economía compuesta por los sectores tradicionales como
la construcción, transportes, etc. Los factores que explican este
crecimiento son la flexibilidad laboral y la actualización y
capacitación requerida.
La inmensa mayoría de las personas vinculadas a los sectores productivos
más tradicionales están pagando los costos de los ajustes y cambios
estructurales, rezagándose en el mejor de los casos, cuando no están
siendo marginados del desarrollo o bien desapareciendo totalmente como
entes productivos. Sin embargo, a pesar de un crecimiento económico en
los sectores de la nueva economía, las desigualdades sociales van en
aumento.
América Latina ha experimentado un crecimiento económico razonable,
aunque no distribuido equitativamente, es decir, el crecimiento es a
favor de una clase de empresarios que no ha podido compartir los
beneficios con los demás (Llorente, 1999). No obstante, la recuperación
del crecimiento económico permaneció estancado en 1999, con un aumento
del producto interno bruto (PIB) regional apenas perceptible de 0.1 por
ciento. Un estudio de la United for a Fair Economy concluye que como
efecto de las políticas económicas regresivas aplicadas en las últimas
dos décadas en los Estados Unidos, el uno por ciento de los hogares más
ricos ha duplicado su captación de la riqueza nacional. Esto, desde
mediados de los setenta y ahora cuenta con más riqueza que 95 por ciento
de la población (Cason y Brooks, 1999). Un patrón de comportamiento
económico similar se repite en América Latina.
Queda así en entredicho la tesis de que las economías abundantes en mano
de obra como las de los países latinoamericanos, son las que más pueden
obtener crecimiento económico y reducción de la pobreza vía
liberalización económica, porque la ventaja comparativa favorece al
trabajador pobre. Esta tesis ha motivado la aplicación de políticas
apropiadas de los Estados faccionales democráticos y los predatorios,
los cuales son empujados en esa dirección que consideran ser la correcta
(Lal y Myint, 1996). Esta tendencia altera radicalmente los procesos de
la vida y el trabajo bajo ciertas circunstancias, de tal forma que
resultan en un incremento del empleo en el sector servicios con la
consecuente declinación del empleo en las manufacturas, el incremento de
la fuerza de trabajo femenina y del trabajador migrante, etc.
Otros autores anotan que los Estados en desarrollo que confían en la
ventaja de los costos laborales para las inversiones extranjeras serán
golpeados duramente por los movimientos de la automatización flexible.
Los nuevos países industrializados no serán del todo afectados si basan
su ventaja competitiva tanto en temas de infraestructura y en asuntos
fiscales y legislativos, como en la oferta de trabajo (May, 1997). En
las economías latinoamericanas abundantes de tierra, la ventaja
comparativa indica la especialización, la cual daña los intereses a
corto plazo del capital y el trabajo creando desajustes en los procesos
de liberalización económica.
North (1998) llega a concluir que la causa histórica del subdesarrollo y
la violencia política se debe a la implementación de políticas de ajuste
estructural, entre las cuales las instituciones financieras
internacionales y los donantes condicionan los programas de asistencia,
y por lo tanto inclinando el balance del poder en favor de los sectores
privados y militar.
4.b. Segunda generación de reformas: Reformas institucionales.
La segunda generación de políticas se orienta a crear las instituciones
necesarias del Estado para el nuevo modelo de desarrollo con base en el
eficiente funcionamiento del sector privado y la asignación eficiente de
los derechos de propiedad privada. Se construyen, reconstruyen y
reforman instituciones. Las reformas se orientan a fortalecer al mercado
mediante la reducción de funciones del Estado, enfocándose en su
eficiencia burocrática del Estado, se intensifican las privatizaciones
de las empresas paraestatales, la contratación externa para la provisión
de servicios públicos y se aplican técnicas y métodos de la gerencia
privada que buscan optimizar el gasto de las funciones públicas del
Estado y combatir la corrupción, fraude y despilfarro de los recursos
públicos.
Según Hopkins (1991:701), las características de la administración
pública en Latinoamérica son "la excesiva centralización de la
autoridad, la inestabilidad de la supervisión, el legalismo, la
comunicación inadecuada y la administración deficiente de personal".
Existe consenso en que la administración pública tiene que reformarse
para profundizar los cambios económicos políticos y sociales en los
Estados de Latinoamérica. Los aparatos burocráticos de los Estados
Latinoamericanos centralizaron los procesos de toma de decisiones
controlando los recursos, gastos, personal, etc.. Los puestos
burocráticos superiores son designaciones discrecionales de carácter
político. El promedio de permanencia de un ministro latinoamericano es
de quince meses en su puesto. Menem en Argentina reforma el servicio
civil de carrera para los mandos superiores, basado en un modelo
organizacional, aunque su intento no está dando los resultados
esperados.
Las diferentes teorías sobre la corrupción asocian las variaciones entre
las naciones con tradiciones históricas y culturales, niveles de
desarrollo económico, instituciones políticas y políticas
gubernamentales. Se argumenta en diversas investigaciones que para
ciertos países y naciones en particular, se tiene una cultura que es
congénitamente conductiva a la corrupción, como el caso de Rusia. Los
factores hictórico-culturales de la región latinoamericana pueden
explicar los niveles de corrupción que se dan en esos países, y otros
investigadores se apresuran y achacan a las tradiciones de la fe
católica algunos efectos residuales de la corrupción (Treisman, 1999)
aunque se requiere mayor investigación.
Las tradiciones institucionales y culturales afectan los niveles de
percepción de la corrupción más significativamente que las políticas del
Estado. Se han sugerido una variedad de características nacionales de
tipo económico, político, social, religioso, cultural, etc. que afectan
los costos de los riesgos y beneficios esperados. Los programas de lucha
contra la corrupción fracasan, como en los casos de la Renovación Moral
de De la Madrid en México y el del Alcalde de La Paz, Bolivia.
En 1980 Pinochet otorga independencia al Banco Central en Chile.
Argentina en 1990, Colombia en 1991, México en 1993 y Venezuela otorgan
mayor independencia y autonomía a sus Bancos Centrales, aunque es muy
discutible que en un sistema político altamente centralizado y
presidencialista, como en el caso específico de México, la autonomía
otorgada al Banco Central sea efectiva.
4.c. La Reforma del Estado y gobernabilidad.
La Reforma del Estado se enfoca en los procesos de liberalización
económica y en la reinvención de las instituciones del Estado para
facilitar procesos políticos que garanticen la eficiencia,
responsabilidad (accountability) y participación democrática en el
control burocrático gubernamental mediante la reestructuración de
incentivos organizacionales como en la reforma al servicio civil de
carrera, motivada por la crisis fiscal. La delegación y la
descentralización son los principales elementos de ésta Reforma del
Estado. La gobernabilidad de las instituciones y la sociedad introduce
la relación que existe entre el diseño de un aparato de administración
pública efectivo y la vigencia de un marco legal efectivo. Sin embargo,
es más difícil de realizarla cuando existe una aguda división de
partidos políticos como es el caso reciente en México.
Sin embargo la participación popular y la descentralización política son
relativamente nuevas en el contexto de los gobiernos locales en
Latinoamérica, y no se encuentran exentas de múltiples problemas en la
complejidad de un medio ambiente en el que la política es relegada al
status de una variable más, debilitando por lo tanto, el impacto que
puede tener una política de descentralización. Cuando a la gente se le
involucra en decisiones que les afectan su calidad de vida, su
participación apoya y sostiene sus propias decisiones, aseguran el uso
más eficiente de los recursos para la satisfacción de las necesidades y
se hace más difícil su desvío y mal uso porque se transparentan y se
vuelven más fácil de detectar.
Antes que el Estado en sí mismo se transforme, es más probable que las
relaciones informales de las instituciones del Estado con la sociedad
civil, se encuentren bajo presión para ser reestructuradas. En el
gobierno de Frei Ruiz-Tagle en Chile, la demanda por modernizar al
Estado bajo una connotación más democrática, hace que la gestión pública
se transforme desde una cultura de súbditos para enfocarse a una cultura
de ciudadanos, con un énfasis mayor en la relación del Estado con la
sociedad civil. El sector público implementa procesos de calidad en el
servicio y programas de participación ciudadana, sensible a las
demandas, necesidades e interese de las personas.
4.c.1. Delegación.
La administración pública burocrática pretendió erradicar los vicios del
patrimonialismo y terminó fusionándose en una rigidez burocrática con
diversas manifestaciones "buropatológicas" en casi todos los países
latinoamericanos. Al paradigma burocrático de la administración pública
en Latinoamérica se incorporan las teorías organizacionales en los años
setenta. Y en los ochenta emerge una gerencia pública que adopta métodos
y técnicas de gestión de empresas privadas, con estrategias basadas en
la delegación de funciones y en evaluaciones de desempeño, la cual está
sustituyendo a la administración burocrática patrimonialista, sobretodo
en la provisión de los servicios públicos. Weber (1989, pág. 1073)
utiliza el término "burocracia patrimonial" propia del capitalismo
moderno y la distingue de otras "sumamente irracionales".
Argentina está introduciendo presupuestos en base a resultados, como en
el caso de la provincia de Mendoza. La reforma administrativa de Brasil
en 1995 que alienta la modernización y profesionalización del servicio
público con una orientación a atender a la ciudadanía, fue la
consolidación de la reforma fiscal, fortalece las funciones estratégicas
del Estado. La reforma brasileña propone la creación de nuevas
instituciones. Además, esta reforma administrativa contempla limitar la
previsión y fortalecer el "núcleo estratégico del Estado" mediante la
profesionalización del servidor público. Brasil introdujo un sistema de
contratos entre el gobierno y diferentes organismo sociales a los que se
les confía la provisión de servicios, definiendo un tercer sector. La
Tesorería ha introducido un sistema de incentivos basado en la
evaluación del rendimiento. Ceará, Estado brasileño, mediante programas
de calidad mejoró sus servicios.
Chile emprendió reformas al aparato administrativo burocrático en la
década de los ochenta y ha logrado éxito en reformas aplicadas a través
de enclaves. En los noventa, adoptó técnicas de la Nueva Gerencia
Pública, tales como la planeación estratégica, evaluación del desempeño
de programas y retribución conforme al rendimiento. La reforma
administrativa chilena ha logrado importantes avances para flexibilizar
las estructuras autoritarias y rígidas. Tanto Chile como Colombia y
Costa introducen sistemas de evaluación del desempeño y de incentivos y
de contratos entre el gobierno y otros organismos. Algunos países del
Caribe, ex colonias británicas, tienen importantes avances en el
servicio público, como por ejemplo, Jamaica que implanta un modelo para
transformar a 11 entidades. En Ecuador fracasó la reforma administrativa
basada en relaciones contractuales.
En México se inició en 1995 un Programa de Modernización de la
Administración Pública con acciones enfocadas a la modernización y
fortalecimiento de la capacidad administrativa y a la eliminación de la
corrupción, la descentralización de la función pública y la
reorganización de la relaciones intergubernamentales dentro del sistema
federal. El monopolio del poder y su uso discrecional que mantienen
algunos miembros en las estructuras de gobierno es la principal fuente
de conductas corruptas, por lo que se requiere de reformas
institucionales profundas. El programa pretende desarrollar mecanismos
para una mayor responsabilidad y rendición de cuentas de las agencias de
gobierno, en materia de administración de los servicios públicos, así
como asegurar una mayor disponibilidad para establecer asociaciones con
las organizaciones no gubernamentales.
Perú muestra importantes avances en la administración fiscal y con el
sistema contractual y aumento de facultades discrecionales, varios
organismos se han beneficiado.
En términos generales, los resultados son insatisfactorios en las
reformas administrativas globales y procesales porque se plantean
tecnocráticamente y desligadas de las implicaciones políticas del
entorno en que se implementan. Tampoco toman en cuenta las condiciones
económicas, políticas, sociales y culturales para su instrumentación a
la realidad latinoamericana.
4.c.2. Federalismo y descentralización.
Bajo el esquema de un "Nuevo Federalismo" se abre un debate para
descentralizar las funciones que concentró el federalismo, como en el
caso de Argentina, Brasil, México y Venezuela. Sin embargo, la adopción
del sistema federal se convirtió en una disfuncionalidad para mantener
intacta la soberanía e integridad de las nacientes repúblicas
independientes que adoptaron este sistema
La descentralización de la toma de decisiones económicas y políticas y
la competencia efectiva ha sido la estructura institucional subyacente
para los cambios organizacionales que permiten a las economías y
democracias modernas cosechar los beneficios de la tecnología (North,
1993). El uso de la información y el conocimiento constituye ahora la
ventaja competitiva de las naciones. Las sociedades requieren de cambios
organizacionales que concreten los procesos de democratización y
descentralización. La base simbólica y material de las democracias no
está circunscrita exclusivamente a la participación en las instituciones
económicas y políticas, sino también en el acceso al uso ampliado del
conocimiento, la información y la comunicación. Desgraciadamente, los
avances tecnológicos que se están distribuyendo en todo el mundo no
poseen las mismas posibilidades de "acceso" para todos los habitantes
del planeta.
La transferencia de responsabilidades de planeación, administración y
asignación de recursos del gobierno central a los gobiernos estatales y
municipales han hecho importantes avances aún en países donde ya existía
el sistema federal, como el caso de Argentina y Brasil, donde los
gobiernos estatales detentan un gran poder político. En menor medida
México a pesar de la Reforma Municipal de 1984 y Venezuela en donde los
gobernadores eran designados. Igualmente en los países con sistemas
unitarios como en el caso de Chile y Colombia.
En Brasil, la reforma administrativa de 1995 formaliza las "agencias
ejecutivas" o "agencias autónomas" en el sector de las actividades
exclusivas del Estado y las "organizaciones sociales" en las actividades
científicas y sociales, ambas instituciones bajo contratos de gestión
para descentralizar funciones administrativas. (Pimenta, 1994). En
Brasil, la población de Belo Horizonte participa en la elaboración del
presupuesto público. Brasil realiza cambios constitucionales sobre la
participación en los ingresos para abatir los problemas creados por la
Constitución de 1988. Organizaciones comunitarias y de base territorial
emprenden acciones de auto-ayuda como en el caso de Venezuela (BID,
1993).
Con respecto a la transferencia de recursos, en Argentina y Colombia son
transferencias directas no condicionadas a aportaciones propias para
financiar las nuevas competencias trasladadas, más sin embargo, en
Colombia se pondera la aportación local. Tanto en Argentina como en
Brasil, las trasferencias son de libre disponibilidad. En Bolivia, las
comunidades rurales presentan los requerimientos de obras y servicios
públicos a los municipios, los cuales reciben la asignación de recursos
en función de su población. Brasil y Chile transfieren recursos para
financiar las competencias trasladadas, complementados con
transferencias directas no condicionadas a las aportaciones propias. Los
municipios localizan a los beneficiarios de estos subsidios
diferenciados. En Las Condes, Chile se somete a consulta en la comunidad
el gasto público y se plebiscita el pago de tarifas para el
financiamiento de obras de infraestructura. En México, las
transferencias de financiamiento se condicionan a las aportaciones
locales.
Sin embargo, se cuestiona la capacidad de los gobiernos estatales y
municipales para administrar los servicios públicos de educación y
salud, entre otras razones porque son sujetas a la cooptación de elites
económicas y políticas locales. La descentralización de la educación y
la salud ha tenido ciertos avances, muy cuestionados, de transferencia a
los municipios combinándose con mecanismos de financiamiento para
subvencionar a los alumnos.
Bolivia descentraliza los servicios educativos y lleva a cabo una
Reforma Educativa que transfiere recursos a los municipios y prefecturas
y que se articulan en Organizaciones Territoriales de Base, pero se
excluyen a los sindicatos docentes de participar.. En Chile tiene un
doble propósito: privatizar y municipalizar la educación básica y se
privilegia la provisión privada otorgando apoyo a los estudiantes de
escasos recursos mediante un programa de financiamiento por medio de
vouchers asociados a logros y que proporciona incentivos al sector
educativo privado para incrementar su matrícula, sistema que afecta la
equidad. Bajo los "Proyectos de mejoramiento educativo" se otorga
autonomía a los centros educativos. Los maestros se convierten en
empleados privados de los municipios y dejan de ser empleados del
Estado.
Colombia lleva a cabo una descentralización político-administrativa que
transfiere la responsabilidad a los municipios. El Salvador
descentraliza educación básica y transfiere la administración a
"Consejos Directivos Escolares". Nicaragua descentraliza la
administración de escuelas primarias y secundarias para ser
administradas por Consejos Municipales de Educación. En Perú se
transfieren los servicios educativos a los municipios y se crean
Consejos Comunales de Educación que administran los centros financiados
total o parcialmente por el Estado, al igual que subvenciona a centros
educativos privados. Venezuela descentraliza con la transferencia de
recursos financieros, humanos y materiales a los estados.
Un proceso similar se sigue para el caso de los servicios de salud. El
país que más avanzado es Chile con programas de apoyo a organizaciones
sociales que prestan estos servicios, seguido por Brasil, que instituye
el Sistema Único de Salud en 1990 que descentraliza los servicios con
participación financiera de los estados, municipios y el sector privado.
El modelo de salud chileno denominado programa "Salud para la gente"
asigna recursos mediante "pago per cápita" que garantiza un paquete de
servicios por atenciones curativas en los consultorios, sistema que
también genera iniquidades. El programa establece Proyectos Comunitarios
de Prevención. (Weinstein, 1997). En seguridad social se deja en
libertad a los beneficiarios para contratar los servicios de
aseguradoras privadas operando en el mercado.
Argentina y Colombia han diseñado un sistema de salud y seguridad
combinado que integra los servicios proveídos por el Estado y los
privados, bajo un sistema de elección con varias aseguradoras y se crea
un fondo nacional de compensación y solidaridad entre las aseguradoras.
Al igual que El Salvador y Venezuela, han descentralizado los servicios
médicos en entidades autónomas administrados con criterios de
administración empresarial. En Costa Rica los servicios médicos se han
desconcentrado administrativamente en "Equipos básicos de atención
integral de la salud" (Salas, 1996). En menor medida, Bolivia, Honduras,
Nicaragua y Perú. México y Venezuela transfieren las responsabilidades a
los Estados y provincias.
En muchas ocasiones, estas transferencias de responsabilidades vienen
acompañadas de disfuncionalidades, como en el caso del manejo
discrecional de las transferencias fiscales del primer gobierno
democrático de Alfonsín debilitó el equilibrio entre el centro y las
provincias hasta alcanzar un déficit fiscal de 6.2 por ciento del PIB en
1986, hasta que se logró un mayor control con la Ley de Participación en
el Ingreso en 1988.
La descentralización permite a los gobiernos que mantienen un control
central distribuir recursos y servicios en territorios donde las
necesidades son más apremiantes, determinadas por criterios electorales
partidistas. El poder de los líderes partidistas se incrementa cuando
controlan el acceso a los recursos. Las trasferencias fiscales
intergubernamentales en Brasil se destinan al fortalecimiento de bases
locales que actúan como intermediarios entre los gobiernos locales y los
ministerios.
El caso de los pueblos jóvenes, el Programa de Asistencia Directa (PAD)
y el Programa de Apoyo al Ingreso Transitorio (PAIT) para los pobres
urbanos en Perú en 1985, tienen fines electorales (Graham, 1994: pp.
98-106). Igualmente el Programa Nacional de Solidaridad ó PRONASOL en
México de 1988 a 1994 y el Programa de Educación, Salud y Vivienda ó
PROGRESA de 1994 al 2000. La asignación territorial de los recursos de
PRONASOL y PROGRESA era discrecional del Presidente de México con
propósitos de ajuste estructural, pero también de control partidista
electoral.
La transferencia de recursos para subsidiar parte de los costos para la
adquisición de bienes y servicios públicos que no puedan pagar las
familias avanza en salud en Argentina y Colombia. En Chile se subsidia
la educación mediante subsidios focalizados.
4.c.3. Privatizaciones.
Latinoamérica ha abrazado los programas de privatización con mucho
entusiasmo y existen evidencias que sugieren que ha habido un decremento
del involucramiento del Estado en la economía. De acuerdo a datos del
Banco Mundial (Notimex, 2000), los países de América Latina y el Caribe
captaron 154 mil 225 millones de dólares por privatizaciones de 1990 a
1998, los que representan la mitad de los ingresos por transferencia de
bienes productivos del Estado a inversionistas privados.
De acuerdo con datos de la OCDE, el proceso de privatización mundial
tuvo un valor de 145 mil millones de dólares en el año de 1999, el 10 %
superior al año anterior. El país más privatizador de América Latina ha
sido Brasil, con un total de 66 mil 729 millones de dólares. A pesar de
que en los últimos años han declinado las transacciones de privatización
en el mundo, América Latina y el Caribe captaron el 77 por ciento de los
ingresos mundiales en 1998. En 1999, en la región latinoamericana, las
privatizaciones fueron inferiores a los planes establecidos. Las
actividades de privatización continúan la tendencia mundial a la
reducción del papel del Estado en las economías nacionales, a ajustar
los presupuestos y a la atracción de inversión extranjera. La tendencia,
por lo tanto, es a incrementar las operaciones de transferencia de las
empresas propiedad del Estado al sector privado (EPEs).
Los programas de privatización de las empresas paraestatales en
Latinoamérica han sido vastos en sus alcances y hasta cierto punto,
exitosos en la reducción del papel de un Estado que era intervencionista
en la economía. México es el segundo privatizador de América Latina en
la década de los noventa cuando el gobierno transfirió a particulares
activos por 31 mil 458 millones de dólares, que representan 20.4 por
ciento de la venta total de empresas propiedad del Estado (EPEs) en
Latinoamérica, según un estudio del Banco Mundial (González, Cason y
Brooks, 2000). El año que más ha captado es 1991 con un total de 11 mil
289 millones de dólares, mientras que en 1998, México captó 999 millones
de dólares. México planea privatizar bienes en aeropuertos,
ferrocarriles y en el sector energético, la industria petrolera y
eléctrica. Sin embargo, las privatizaciones reducen el margen de
operación del Estado y debilitan el control sobre el sector empresarial,
de acuerdo con la lógica del libre mercado.
De acuerdo con el estudio de La Porta y López-de-Silanes (1997), en 1982
las empresas de propiedad estatal produjeron el 14% del producto
nacional bruto, recibieron transferencias netas y subsidios iguales a
12.7 por ciento del PNB y representaron el 38 por ciento de la inversión
de capital fijo. Las privatizaciones alcanzaron un monto de tres mil 160
millones de dólares en 1990, para aumentar a 11 mil 289 millones en 1991
y sumar seis mil 924 millones de dólares en 1992. Para junio de 1992, el
gobierno había privatizado 361 de alrededor de 1200 empresas propiedad
del Estado. Las privatizaciones hechas en 1993 representaron dos mil 131
millones de dólares, en 1994 fueron de 766 millones y en 1995 sólo de
167 millones de dólares. En 1996 aumentó a mil 526 millones de dólares,
en 1997 creció a cuatro mil 496 millones y en 1998 la venta fue por 999
millones de dólares. El informe del Banco Mundial señala que entre 1990
y 1998 las privatizaciones de empresas públicas alcanzaron un monto de
154 mil 225 millones de
dólares, cantidad apenas inferior al saldo de la deuda externa total de
México que fue de 159 mil 959 millones de dólares en 1998.
El beneficio de las privatizaciones no ha sido el mayor para los
mexicanos a pesar de que sus defensores tratan de demostrar lo
contrario. Según datos del privatizador Salinas de Gortari (1999) "las
privatizaciones abrieron espacio presupuestal para financiar el gasto
social sin recurrir a déficit fiscal". Los efectos no han sido del todo
satisfactorios. Los programas de privatizaciones en México han reducido
el empleo a la mitad mientras que la producción se ha incrementado en un
54.3% a pesar de una significativa reducción en inversiones. Un estudio
anterior de Galal et al. (1992) analiza el desempeño después de la
privatización de doce compañías de diferentes países, incluyendo México,
documentando que hubo incremento del 26 % en las ganancias en once casos
e incremento de los beneficios a los trabajadores en tres casos.
5. Resultados: Disfuncionalidades económicas, sociales y políticas
Las crisis económicas recurrentes por las que ha pasado la economía
latinoamericana aunado a las debilidades institucionales para limitar
los alcances en el tejido social ha sido las repercusiones de la
aplicación de la política económica neoliberal y los factores clave del
deterioro de la gobernabilidad de la sociedad. En la década de los
ochenta, Latinoamérica entró en un período doloroso y controvertido de
reestructuración del Estado, que implicaron la reorganización económica,
reformas políticas y una modernización administrativa. La reducción del
tamaño del Estado, la privatización de las empresas propiedad del Estado
(EPEs) y la desregulación económica fueron las estrategias adoptadas
para el diseño del Estado de los países latinoamericanos, como lo fueron
también para otros Estados.
Los países latinoamericanos han sido sorprendidos por los procesos de
globalización porque no tenían los mecanismos económico-políticos y las
instituciones necesarias para asimilar los efectos en materia de una
mayor justicia social en la distribución de la riqueza. Los retos
planteados por los procesos de globalización a Latinoamérica, implican
la revisión de las utopías románticas de la integración
latinoamericana.
Los efectos de la globalización han demostrado ser perversos. Las mil
empresas más beneficiadas y triunfadoras de la globalización concentran
activos que superan en un 42 por ciento al producto interno bruto
mundial calculado por el Banco Mundial en 28 billones 736 mil 978
millones de dólares. Las 100 más grandes empresas transnacionales
controlan el 70% del comercio mundial. No obstante, hay que dejar claro
que no existe una relación significativa entre el crecimiento del
comercio mundial y el producto bruto mundial. El volumen de la economía
financiera es 50 veces superior a la economía real. El valor de mercado
de las mil empresas más beneficiadas es de 23 billones 942 mil 986
millones de dólares, cifra que equivale a 11.8 veces el producto interno
bruto de todos los países latinoamericanos. El valor de mercado de la
General Electric de 520 mil 250 millones de dólares es equivalente al
producto interno bruto de México. Cualquiera de las 23 multinacionales
más poderosas tienen ventas superiores a lo que México exporta.
En 1999 se concretaron nueve mil 240 fusiones y adquisiciones entre
empresas que alcanzaron un valor de dos billones 963 mil millones de
dólares. Esta cantidad supera 67 por ciento el producto interno bruto
anual de todos los países de América latina y el Caribe, calculado por
el banco Mundial en un billón 769 mil millones de dólares (González
Amador, 2000). Tan sólo en el sector financiero, las fusiones y
adquisiciones bancarias se han acelerado como una respuesta a la
globalización de los servicios. Totalizaron más de 300 mil millones de
dólares en 1999 más otros cien mil millones de dólares que se esperan
para el año 2000.
Un recuento breve realizado por Jiménez Lazacano (2000), de los efectos
del modelo de desarrollo de los países latinoamericanos, menciona los
siguientes: la fuerte dependencia económica con el exterior,
principalmente con Estados Unidos y la Unión Europea, fuertes crisis
financieras, devaluaciones y rescates bancarios, concentración de la
riqueza en menos del 10% de la población, lento crecimiento económico,
destrucción de la planta productiva, desempleo y subempleo, prioridad a
la industria maquiladora, expulsión de trabajadores mexicanos hacia el
Norte, privilegios al capital foráneo y al sistema financiero por sobre
la economía real, privilegio al servicio de la deuda externa e interna,
política económica restrictiva, integración económica hacia fuera y
desintegración hacia adentro, rompimiento del tejido social, reducción
de los niveles de ingreso de la población, transferencia de la riqueza
local al exterior, expansión de la pobreza, rompimiento del pacto
social, exclusión de los indígenas, privilegios a
l comercio exterior por sobre el mercado interno, sectores ganadores y
sectores perdedores del comercio exterior, inestabilidad y crisis
financiera recurrentes, falta de sustentabilidad del modelo de
desarrollo y reducción de opciones de política económica.
Los tres grandes retos en Latinoamérica son lograr un crecimiento
económico sustentable (política económica), una distribución justa y
equitativa del ingreso (política social) y una mayor participación y
gobernabilidad democrática.
5.a. Política económica y crecimiento económico
Las políticas económicas han tenido efectos profundos en las políticas
sociales, a tal grado que la persecución de políticas que reducen las
desigualdades sociales entran en conflicto con la lógica de la
acumulación de capital. La desnacionalización de las empresas, la
concentración del aparato productivo y la destrucción de las cadenas
productivas han traído consigo un crecimiento del desempleo y una
profundización de la pobreza extrema. La carencia de adecuadas
oportunidades de empleo es una de las principales preocupaciones de los
Latinoamericanos. No se genera la suficiente cantidad de empleo, por lo
que pocos individuos tienen acceso a trabajo bien remunerado.
Los factores que afectan la oferta laboral están afectados por las
reducciones de crecimiento del empleo, el incremento en la desigualdad
salarial y los cambios en el desempleo durante la última década en
Latino América. Duryea y Székely (1998) concluyen que las dos fuerzas
que orientan la oferta laboral en la región han sido la demografía y la
educación mejora significativamente el entendimiento de la declinación
en el empleo, la cambiante pauta de desempleo y el incremento en la
desigualdad salarial.
Las regulaciones impositivas y altos impuestos están entre los cuatro
más grandes obstáculos en 20 de 22 países. Las regulaciones del trabajo
y seguridad y regulaciones del medio ambiente tienden a ser percibidas
como los más grandes obstáculos en los países industriales que en países
menos desarrollados. La inadecuada oferta de infraestructura está en la
mitad de la escala de obstáculos en la mayoría de las regiones. Los
obstáculos que se relacionan con las políticas monetarias son los más
altos en algunos países africanos y latinoamericanos. La inestabilidad
de las políticas no está entre los grandes obstáculos en cualquiera de
las regiones, excepto para algunas regiones en transición y
Latinoamérica.
La inestabilidad económica se manifiesta en los altos déficits fiscales,
altos índices de inflación, volatilidad en las tasas de cambio, etc. que
agravan los costos del desempleo y repercuten en bajos niveles de
inversiones en los sectores exportadores de la economía, con la
consecuente reducción de creación de empleo a su vez. Los controles de
precios y el terrorismo parecen ser problemas del pasado. Por sobre
todo, los países más ricos son también aquéllos que tienen las mejores
marcas de los empresarios.
La intervención de los gobiernos latinoamericanos en la organización de
la actividad económica ha sido más propicia para afectar adversamente el
bienestar económico, más que tratar de avanzarlo, a pesar de que la
amplitud y la profundidad de la adversidad han variado de acuerdo a las
circunstancias del tiempo (Dunning, 1997). Por otro lado, a pesar de
estar en favor de los procesos de integración, los países aplican
medidas proteccionistas encubiertas en materia laboral y de medio
ambiente. Sin embargo, los desequilibrios del poder entre los 135 países
miembros de la Organización Mundial del Comercio pueden ser la causa por
la que las constantes violaciones laborales y ambientales sirvan como
pretexto para revirar a un proteccionismo.
Los ciclos económicos de Latinoamérica en los noventa han permitido un
crecimiento económico regional promedio de 3.2% que poco ha logrado para
los más pobres. El crecimiento económico ha sido muy bajo en los últimos
años, y la misma tendencia continuará en los próximos años debido a las
condiciones externas de los fenómenos de la globalización, como las
recurrentes crisis financieras amplificacadas por las condiciones
locales de vulnerabilidad cambiaria, fiscal y financiera, situaciones
que hacen difícil mantener la estabilidad macroeconómica. Estos
resultados negativos están causando la generalización del descontento
social y están desembocando en protestas para manifestar sus
inconformidades por la política económica adoptada.
La incapacidad de los gobiernos para superar los problemas económicos y
sociales están generando situaciones de ingobernabilidad mediante el
desarrollo de áreas territoriales donde la falta de aplicación del
Estado de Derecho ha dado origen a situaciones caóticas en donde impera
la ilegalidad y la barbarie. Los problemas de bajo, nulo o crecimiento
económico negativo y la privación del desarrollo social tienen que ser
abordados como problemas básicos de gobernabilidad En todo caso, la
gobernabilidad entendida como la capacidad del Estado para resolver los
problemas de la sociedad, queda reducida a los "arreglos" entre los
diferentes grupos de las elites políticas.
Ph.D.
Centro Universitario del Sur Universidad de Guadalajara
Prol. Colón SN Cd. Guzmán, jalisco, 49000 México
Telefax: +52 341 240 44
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