Normas del sistema nacional de abastecimiento en Perú

Presentación

A fines de la década de los 70, era necesario legislar sobre los Sistemas Administrativos, es a razón de aquello que mediante Decreto Ley N° 22056 de fecha 29 de diciembre de 1977, se crea el Sistema Nacional de Abastecimiento, cuyo objetivo era asegurar la unidad, racionalidad, eficiencia y eficacia de. los procesos de Abastecimiento de bienes y servicios no personales en la Administración Pública, a través de procesos técnicos de catalogación, registro de proveedores, programación, adquisiciones, almacenamiento y seguridad, distribución, registro y control, mantenimiento, recuperación de bienes y disposición final. Mediante Resolución Jefatural N°118-80-INAP/DNA se aprueban las Normas Generales del Sistema de Abastecimiento, que son las que rigen, a partir de ahí, los procedimientos que deberían seguirse en la gestión pública referente a abastecimiento.

De ahí a la fecha, mucha agua ha corrido bajo el río, estando obsoletas algunas de sus disposiciones –otras ya fueron derogadas- por lo que se hace necesario revisar estas. Es este el motivo del presente trabajo, que espero cumpla con las expectativas del caso.

El Sistema Nacional de Abastecimiento y las Normas Generales del Sistema de Abastecimiento

1. Sistema Nacional de Abastecimiento

La definición generalizada sobre el Sistema de Abastecimiento señala que es el conjunto interrelacionado de políticas, objetivos, normas, atribuciones, procedimientos y procesos técnicos, con la intención de lograr la gestión eficiente y eficaz de los procesos de abastecimientos que requieren las entidades del Estado, buscando orientar como señala Nunja, José (2010) “al racional flujo, de distribución o suministro, empleo y conservación de los recursos materiales; así como acciones especializadas para atender las necesidades y requerimiento de las entidades para el normal desenvolvimiento de sus actividades, y asegurar la continuidad de los procesos productivos que desarrollan las entidades integrantes de la Administración Pública”.

2. Antecedentes

El Sistema Nacional de Abastecimiento fue creado mediante Decreto Ley N° 22056 con fecha 29 de diciembre de 1977 entrando en vigencia a partir de 1978. Señalando que sería conformado por la “(…) Oficina Central Técnico Normativa la Dirección Nacional de Abastecimiento del Instituto Nacional de Administración Pública, y como órganos de ejecución, las Oficinas de Abastecimiento de los Ministerios, Organismos cuyo Jefe tiene rango de Ministro, Organismos Públicos Descentralizados y Concejos Municipales” . Y que sus objetivos eran asegurar la unidad, racionalidad, eficiencia y eficacia de. los procesos de Abastecimiento de bienes y servicios no personales en la Administración Pública, a través de procesos técnicos de catalogación, registro de proveedores, programación, adquisiciones, almacenamiento y seguridad, distribución, registro y control, mantenimiento, recuperación de bienes y disposición final.

Mediante DECRETO LEY Nº 22867 Ley de Desconcentración de Atribuciones de los Sistemas de Personal, Abastecimiento y Racionalización del 22 de Enero del 1980, se buscó impulsar el proceso de desconcentración administrativa, estableciendo las decisiones relativas a los procesos técnicos del Abastecimiento de bienes y de servicios no personales en la Administración Pública. La referida norma estableció que el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) era el ente rector de este Sistema y como órganos de ejecución, las Oficinas de Abastecimiento de los Ministerios, Organismos Públicos Descentralizados y Concejos Municipales. En el desempeño de sus funciones, este organismo emitió una serie de Directivas, Reglamentos que coadyuvaron a la debida implementación del Sistema de Abastecimiento en la Administración Pública. Este organismo, en su oportunidad, emitió las denominadas Normas Generales del Sistema de Abastecimiento aprobado mediante Resolución Jefatural N°118-80-INAP/DNA que fueron:

• SA.01 Aplicación de criterios de eficiencia y eficacia
• SA.02 Integridad de Administración del Abastecimiento
• SA.03 Actualización y utilización de información para el Abastecimiento
• SA.04 Unidad de Adquisiciones de bienes y servicios
• SA.05 Unidad de Ingreso Físico y custodia temporal de bienes
• SA.06 Austeridad del Abastecimiento
• SA.07 Verificación del estado y utilización de bienes y servicios

Este Organismo mediante Res. Jefatural Nº 335-90- INAP/DNA aprobó el Manual de Administración de Almacenes para el Sector Público Nacional y determinó que correspondía al Órgano de Abastecimiento precisar, instrucciones, plazos, mecanismos, instrumentos y responsabilidades a efectos de realizar la verificación de bienes de almacén.

Las primero cuatro Normas Generales del Sistema de Abastecimiento fueron derogadas mediante el DECRETO SUPREMO Nº 039-98-PCM que reglamentaba la Ley Nº 26850 Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Las contrataciones se rigen actualmente por el Decreto Legislativo N°1017 que aprueba la Ley de Contrataciones del Estado publicado el 04 de junio del 2008 y que entró en vigencia el 01 de febrero del 2009 a partir de la aprobación del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado aprobado mediante Decreto Supremo N°184-2008-EF, perfeccionándose esta norma mediante sucesivas modificatorias. En cuanto a las últimas tres Normas Generales del Sistema, estas siguen aún vigentes.

3. Normas Generales del Sistema de Abastecimiento

Estas Normas fueron aprobados por Resolución Jefatural N° 118-80-INAP/DNA, el 25 de Julio de 1980, con la finalidad de garantizar y facilitar el control y eficacia de las funciones de estas normas, dentro de una concepción integral de la gestión de Abastecimiento. Cada Norma esta constituida, por una definición, Concepto, Objetivos, Acciones a Desarrollar, Base Legal, Alcances y Mecanismos de Control. Estas Normas, en resumen, son:

SA.01 Aplicación de criterios de eficiencia y eficacia

Esta norma señala que en todo requerimiento, solicitud, obtención, suministro o administración de bienes y/o servicios, se precisarán y aplicarán criterios de calidad, cantidad, oportunidad, lugar y costo: este último cuando sea pertinente .

Cuidando que en toda acción a adoptarse, no solo debe preservarse el fondo, sino también la forma. Buscar satisfacer las necesidades de la administración pública sino, también, hacerlo de forma correcta, con buenas prácticas.

Señala además que el abastecimiento, como actividad de apoyo al funcionamiento interno de la organización, debe contribuir al racional empleo y combinación de bienes y servicios (eficiencia), así como a conseguir los objetivos propuestos (eficacia) del mejor modo posible. Busca esta Norma, lograr los objetivos de: i) Establecer mecanismos que garanticen la contribución del Abastecimiento a la consecución de resultados institucionales, y ii) Rodear de garantías y pautas de medición al ejercicio de la función de Abastecimiento.

SA.02 Integridad de Administración del Abastecimiento

Señala que el planeamiento, organización, dirección y control del Abastecimiento abarcará tanto a los bienes como a los servicios; y se ejecuta a través de los procesos técnicos.

El Abastecimiento es una función de apoyo al funcionamiento interno de una organización social. Se orientan a suministrar o proporcionar los elementos materiales (denominados bienes) y las actividades complementarias para la operación de dichos de dichos elementos en estado óptimo o garantizado (denominados servicios): ambos, bienes y servicios, se emplean para la producción gubernativa de servicios públicos, o de bienes económicos a través de las distintas entidades que constituyen la Administración Pública. Tales actividades se realizan en campos especializados denominados procesos técnicos, relativamente autónomos e interdependientes. Son procesos técnicos de Abastecimiento: catalogación, registro de proveedores, programación, registro y control, adquisición, recuperación de bienes, almacenamiento, mantenimiento, seguridad, distribución y disposición final. En resumen, en el Abastecimiento intervienen todas las unidades orgánicas que conforman una entidad pública, de uno u otro modo, por tanto la integridad de la función no significa necesariamente exclusividad de su ejercicio por el órgano de Abastecimiento.

La función de esta Norma es la de lograr la unidad y racionalidad a la función de Abastecimiento.

SA.03 Actualización y utilización de información para el Abastecimiento

Indica que los encargados y los usuarios de la función de abastecimiento son responsables de actualizar y emplear permanentemente la información necesaria para orientar la aplicación de los procesos técnico.

Conociendo que “Información” es todo dato o fenómeno que proporciona un nuevo conocimiento o incremento el actual, sobre la realidad en que opera una entidad. El Abastecimiento se vale de la información para orientar, organizar y racionalizar el desarrollo de los procesos técnicos. Para que sea confiable la información debe ser actual, es decir, reflejar del mejor modo posible los fenómenos que ocurren en el momento presente.

La función de esta Norma era: i) Permitir que las decisiones en materia de Abastecimiento, a cualquier nivel, se sustentan en el conocimiento previo de la realidad administrativa, y ii) Orientar el abastecimiento de bienes y/o servicios en las entidades públicas.

SA.04 Unidad de Adquisiciones de bienes y servicios

Esta Norma señala que toda la adquisición de bienes y/o servicios será realizada por la Oficina de Abastecimiento. Cuando para casos específicos temporalmente se encargue a un órgano diferente, lo hará aplicando normas que emita el de Abastecimiento.

Indica que la adquisición es un proceso técnico de Abastecimiento, de ahí la facultad exclusiva. Consiste en un conjunto de actividades TECNICO ADMINISTRATIVO-JURIDICAS orientadas a lograr que una entidad pública en representación del Estado, logre la propiedad, disponibilidad o facultad de utilización de bienes y/o servicios en forma permanente o temporal, derivándose o no una obligación de pacto. Especializando en un organismo encargado de realizar esta labor. En cada entidad opera un órgano especializado a cargo de la función de Abastecimiento. Según las características de la entidad, dicha función se puede ejercer en forma centralizada o desconcentrada.

Los Objetivos seguidos por esta Norma eran: i) Evitar la multiplicidad de esfuerzos para un mismo propósito, ii) Garantizar el desempeño técnico y armónico de la actividad; y iii) Facilitar el control.

SA.05 Unidad de Ingreso Físico y custodia temporal de bienes

Todos los bienes adquiridos ingresarán físicamente a la entidad por el Almacén del órgano de Abastecimiento; y para su custodia temporal, esa u otras dependencias aplicarán principios y procedimientos similares.

El Almacenamiento es un proceso técnico de Abastecimiento orientado a establecer y aplicar pautas para la ubicación y custodia temporal de bienes en cualquier área física acondicionada con ese fin. El ingreso físico es un acto de incorporación a la entidad, pasando desde fuera de ella hacia adentro a través de un lugar previamente establecido. El ingreso es acto formal que origina acciones administrativas para certificarlo, acreditar condiciones e incorporar los bienes al conjunto de la entidad. Son bienes todos los elementos materiales, individualizables, mensurables, intercambiables y útiles.

Sub Objetivos eran: i) Establecer un solo tipo de vía o canal para el ingreso físico de bienes adquiridos a la entidad, ii) Extender los principios generales de almacenamiento a todas las áreas que realizan custodia temporal de bienes, y iii) Realizar mejor control de los bienes durante sus periodos de custodia, mientras son movilizados hasta el lugar de utilización directa.

SA.06 Austeridad del Abastecimiento

Señala que en toda previsión, solicitud, obtención, suministro, utilización y/o administración de bienes y servicios, se aplicarán los criterios e instrumentos pertinentes de austeridad que establezca la entidad a propuestas del órgano de Abastecimiento.

La austeridad es condición básica del Abastecimiento y su aplicación corresponde a todos los órganos de una entidad. Siendo los objetivos señalados: i) Fijar criterios para hacer más racional el empleo de los medios materiales que disponen las entidades, y ii) Propiciar el empleo de criterios técnicamente elaborados.

SA.07 Verificación del estado y utilización de bienes y servicios

Esta Norma está orientada a que las entidades públicas formularán y aplicarán normas para verificar la existencia del estado y condiciones de utilización de los bienes y/o servicios de que dispone la entidad.

La verificación es un acto de constatación física que realizan personas en representación de la entidad. Al Sistema de Abastecimiento le corresponde la constatación, en referencia a las unidades físicas, aplicables tanto a los bienes como a los servicios. Básicamente la verificación se refiere a los aspectos siguientes: existencia o presencia real del bien o del servicio (visto como acción o resultado); estado para apreciar el grado de conservación o deterioro del bien así como el resultado del servicio; y condiciones de utilización, para constatar en que se emplea, lugar, habilidades del responsable, condiciones de seguridad, rendimiento y sobre todo el empleo en beneficio de la organización en su conjunto (con fines oficiales).

Siendo los objetivos señalados: i) Realizar seguimiento a los bienes y servicios con que cuenta la entidad, ii) Recabar información de las existencias, en bienes y servicios para realizar un Abastecimiento más eficaz; y iii) Evitar la acumulación improductiva de bienes o servicios innecesarios para la entidad.

4. Vigencia de las Normas Generales de Abastecimiento

La Segunda Disposición Final del DECRETO SUPREMO Nº 039-98-PCM que reglamentaba la Ley Nº 26850 Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, de fecha 26 de Diciembre de 1998, deroga las Normas SA.O1, SA.02, SA.03 y SA.04. Estando vigentes aun las Normas SA.O5, SA.06, y SA.07. Estas cuatro fueron derogadas por cuanto eran referidas a la realización de las contrataciones, la forma y control de las mismas; y la Ley Nº 26850 establecía normas básicas que contenían los límites mínimos y máximos que deberían observar las Entidades del Sector Público, dentro de criterios de racionalidad y transparencia, en los procesos de contrataciones y adquisiciones de bienes, servicios u obras y regula las obligaciones y derechos que se derivan de los mismos. Dichos procesos comprendían todos los contratos que estaban destinados a obtener bienes, servicios u obras necesarios para el cumplimiento de las funciones del Estado. Reemplazando a las Normas mencionadas. La Ley de Contrataciones ha estado perfeccionándose hasta la fecha.

5. Análisis de Normas Vigentes

Para poder determinar la importancia del análisis de estas Normas, se hace necesario revisar si aún tiene vigencia, o si se han promulgado normatividad que, sin proponérselos, están reemplazando en lo dispuesto por estas. Para saberlo se ha elaborado la presente matriz:

Cuadro 01

Referencia: Res. Jefatural Nº 118-80- INAP/DNA

Autoría: Propia

El cuadro anterior tiene la relación de las Normas Generales de Abastecimiento SA.O5, SA.06, y SA.07. Información tomada de la Resolución Jefatural Nº 118-80-INAP/DNA, y de normas vigentes que se relacionan con estas, complementándose entre sí. A continuación analizaremos cada una de ellas.

SA.05 Unidad de Ingreso Físico y custodia temporal de bienes

Esta Norma señala acciones a desarrollar respecto a los bienes que ingresan a la Entidad, custodia, registro y entrega de los mismos. Indica que el lugar de custodia de estos, se denominara Almacén, entre otros. Posteriormente el INAP emitió la Resolución Jefatural N°335-90-INAP/DNA que aprueba el Manual de Administración de Almacenes para el Sector Publico, ambos vigentes a la fecha. SI bien es cierto, el manejo de almacenes no ha variado en la administración publica, la Contraloría General de la Republica, modernizó la visión del control, a través de Resolución de Contraloría Nº 320-2006 Aprueba Normas de Control Interno, sobre los riesgos que ocurren en la gestión de los procedimientos administrativos. A la fecha, aun no se emite normas adicionales al respecto, Debiendo las instituciones mediante Directivas sobre Almacenes, tratar de normar, según sus circunstancias, el manejo de los mismos.

Por el momento, se necesitaría revisar la Norma –respecto a los puntos: Acciones a Desarrollar y Mecanismos de Control- y la Resolución Jefatural N°335-90-INAP/DNA, para darle modernidad y agilidad al manejo de almacenes.

SA.06 Austeridad del Abastecimiento

En cuanto a esta norma, sobre la austeridad de los procedimientos en las adquisiciones, procedimientos, control y demás, se está cumpliendo, ya que cada año se emite las Medidas de Austeridad, Disciplina y Calidad en el Gasto Público a través de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal correspondiente; de la misma forma se tiene los principios que rigen las contrataciones estatales como: Moralidad, Imparcialidad, Razonabilidad, Eficiencia y Transparencia aprobados mediante Ley de Contrataciones del Estado D.L. N° 1017. Adicional a aquello están las Directivas de Austeridad que cada Institución aprueba cada año.

Esta norma necesita ser modificado en su contenido o de lo contrario derogarse, porque la información presentada no está de acuerdo a los tiempos modernos, dado que las medidas de austeridad han ido cambiando a través del tiempo, y se aplican disposiciones legales vigentes.

SA.07 Verificación del estado y utilización de bienes y servicios

En esta etapa hay dos puntos, el de verificación de bienes y servicios; en lo referente a bienes, está el control patrimonial, mediante Ley N° 29151 se promulgo la Ley del Sistema Nacional de Bienes Estatales y con D.S. N° 007-2008-Vivienda se aprobó el Reglamento de la ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales. Posteriormente se creó la Superintendencia de Bienes Nacionales, se encarga de velar por legislar sobre los bienes patrimoniales institucionales , mostrando modernidad y claridad en cuanto a sus procedimientos. En cuanto a la verificación de los servicios y bienes muebles, la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, señalan procedimientos y acciones a adoptar al respecto.

Esta norma deberá ser derogada, por cuanto su disposición está señalada por normas modernas y vigentes.

6. Conclusiones y Recomendaciones

Conclusiones

1. Las Normas Generales de Abastecimiento fueron aprobados por Resolución Jefatural N° 118-80-INAP/DNA, el 25 de Julio de 1980, con la finalidad de garantizar y facilitar el control y eficacia de las funciones de estas normas, dentro de una concepción integral de la gestión de Abastecimiento. Cada Norma está constituida, por una definición, Concepto, Objetivos, Acciones a Desarrollar, Base Legal, Alcances y Mecanismos de Control.
2. La Segunda Disposición Final del DECRETO SUPREMO Nº 039-98-PCM que reglamentaba la Ley Nº 26850 Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, de fecha 26 de Diciembre de 1998, deroga las Normas SA.O1, SA.02, SA.03 y SA.04. Las Normas SA.O5, SA.06, y SA.07, aún se encuentran vigentes.
3. La Norma SA.05 Unidad de Ingreso Físico y custodia temporal de bienes, referente al manejo de almacenes, no ha sido modificado ni ha sufrido aportes posteriores, salvo lo presentado por la Resolución Jefatural Nº 335-90- INAP/DNA que aprobó el Manual de Administración de Almacenes para el Sector Público Nacional.
4. La Norma SA.06 Austeridad del Abastecimiento, referente a las acciones de austeridad en los procedimientos adoptados, cuenta con numerosas normas posteriores como: Medidas de Austeridad, Disciplina y Calidad en el Gasto Público, los principios señalados en la Ley de Contrataciones y la Directiva de Austeridad anual que aprueba cada Institución. Por lo que su aplicación y consulta, no se hace necesario.
5. La Norma SA.07 Verificación del estado y utilización de bienes y servicios, referente a los bienes patrimoniales y la correcta ejecución de los servicios; al respecto esta Norma, tiene muchas disposiciones posteriores, como la creación del Sistema Nacional de Bienes Nacionales, la Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN) y de lo dispuesto por la Ley de Contrataciones del Estado. Por lo que su aplicación y consulta, no se hace necesario.

Recomendaciones

Se recomienda derogar la Normas Generales de Abastecimiento: SA.06 Austeridad del Abastecimiento y SA.07 Verificación del estado y utilización de bienes y servicios. Por tener legislación posterior que suple sus disposiciones.

7. Bibliografía

• Nunja, José (2010). Sistema de Abastecimiento y Control Patrimonial. Actualidad Gubernamental, Nº 17 Marzo 2010. IV-1 a IV-8.
• DECRETO SUPREMO Nº 039-98-PCM que reglamentaba la Ley Nº 26850 Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.
• Ley de Contrataciones del Estado D.L. N° 1017.
• Res. Jefatural Nº 335-90- INAP/DNA aprobó el Manual de Administración de Almacenes para el Sector Público Nacional.
• El Sistema Nacional de Abastecimiento Decreto Legislativo N° 22056 de fecha 29 de diciembre de 1977.
• Resolución de Contraloría Nº 320-2006 Aprueba Normas de Control Interno.
• Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014. Ley Nº 30114.
• Ley N° 29151 Ley del Sistema Nacional de Bienes Estatales.
• D.S. N° 007-2008-Vivienda Reglamento de la ley general del sistema nacional de bienes estatales.