La administración pública y su relación con el Estado

Resumen

En el presente artículo se realiza un acercamiento a la Administración Pública como función estatal encargada de satisfacer los intereses (o necesidades) de la colectividad, denominados entonces, intereses o necesidades públicas, colectivas, generales o de interés común. Se analizan los fines de la administración, así como los principios que la rigen. Se plantea que la administración tiene potestad a partir del poder de actuación otorgado por el ordenamiento jurídico, quien determina y enmarca ese poder, para el cumplimiento de una finalidad determinada por el propio orden positivo. Se hace referencia a la regulación jurídica de la Administración Pública que es el Derecho Administrativo.

Introducción

La Administración Pública desde un punto de vista formal, se entiende a la entidad que administra, es decir, al organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales. Desde un punto de vista material, se entiende más bien la actividad administrativa, o sea, la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestión y de existencia propia, tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecución de su misión.

Es además la encargada del manejo científico de los recursos y de la dirección del trabajo humano enfocada a la satisfacción del interés público, entendido este último como las expectativas de la colectividad.

En los términos de la clásica definición de Charles- Jean Bonnin, formulada a inicios del siglo XIX, la Administración Pública es la que tiene la gestión de los asuntos respecto a las personas, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden público.

Es caracterizada por atributos propiamente estatales. Dicha administración, por principio, es una cualidad del Estado y sólo se puede explicar a partir del Estado. Tal aseveración es aplicable a todas las organizaciones de dominación que se han sucedido en la historia de la humanidad.

Ella tiene una función de contenido heterogéneo, diverso, contingente, variable, derivado de su inmediata relación con los intereses generales o colectivos y con los medios o mecanismos que existen para la satisfacción de los mismos, así como con los intereses políticos que animan todo el actuar del Estado.

Las organizaciones públicas que realizan la función administrativa y de gestión del Estado y de otros entes públicos con personalidad jurídica, ya sean de ámbito regional o local se les denomina administración pública siendo una expresión amplia, que se suele referir a formas de democracia en las que los ciudadanos tienen una mayor participación en la toma de decisiones políticas.

Desarrollo

Conceptualización de administración pública

Es la función estatal cuya finalidad es la de procurar la satisfacción de los intereses (o necesidades) de la colectividad (denominados entonces, intereses o necesidades públicas, colectivas, generales o de interés común). El concepto de Administración pública es equivalente al de función administrativa.

Por el acentuado papel intervensionista que la Ley Fundamental cubana le asigna a la Administración Pública, la propia Constitución le señala al ente administrativo las reglas de conducta que deben existir en las relaciones administración–administrado, cuando en su artículo No. 10 regula que “Todos los órganos del Estado, sus dirigentes, funcionarios y empleados, actúan dentro de los límites de sus respectivas competencias y tienen la obligación de observar estrictamente la legalidad socialista y velar por su respeto en la vida de toda la sociedad”.

No se puede obviar que la Administración, como sujeto productor, se erige como persona jurídica, creada por el Estado, que es a quien representa y que traza las directrices y objetivos inmediatos y mediatos que se propone la actividad gubernamental, y que por ella actúan las personas físicas antes citadas que son sus representativos y por tanto en su actuación puede estar presente la cuestión subjetiva y olvidarse ser representante de un cargo u oficio público estatuido, reconocido como órgano administrativo, que es lo que le ofrece la capacidad jurídica para desarrollar la actividad que ejecuta, la que siempre estará circunscripta a su competencia.

Fines de la administración pública

1. Su principal fin es asegurar la satisfacción de las necesidades de la sociedad.
2. Salvaguardar el orden interno.
3. Proteger y desarrollar la propiedad socialista.
4. Garantiza los Derechos y los legítimos intereses de los ciudadanos.
5. Estimula el cumplimiento de sus deberes mediante la educación política- ideológica del pueblo.
6. Educa a las masas populares en un espíritu de disciplina consiente, de actitud comunista ante el trabajo.
7. Fomenta la solidaridad con los movimientos de liberación nacional de todos los pueblos oprimidos.
8. Permite la colaboración fraternal con los demás pueblos socialistas.

La Administración Pública en sentido subjetivo contiene el conjunto de órganos y organismos que tienen como misión fundamental el ejercicio de la función administrativa:

• Consejo de Ministros, su Comité Ejecutivo y las entidades administrativas adscritas.
• Organismos de la Administración Central del Estado (OACE).
• Delegaciones y Direcciones territoriales provinciales y municipales.
• Consejos de la Administración provinciales y municipales; sus dependencias.

Principios de actuación y organización

• Control: el actuar de las Administraciones Públicas debe estar sometido a mecanismos de control que permitan comprobar y asegurar que dicha actuación se realiza según el derrotero que establecen las normas jurídicas que la regulan.
• Responsabilidad: posición del sujeto a cargo del cual la Ley pone la consecuencia de un hecho lesivo de un interés protegido. Según la Constitución, “los órganos estatales inferiores responden ante los superiores y les rinden cuentas de su gestión”.
• Proporcionalidad: debe haber correspondencia o adecuación entre el resultado que se propone lograr con determinada acción administrativa y la intensidad de los medios que se utilizan en la realización de dicha acción.
• Eficacia: consecución del resultado que corresponde a los objetivos o normas preestablecidas.
• Eficiencia: capacidad de obtención de los objetivos fijados en razón de los medios disponibles.
• Competencia: las distintas tareas, facultades, potestades que le corresponde realizar a la Administración Pública deben estar distribuidas o repartidas entre los distintos órganos y organismos administrativos.
• Jerarquía: relación de supremacía y autoridad de los órganos superiores respecto de los inferiores, y recíprocamente la relación de subordinación en que se encuentran los órganos inferiores respecto de los superiores.
• Coordinación: persigue la obtención de un resultado como consecuencia del ejercicio adecuado e integrado de determinadas funciones pertenecientes a distintos órganos u organizaciones.
• Centralización y descentralización: la centralización es aquella forma de organización pública en la que una sola administración, la del Estado, obviamente, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello. La descentralización es el proceso contrario; es competencia para decidir materias o asuntos relevantes para el sujeto sin depender del control o tutela – salvo la estrictamente jurídica – por parte de otro sujeto superior.
• Concentración y desconcentración: se afirma la concentración cuando las competencias resolutorias están dominantemente atribuidas a los órganos superiores de la organización; y la desconcentración cuando se atribuye a los órganos inferiores.
• Participación ciudadana: considera al ciudadano como miembro de la comunidad, como afectado por el interés general y portador o velador del mismo. Implica la incorporación en las decisiones o actuaciones de la Administración Pública las referencias al interés general que los ciudadanos en directa relación con él pueden hacer valer.
• Doble subordinación: entre los deberes, atribuciones y funciones comunes de los organismos de la Administración Central del Estado está; “ejercer la dirección de las empresas y dependencias que le están subordinadas, y en lo que les compete como organismo de jerarquía superior la dirección metodológica y técnica de las actividades que realiza la Administración Local del Estado”.

Potestad

Se entiende por tal, poder jurídico para imponer decisiones a otros para el cumplimiento de un fin. Es un poder de actuación otorgado por el ordenamiento jurídico, quien determina y enmarca ese poder, para el cumplimiento de una finalidad determinada por el propio orden positivo.

• Reglamentaria: potestad de crear normas jurídicas (reglamentos).
• Reglada: señala una actuación específica prefijando todos los elementos de la actuación sin dar un margen a la valoración.
• Discrecional: le permite a la Administración Pública, ante un supuesto determinado, escoger una de varias posibilidades de actuación que le brinda la norma jurídica.

Elementos de la administración pública

Los elementos más importantes de la administración Pública se pueden resumir y explicar de la siguiente manera:

• Órgano administrativo: Son todos aquellos órganos que pertenecen a la administración pública y que son el medio o el conducto por medio del cual se manifiesta la personalidad del Estado.
• Actividad administrativa: Esta actividad se desarrolla a través de la prestación de los servicios públicos, a los cuales está obligada la administración pública para el logro de su finalidad.
• Finalidad: La finalidad es el bien común o bienestar general de toda la población en general, elemento no sólo doctrinario sino Constitucional, que establece que el Estado se organiza para proteger a la persona y a la familia, y su fin supremo es el Bien Común.
• El medio: El medio que la administración pública utiliza para el logro del bienestar general o el bien común es el Servicio Público.

De lo anterior se entiende que el Estado viene obligado a adoptar una estructura orgánica y funcional adecuada, como garantía del cumplimiento de sus fines, integrándose en un sistema que se constituye por, el aparato central, los consejos de dirección y técnico – asesor, las delegaciones territoriales, empresas, etc.

La mayor parte de la actividad que impulsa la administración va dirigida a los ciudadanos, su principal acción se encamina a la sociedad, conformándola, moldeándola, la porción más importante de su acción, desborda sus límites; se verifica allí en la base de la pirámide estatal, donde la organización política se encuentra con el individuo; y sin duda, del intercambio Estado -ciudadano corresponde el sector más amplio a la actividad administrativa.

La Administración, en virtud de los elevados fines que se propone y las complejas tareas que desarrolla, ha de responder oportuna y convenientemente, con pronunciamientos que traduzcan la voluntad estatal, a los cambios, modificaciones o nuevas realidades sociales que puedan sobrevenir, empeño que requiere el empleo de múltiples posibilidades de actuación, o sea, precisa del concurso de ciertos atributos que de modo suficiente garanticen el continuo y eficaz curso de su actividad, a estas propiedades que sustentan el normal desarrollo de la acción de la administración se les llama potestades administrativas, que no son sino, manifestaciones concretas y específicas de una relación general de poder.

Las llamadas potestades administrativas son los atributos consubstanciales a la Administración, aseguradores del normal desempeño de sus tareas, algunas constituyen interesantes variaciones de actividades que al margen de la función administrativa conformarían clásicas funciones estatales.

En la instrumentación y desarrollo de esas complejas tareas que interactuarán cotidiana e incesantemente Administración y administrados, como sujetos insustituibles, determinados y determinantes de una relación que se ha denominado jurídico -administrativa y que tendrá diverso origen, unas veces a instancias del administrado quien interesa una declaración de la administración; otras, producto del obrar soberano de ésta que en el marco de una relación general de poder involucra a personas que en modo alguno se propusieron interaccionar con ella.

Las resoluciones administrativas, contentivas de la voluntad estatal respecto al asunto que les dio origen, son decisiones sobre derechos subjetivos, reconociendo o desconociendo, estimando o desestimando pretensiones concretas de personas naturales o jurídicas que tal vez las promovieron frente a la administración, extinguiendo, negando o iniciándose con ellas posibles situaciones jurídico – administrativas.

Así se le podrá ver a la administración unas veces reclamada de un pronunciamiento, otras, impulsando determinado asunto, o superando la resistencia de los destinatarios de sus actos y aún otras, demandada por esos u otros destinatarios de su acción, a veces será juez, pero siempre parte.

1.2 El procedimiento administrativo

A cada una de esas situaciones de las que la Administración será parte inexcusable, corresponderá un espacio jurídicamente diseñado, un cause, un modo de comportarse que han de observar los participantes en estas situaciones.

La ley proveerá el curso y metodología de las acciones que se han de ejercitar en la consecución de cada propósito y quizás es por ello que no pueda explicarse cada procedimiento por la actuación que en él tengan sus intervinientes, sino que cada procedimiento condicionará de conformidad al objeto para el que fue diseñado, la actuación de unos y otros, de verse así (según el objeto para el cual existen) los procedimientos administrativos serán tantos como tantas sean las múltiples posibilidades de relación que pudieran darse entre administradores y administrados quienes quedarían marcados entonces por tales comportamientos.

Varios son los elementos que instituyen un procedimiento administrativo, primero la inclusión en él de un órgano investido de poder, una autoridad estatal; y un deseo, necesidad o propósito, bien sea de la propia Administración o de un ciudadano, ahí su génesis, luego la ley proveerá a todos del modo de satisfacer sus intenciones, el procedimiento administrativo será el medio, la vía entre unos y otros con el fin propuesto en el marco de una situación jurídica predefinida.

El modo que la ley establece y que cada cual debe observar al obrar conforme a su pretensión, la secuencia ordenada de eventos y realizaciones señaladas y requeridas en el ordenamiento jurídico cuya razón es poner en manos de las personas el mecanismo legal de actuación de conformidad a sus fines, constituye el procedimiento.

Es la Administración Pública la parte del Estado con que más vinculado se halla el ciudadano común, ello ocurre a través del contacto usual con sus instituciones, funcionarios, agentes y policías.

La regulación jurídica de la Administración Pública: el Derecho Administrativo. Administraciones que pueden pensarse bajo un prisma unitario.

Es de vital importancia en la carrera de cualquier directivo o de cualquier persona que desempeñe un cargo u oficio público, por cuanto estudia de los principios de esta ciencia jurídica y de las fuentes originarias de las normas jurídico–administrativas que regulan el actuar de la Administración pública.

Esta materia no se limita a enfoques normativistas, sino que elucida la organización y funcionamiento de la Administración Pública como parte del aparato estatal, en particular la cubana, conforme a sus principios de organización y funcionamiento, preparando a quienes se capacitan para que pueda analizar las instituciones jurídico-administrativas, el Derecho positivo y el adjetivo o procesal que regula la actuación de la Administración en sus relaciones internas y con otros entes sociales.

Conocer de estos elementos asegura un actuación responsable como directivo o responsable de un cargo u oficio público conforme a los principios y normas previstos, así como para enfrentarse a instituciones más complejas desde el punto de vista técnico – jurídico, e incluso le provee de la lógica jurídica necesaria para realizar análisis técnicos especializados de la legislación y los procedimientos vigentes y de esta manera, entonces, comprenderlos mejor y aplicarlos con toda legitimidad según lo previsto por el legislador en la norma jurídica de que se trate..

En la relación general Estado – Administración como una identidad de género a especie, descansan básicamente las llamadas prerrogativas y privilegios de la Administración Pública, así como también su elevada capacidad de acción, de modo que los atributos consubstanciales al primero, son extensibles a ésta, donde ciertamente adquieren caracteres propios, sistematizables, pero sin perder el nexo con su realidad originaria, convirtiéndose así en los presupuestos eficientes y suficientes de la actividad Administrativa.

El Derecho Administrativo regula las relaciones entre los particulares y el Poder Público, sobre la base del conjunto de principios jurídicos de actuación acerca de la actividad administrativa, puesto que debido a esta relación se pueden suscitar controversias, cuando sus órganos y entidades cumplen funciones administrativas en virtud de disposiciones jurídicas que enmarcan su acción ejecutiva, bien en la prestación de servicios o con determinada finalidad concreta de la voluntad estatal, a tenor de la política de orden interno e internacional que adopte el Estado, la que incorpora a la referida Administración y a su normativa reguladora.

El objeto de estudio del Derecho Administrativo son las circunstancias políticas, ideológicas, morales, sociales y económicas que determinan las acciones y disposiciones del Estado, el modo de ser organizadas y los objetivos que se prevén.

Son fuentes directas:

• La Constitución.
• La Ley.
• El Decreto-Ley.
• El Reglamento.
• Los acuerdos, instrucciones y dictámenes del Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular.
• Las disposiciones internas de la Administración.
• Los acuerdos y disposiciones de las Asambleas Provinciales y Poder Popular.

Son Fuentes indirectas:

• La jurisprudencia,
• El precedente administrativo,
• Los tratados,
• Las disposiciones del Partido Comunista de Cuba (PCC),
• La costumbre,
• Los principios generales del Derecho.
• Municipales del Poder Popular.

Conclusiones

• Como Administración Pública se identifica al segmento del Estado que tiene a su cargo la realización de la función administrativa, equivalente en suma a realizar, ejecutar, desarrollar o instrumentar el programa político.
• A los organismos de la Administración Central del Estado corresponde el ejercicio de la actividad ejecutiva y administrativa en el marco de sus respectivas competencias, convirtiéndose de hecho en el medio por excelencia a través del cual el Estado ha de procurar la mayor parte de los objetivos que se plantean.
• Por su función, la Administración Pública pone en contacto directo a la ciudadanía con el poder político, satisfaciendo los intereses públicos de forma inmediata, por contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata.

Bibliografía

• Dr. Castanedo Abay, Armando. Nociones generales acerca de la Administración Pública, como objeto de estudio y regulación jurídica del Derecho Administrativo.
• Dr. Castanedo Abay, Armando. Reflexiones acerca del acto administrativo.
• Dr. Matilla Correa, Andry. La Administración Pública en Cuba. Facultad de Derecho. Universidad de La Habana
• Dr. Matilla Correa, Andry. Comentarios sobre las fuentes del Derecho Administrativo cubano.
• Constitución de la República de Cuba.
• Acuerdo 4047 del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros.
• Decreto Ley 67, de la Organización de la Administración Central del Estado, de 19 de abril de 1983.
• Derecho Civil. Parte General. Biblioteca Virtual. Fiscalía General de la República de Cuba. Ciudad de La Habana. Cuba. 2003.