Resumen
México forma parte de los países pujantes y en vías de desarrollo de América, territorio de más de cien millones de personas, rico en recursos energéticos, paisajes imponentes y una riqueza cultural ancestral, que coloca a este país en un epicentro estratégico dentro del continente. Dueño de un sistema político Republicano, Federal y democrático, en el que destaca el aparato gubernamental altamente centralizado, con fuerte incidencia en la figura única de liderazgo político y administrativo, con visible presencia en cada estado de la República pero también con estructurados lineamientos de funcionamiento para la administración pública estatal que la colocan en una posición fetal, frágil y altamente dependiente de su cordón umbilical llamado Gobierno Nacional, lo que hace casi una utopía el fenómeno de la descentralización.
Abstract
Mexico is a vibrant country and developing of America, territory of more than one hundred million people, rich in energy resources, breathtaking scenery and ancient cultural wealth, which puts this country into a strategic epicenter within the continent. Owner of a Republican political system, federal and democratic, which highlights the highly centralized government apparatus, with a strong influence in the single figure of political and administrative leadership, with visible presence in every state of the Republic but also structured operating guidelines for state public place it in a fetal position, fragile and highly dependent on its umbilical cord called National Government, making it almost a utopia the phenomenon of decentralization.
Introducción
La burocracia se entiende como aquella estructura organizativa caracterizada por procedimientos explícitos y regularizados, división de responsabilidades y especialización del trabajo, jerarquía y relaciones impersonales. Lo que, a criterio de quien escribe, la convierte, en teoría, en un mecanismo de orden, simplificación y su “Leitmotiv” es justamente mantener el equilibrio y organización de la administración, lo cual se traduce en un mayor y mejor funcionamiento, y sobre todo eficiencia en la prestación de servicios a sus administrados.
El término es utilizado en la sociología, en la ciencia administrativa y, especialmente, en la de administración pública. Podría definirse como un conjunto de técnicas o metodologías dispuestas para aprender o racionalizar la realidad exterior que pretende ser controlada por el poder central- a fin de conocerla y dominarla de forma estandarizada o uniforme. Un claro ejemplo de esta característica de las burocracias, particularmente de las de gobierno, es la contratación y asignación o remoción de personal, es decir, funcionarios, de acuerdo a criterios explícitos y relevantes al desempeño de funciones. El término viene del francés «bureaucratie», y este de bureau, oficina, escritorio, y -cratie, -cracia: gobierno. «El gobierno de las normas y organización explícitas». No obstante, de acuerdo al análisis sociológico de Max Weber, el sistema tiene connotaciones más positivas, en que es una forma de organización y administración más racional que las alternativas, que se caracterizan como sistemas basados en aproximaciones «carismáticas» o «tradicionales». Weber definió a la burocracia como una forma de organización que realza la precisión, la velocidad, la claridad, la regularidad, la exactitud y la eficiencia conseguida a través de la división prefijada de las tareas, de la supervisión jerárquica, y de detalladas reglas y regulaciones. La burocracia en si es un tipo de gobierno. Weber reconoce que las burocracias pueden causar problemas de «papeleo», muchos trabajos burocráticos pueden resultar tediosos, ofreciendo pocas oportunidades para el ejercicio de las capacidades creativas. La autoridad de los funcionarios y la rutina burocrática son los precios que se deben pagar por la eficacia de la técnica de las organizaciones burocráticas.
De estas definiciones generales, encontradas en la Internet y bibliotecas, entendemos entonces que la burocracia en la base administrativa y operativa, o procesal del funcionamiento Estatal; Por tal razón la burocracia sirve como articulación de la simplificación. Se podría argumentar que por la burocracia es posible la división de trabajo promovida por el poder central, que a su vez busca dominar a los funcionarios, evitar la corrupción y tener mecanismos de regulación y evaluación efectivos para su desempeño.
Desarrollo temático
Contrastante con la realidad ideal descrita, la organización o estructura que en México conocemos como burocracia se ha degrado al no cumplir con las características esenciales que su naturaleza dicta, ya que en el deber ser, nos encontramos contractuados a una elaborada y engorrosa red de leyes y reglamentos, que no son más que la expresión de la ineficacia burocrática, el grado de descomposición social y de mediocre respuesta institucional.
Por lo que en la generalidad de las oficinas públicas, nuestra cotidianidad, es frecuente toparse con un aparato de poder con procedimientos poco explícitos y difusamente regulados, sin que se observe una eficiente división de responsabilidades, eficaz especialización o división del trabajo, sin mencionar con una jerarquía anárquica, basada en el partidismo y personalismos de interés grupal.
Eso en cuanto al ordenamiento jurídico, pero si además observamos el desempeño de los funcionarios, la atención al público, y la oportuna respuesta de las instituciones, hacen de la burocracia más que un instrumento de orden un obstáculo para la resolución de problemas y capacidad de respuesta de la administración, razón por la cual, el termino burocracia, es visto y utilizado por la mayoría de los mexicanos de forma peyorativa, que alude a la ineficacia del aparato gubernamental y al excesivo uso y abuso de trámites que impiden que el ciudadano común accede de manera expedita al sistema.
En suma, no es un secreto para nadie, la inconformidad de los ciudadanos ante el desempeño e ineficacia de la administración pública para la resolución de sus necesidades específicas, la falta de confianza y credibilidad en las instituciones y eso está muy asociado a la corrupción y a la burocracia tal y como se asocia hoy día, y aunque la historia ha demostrado que no hay organización gubernamental perfecta, es imperante en México que por lo menos, ya no en el texto legal sino en la practica el ciudadano común pueda tener acceso a instituciones de manera gratuita, expedita y justa.
En cuanto al el funcionario público, debe ejercer su buen juicio y habilidades, pero su deber es ejercerlas en el servicio de la autoridad superior (incluyendo, especialmente en el caso de altos funcionarios, la autoridad de la ley). Últimamente, el funcionario es responsable por el desempeño imparcial de sus funciones tal como están establecidas ya sea en la ley o regulaciones relevantes y debe sacrificar sus opiniones personales, o renunciar a su cargo si es que ese deber le llega a ser contrario.
Por todo lo anterior, se propone una nueva perspectiva burocrática eficientista, como alternativa al congestionamiento intestinal que nuestro aparato gubernamental sufre, el cual nos impacta a todos, como ciudadanos, en el diario vivir, donde los actos de autoridad cobran vida; entendiendo por perspectiva, de acorde al Diccionario de la Real academia de la Lengua Española, como: “Sistema de representación espacial sobre una superficie plana: los pintores renacentistas impulsaron la técnica de la perspectiva. Obra o representación ejecutada con esta técnica. Paisaje o conjunto de cosas vistas desde un punto determinado, especialmente desde lejos: desde lo alto del castillo se dominaba una perspectiva de varios kilómetros. Panorama. Punto de vista o modo de ver y considerar las cosas: el escritor adoptó una perspectiva crítica para tratar el tema. ángulo, óptica. Circunstancia que puede preverse en un asunto o un negocio, en especial si es beneficiosa: en este trabajo existen buenas perspectivas. Distancia o alejamiento desde los que se observa y considera un hecho o una situación con la intención de ganar objetividad: hay que mirar las cosas con perspectiva”.
De lo anterior, la deducción lógica a entender en la propuesta, es un nuevo enfoque, una nueva forma de mirar las cosas en lo que a burocracia concierne, adoptando el postulado de la teoría eficientista y sus principales exponentes, que nos permitan contar con un aparato burocrático con nuevos bríos, mejor productividad alcanzada por la optimización operacional que cada uno de los burócratas alcance en su tarea encomendada.
El enfoque propuesto, hace énfasis en el individuo, como un agente activo, que mediante un sistema lógico aplicado a la acción, se traduzca o materialice en el nacimiento de los actos jurídicos y de autoridad que de tales actuares emanan; tomando el ejemplo de Frederick Winslow, en su obra Shop Management; se propone una organización científica del trabajo burocrático, analizando y observando los pasos o tiempos en los cuales nuestros burócratas consuman el acto administrativo o de autoridad para el cual están facultados; creando mecanismos en base a la inteligencia emocional, que permitan fijar un estándar de productividad.
Esta medición en base a la organización instrumentada consistirá en poner atención a la productividad verdadera, es decir, no calificar la eficiencia del burócrata por la conclusión o remisión de formularios o tramites, si no por los tiempos de respuesta, tramites resueltos satisfactoriamente y encuestas permanentes a los ciudadanos atendidos por dicho burócrata.
Esta productividad seria reforzada por cursos y talleres de inteligencia emocional, que mas allá de enseñarle al burócrata a usar sistemas internos o como “integrar” un expediente, para luego usar en contra del ciudadano ese conocimiento, pidiendo un sin número de requisitos, o haciendo engorroso el tramite, que ya de por si, y en apego a la Ley es, sea propositivo y entienda que fuera de su labor al dar vida a ese acto de autoridad, es un ciudadano mas; que estará sujeto en otro contexto a la voluntad de otros mas, que le aplicaran la misma perspectiva cuando vaya a realizar otros trámites.
Cuantos “compañeros” de gobierno, cuando están en su papel de padres de familia, o simples ciudadanos, exclaman, “no es posible tan mal servicio” y lo primero que argumentan es: “Yo soy funcionario público”, al exigir la celeridad en un trámite; es el punto de quiebre, del cual lograremos, reflexione, entienda que es necesario este nuevo enfoque en la burocracia mexicana, por el bien de todos; en palabras de Henry Fayol, el estudio de la organización es “el arte de gobernar”; y debemos de entender entonces, que todos los burócratas somos antes que eso, ciudadanos, y por tanto, no estamos haciendo algo fundamental, que es gobernarnos bien.
Para ello, es necesario estudiar los tiempos de acción, incluso, por irrisorio que parezca, contemplar los movimientos, pues desde que un burócrata sale de su casa, ya va predispuesto a ser poco eficaz, es decir, pasa por su periódico, sale sin desayunar de su casa, y como resultado, apenas llega a tiempo para que no le pongan falta, con el único objetivo de “checar tarjeta”, para luego “relajarse” leer su periódico, desayunar de su “topper”, socializar un poco, y luego de eso, al medio dia, si bien nos va, empezar a “trabajar”, revisando expedientes al vapor y atendiendo a los ciudadanos que van por algún trámite con la mentalidad del “bateo”, es decir, la negatividad intima a realizar aquel tramite para el cual está facultado, de buena fe y con prontitud.
Tomando otro representante del Eficientismo, Henry Laurence Gantt, la perspectiva propuesta ha de centrarse en el control y planificación de las operaciones burocráticas, mediante gráficos, como el llamado diagrama de Gantt, que nos permitirá contar con un indicador de la planificación burocrática; pues cuantas veces nos encontramos en áreas de atención al público donde solo hay una ventanilla funcionando, mientras que al interior de la oficina, hay departamentos abarrotados de burócratas “haciendo como que trabajan” tomando el café o navegando por internet.
Es decir, la re dirección o redistribución del factor humano es vital en este enfoque, alejado de la meritocracia, no importa si en el área “del jefe” hay un “sequito” de auxiliares, estos serán destinados a los departamentos críticos o de mayor afluencia en los tramites a efectuar, según la naturaleza de la institución que se trate.
Otra característica de este enfoque, es que alentará la innovación, cambiando la mentalidad actual de “seguir la corriente”, en donde los burócratas se abstienen de aportar ideas por temor al rechazo de sus compañeros o jefes; adoptando otro principio eficientista de Harrigton Emerson, quien se dedicó a trabajar dentro del campo industrial, desarrollando proyectos, técnicas y principios que innovarían el mundo de la industria. Su libro, The Twelve Principles of Efficiency (1911), presentaba las bases para obtener operaciones eficientes, y sus 12 principios que de alguna forma fueron paralelos a las enseñanzas de Frederick Winslow Taylor, eran los siguientes:
- Ideales definidos claramente.
- Sentido común.
- Asesoría competente.
- Disciplina.
- Trato justo.
- Registros confiables, inmediatos y adecuados.
- Distribución de las órdenes de trabajo.
- Estándares y programas.
- Condiciones.
- Operaciones estándar.
- Instrucción de la práctica estándar por escrito.
- Recompensa a la eficiencia
El burócrata, mediante esta nueva perspectiva, se alejará de la mentalidad negativa imperante, en la cual siente la frustración de una injusta remuneración, que se traduce en el dicho popular: “Ellos hacen como que me pagan, yo hago como que trabajo”. Dejando de lado los postulados de eficiencia, horradez y legalidad con los que debe conducirse en su diario actuar como generador de acciones que se cristalizan en actos de autoridad o jurídicos; para lo anterior, tomaremos de uno de los eficientistas mas conocidos, Henry Ford, su filosofía del trabajo; traduciéndola a este escenario, en que el Estado implemente también programas orientados al bienestar del burócrata, de la certeza de alcanzar un mejor nivel de vida mediante el trabajo burocrático; creando las estrategias, tales como pasificación, y otras que supongan un lejano acercamiento al poder, que le garanticen que sus mejores recomendaciones, serán sus resultados, y que si estos son buenos, será garantizada la remuneración apropiada, en forma de ascenso, aumento de salario u otras prestaciones.
a pesar de la efectividad y ventajas administrativas que el sistema ha conferido históricamente a los estados, la reacción frente a su aplicación o extensión no ha sido universalmente aprobatoria. Sin embargo, autores como Adam Smith y John Stuart Mill, sobrepasaron esas visiones tempranas, buscando proporcionar un fondo teórico a la asignación racional de los recursos, a la producción, y a la fijación de precios, teorías muchas veces basadas en la organización burocrática de las actividades económicas y las empresas. De acuerdo a Weber, la burocracia es un sistema de gobierno o control legal en el sentido de estar sometido a reglas explícitas y generales. Es impersonal es decir, la autoridad va a quien tiene la capacidad de ejecutar ciertas funciones, determinado por criterios establecidos en relación al desempeño de la tarea y no en base a personas determinadas ya sea por tradición o carisma; y perdurable en la medida que distribuye y coloca funciones y poderes a los niveles adecuados de manera racional y tiende a disminuir las desigualdades sociales en la medida que por un lado distribuye autoridad y por el otro el acceso a esa autoridad y sus posibles privilegios no se transmiten de generación a generación. Sin embargo, Weber también enfatizó que la burocracia puede anquilosarse, dado que quienes tienen poder buscan preservarlo; y/o a carecer de flexibilidad, por ejemplo, cuando confronta casos individuales o especiales. Una burocracia no degenerada puede verse afectada por ciertos problemas descritos a continuación: sobre especialización, Rigidez e inercia en los procesos, tomando decisiones con lentitud o siendo imposible aplicarlas al presentarse casos inusuales, e igualmente retrasando los cambios, evolución y adaptación de viejos procesos a nuevas circunstancias; Suposición de que el sistema es siempre perfecto y correcto por definición, provocando que su organización sea poco proclive al cambio y a la autocrítica; y la creación de más y más reglas y procesos, creciendo su complejidad y disminuyendo su coordinación, facilitando la creación de reglas contradictorias.
Conclusiones
En este orden de ideas, experiencias en Latinoamérica han sido punta de lanza para solucionar el exceso de trámites y han usado la tecnología para brindar a sus administrados facilidades de acceso al sistema, mediante nuevas tendencias eficientistas, por ejemplo, la que se denomina: Gobierno electrónico. Para principios de la década del tercer milenio, se sostiene que los nietos de la generación joven ya no conocerán un sistema burocrático, remplazado o eliminado por las tecnologías informáticas y la finalidad de agilizar procesos humanos.
Sin embargo más allá del mecanismo o la forma de los tramites, urgen leyes claras, diáfanas, no excluyentes que ayuden a fortalecer lo verdaderamente importan te de este asunto, más allá incluso de la productividad y funcionamiento, se requiere renacer en la confianza perdida de los ciudadanos en el sistema y sobre todo, un nuevo enfoque eficientista que permita la conversión efectiva del recurso humano en una sana y fluida burocracia, obteniendo con ello, el resultado deseado, que sería un aparato burocrático activo y resolutivo a las necesidades de los ciudadanos en cuanto a los actos de autoridad que de ellos emanen.
Para lo anterior, también se ha de invertir la percepción social de que es el burócrata el culpable de la mala administración pública, la realidad es que ellos, son meros trabajadores del estado, la mayoría con bajos sueldos y limitado poder de acción; que frustrados y reprimidos, hacen muchas veces, lo que pueden, con lo que tienen, incluida nula preparación y capacitación para el área en la que se desempeñan. Hoy día pensamos que por ser Licenciados en Derecho, por ejemplo, ya estamos capacitados para desempeñar casi cualquier cargo burocrático en México, cuando se necesitaría crear al menos una especialidad en Derecho Público aplicado o atención burocrática, al igual que nuevas carreras técnicas y profesionales encaminadas a cada sector, como lo son las Licenciaturas de nueva creación en Notaria Pública, entre otras, que le apuesten a un alto grado de profesionalización en los trabajadores burócratas al servicio del Estado, emanando de esto mayor capacidad de respuesta y mejor utilización de los recursos, humanos y materiales de cada dependencia.
Este nuevo enfoque, permitirá al burócrata comprender el significado, alcance e importancia de su esfuerzo y compromiso personal, para el buen desempeño institucional a la cual sirva, iniciando el día, por ejemplo, con una sana mecánica de acciones, es decir, corrigiendo todo aquello que le atrase o genere prisa en su correcto inicio de atención ciudadana, y el estado por su parte, implementando un servicio profesional burocrático de carrera que le garantice un alto distanciamiento del poder, que permitirá, contemos con verdaderos profesionales burocráticos, con vocación de servicio y compromiso social, mediante este enfoque eficientista. El burócrata ya no será más anónimo y gris, será un profesionista dinámico y comprometido con su tarea.
Bibliografía
- Petrella, C (2002): El acercamiento amigable a la burocracia. Editorial, Omega, Barcelona, España.
- Weber W (1989): ¿Qué es la burocracia? Editorial, Espasa, tercera edición, Madrid: España.
- Oscar Oszlak, O. (1999) Burocracia estatal: Política y políticas públicas. Ediciones Orión, Buenos Aires, Argentina.