Nuevamente salta a la palestra el famoso “European Recovery Program”, conocido como el Plan Marshall, éste muy bien pensado plan de reconstrucción, el 3 de abril de 1948, fue ratificado bajo la administración de Harry S. Truman y con la idea de tenerlo bajo control, el mismo año, creó la Administración para la Cooperación Económica (ACE), quien, inmediatamente inició sus operaciones con Grecia y Turquía. Inicio que no fue fortuito, no fue producto de la casualidad ya que estos dos países estaban considerados como la primera línea de la lucha contra la expansión comunista, de hecho, ambos países ya se encontraban recibiendo ayuda económica en el marco de la Doctrina Truman (medida política por los Estados Unidos para dar apoyo a «pueblos libres que están resistiendo los intentos de subyugación por minorías armadas o por presiones exteriores»).
Bien, en las primeras de cambio hasta mediados de la década de los 50 y un poco más, todo marchaba sobre ruedas, pero comenzó a salir a flote, el germen de la duda, ¿se estará cumpliendo el objetivo?, ¿los proyectos realmente están dando el fruto que se esperaba?, ¿qué tan seguros estamos de la efectividad del plan?, ¿la ayuda está llegando donde debería llegar?, éstas junto con muchas más interrogantes, colocaron el semáforo en rojo y prendieron las correspondientes alarmas.
Y así, ante la inquietud de la AID [1] de evaluar sus proyectos con el fin de mejorar la calidad de las inversiones sociales y saber hacia dónde se dirigían, la metodología del Marco Lógico (Logical Framework Approach, LFA de sus siglas en inglés) fue originalmente desarrollada por la Unidad de evaluación de la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos de Norteamérica (USAID), quien tomó la iniciativa para la definición de un nuevo y mejorado método de evaluación, encargándole a la Consultora Fry & Associates el diseño del mismo.
Tal iniciativa, respondía a una línea de trabajo precedente sobre la necesidad de mejora de los sistemas de evaluación, iniciada con el informe “Research, Evaluation and Planning Assistance Report” (1961) de la Kennedy Task Force, seguida por el “Lincoln Report” (1964) y el “Bernstein Report” (“Report to the Administrator on Improving AID’s Program Evaluation”, 1967).
Ya en su primer informe el equipo consultor de Fry & Associates, estableció de forma clara, que el principal problema radicaba no tanto en los sistemas de evaluación del uso de la ayuda sino principalmente en la propia estructura del proyecto. USAID, tras un tiempo de reflexión, optó por seguir dicho camino, encargando la segunda parte del proceso a la firma consultora Practical Concepts Inc., de cara al diseño, desarrollo y aplicación de un enfoque de Marco Lógico a las actividades y proyectos al interior de USAID. Proceso que fue desarrollado específicamente por León Rossenberg y Lawrence Posner durante 1969 y 1970.
Básicamente, el objetivo de la nueva metodología (Marco Lógico) apuntaba a mejorar la calidad de las inversiones sociales, superando los problemas que en opinión de sus inventores eran los principales defectos de los proyectos de desarrollo:
- Planificación demasiado imprecisa: Desarrollándose proyectos carentes de precisión que presentaban múltiples objetivos y en los cuales no se identificaban con claridad las actividades.
- Responsabilidad gerencial ambigua: Los gerentes de proyectos se resistían a ser considerados responsables del impacto del proyecto.
- Poca claridad en el resultado final del proyecto pero mucho énfasis en el cumplimiento de las actividades, en especial las de carácter administrativo-financiero.
- Evaluación excesivamente controversial: Al no existir metas claramente definidas, los evaluadores usaban su propio criterio para determinar los aspectos positivos y negativos, lo que trae consigo que los resultados se convirtieran en causa de mayores desacuerdos acerca del éxito o fracaso, en lugar de contribuir al mejoramiento del proyecto.
- Dificultad para comparar proyectos de diferentes temas o áreas.
La MsC. Yudy Aguila Cudeiro y los Dr. Nereyda Moya Padilla y Francisco Ángel Becerra Lois en su obra «Aplicación del enfoque prospectivo para impulsar el Desarrollo Local en la comunidad 14 de Julio (Estudio de caso).» de la Facultad de Ciencias Sociales y Humanísticas de la Universidad Cienfuegos (Carlos Rafael Rodríguez), nos dicen:
“El marco lógico permite un diseño que satisface tres requerimientos fundamentales de calidad en un proyecto de desarrollo: coherencia, viabilidad y evaluabilidad. La creciente popularidad entre los gestores de proyectos se debe al no menos importante hecho de constituir la principal técnica no cuantitativa de análisis científico en el campo de la política del desarrollo. Como lo ilustra ampliamente la gnoseología, ninguna ciencia puede basarse enteramente en mediciones, y en el caso de algunas ciencias, las mediciones son más bien el componente menor de las investigaciones científicas. El Marco Lógico logra, sin mayor necesidad de sofisticados métodos matemáticos, introducir rigor científico en la formulación de proyectos sociales.”
Dada la capacidad del método de proporcionar un resumen estandarizado y sumarial del proyecto, ofreciendo una panorámica sistemática, detallada y concisa de los elementos fundamentales del mismo, su planificación, gestión y evaluación, lo hace ser sumamente útil para la presentación y comprensión del proyecto por los distintos actores que participan en el proceso.
Programación marco lógico
Esta metodología nace a objeto de gestionar proyectos de cooperación para el desarrollo, es decir, proyectos sociales y gubernamentales y se plantea como un método participativo, sencillo en cuanto a la presentación esquemática y secuencial de su aplicabilidad; su premisa principal es el involucrar a la comunidad en el desarrollo del proyecto – la gestión basada en las discusiones grupales organizadas bajo una agenda preestablecida – desde su identificación hasta la evaluación de su seguimiento y control.
Esta metodología se caracteriza por su sencillez ya que lo que busca es que sea entendible y manejable por Gerentes y Líderes de los proyectos, así como también, por la comunidad, que puede poseer un muy bajo grado de instrucción, pero que es la que a ciencia cierta, conoce sus padecimientos; busca entonces que esa comunidad sea la que entienda lo que pretende aplicarse.
Independientemente de la naturaleza y complejidad del proyecto, éste se desarrolla sobre tres bases bien definidas: Identificación, Formulación y Ejecución.
De acuerdo con el Marco lógico, independientemente de la naturaleza y complejidad del proyecto, éste se desarrolla sobre tres bases bien definidas:
1. Identificación
Esta es la etapa inicial del proceso, en ésta se coloca sobre la mesa la necesidad a solventar, se realiza el análisis por parte de los involucrados, se definen los objetivos que se desean lograr y las posibles estrategias a ejecutar. En ésta se define y describe el problema a solucionar y representa la razón de ser del proyecto a formular.
2. Formulación
En esta etapa, basándonos en la etapa de identificación, se describe y detalla el proyecto; se analiza el entorno y se describen y detallan los riesgos, se estudia de viabilidad económica, social, medioambiental, etc., se determinan los objetivos a lograr, las fuentes de verificación, los indicadores, se elabora el cronograma y se formula el presupuesto. En ésta, junto con la siguiente etapa, visualizamos el solapamiento con la metodología de Gerencia de Proyecto (PMI).
Tres bases del marco lógico
3. Ejecución
En esta etapa es donde visualizamos la ejecución de las estrategias y vemos como se avanza en la cristalización de las actividades del cronograma y con ella, el logro de los objetivos. En paralelo se ejecutan las actividades asociadas al seguimiento y control, previamente establecidas en la etapa de formulación.
3.1. Seguimiento y Control durante la ejecución
Aquí es donde se realiza la supervisión continua de la ejecución, y la constante verificación entre la ejecución y la planificación, de darse el caso, se introducirán los correctivos necesarios para el logro de los objetivos.
3.2. Evaluación después de la ejecución
Esta es la etapa que, lamentablemente para muchos, no tiene gran importancia, sin entender que es mucho lo que podemos aprender de un proyecto terminado.
Con este estudio a posteriores, también conocido como el estudio post mortem, básicamente lo que se quiere es verificar, entre otras cosas:
a) Se formularon bien los objetivos; los objetivos se definieron en función de las necesidades insatisfechas de la comunidad;
b) Cuales riesgos cristalizaron y cómo se solventaron.
c) Cuál fue el cumplimiento de las metas;
d) Cuál fue la eficiencia, eficacia, impacto y viabilidad;
e) Se dio la transferencia tecnológica y la transmisión de saberes;
f) Cuál es el nivel de satisfacción de la comunidad.
Ahora bien, a pesar de su popularidad, su uso decayó por los años 70 y no fue sino hasta los años 90 cuando la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), bajo el nombre de Planificación de Proyectos Orientada a Objetivos (ZOPP), apoyándose en la gerencia por objetivo (considerándose a Peter Drucker como su principal impulsor) e incorporándole nuevos elementos a la concepción original del Marco Lógico, le inyectó oxígeno y hoy no es casualidad que sea “el instrumento” de las principales agencias gubernamentales de Cooperación al Desarrollo Internacional (alemana GTZ, canadiense CIDA, estadounidense USAID, noruega NORAD, sueca SIDA, británica DFID, española AECI, etc.), de importantes agencias internacionales como : Servicio Internacional para la Investigación Agrícola Nacional (ISNAR), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), etc., o agentes financieros como: el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Bancos Regionales, etc., etc., etc.
Excelente, pero hablemos un poco sobre el PMI.
El PMI es un organismo fundado en el año 1969 con el objetivo de lograr mejoras significativas en la administración de proyectos. Uno de sus productos más visibles es el PMBok (Project Management Body of Knowledge) el cual recoge el conocimiento, las herramientas y las técnicas que son aceptadas mundialmente, como las mejores prácticas para la administración de proyectos.
En el PMBok [2] se enumeran y desarrollan las nueve áreas de conocimiento necesarias para dominar la administración de proyectos como disciplina, a nivel profesional, a saber:
1. Gestión del Alcance: establecer los procesos requeridos para asegurar que se incluya todo lo necesario para el éxito del proyecto
2. Gestión del Tiempo: consiste en la definición de las actividades, otorgamiento de duraciones y la secuencia lógica de las mismas, a los fines de asegurar que el proyecto se lleve a cabo en el tiempo estipulado.
3. Gestión de los Costos: consiste en la planificación de los recursos necesarios y sus estimados financieros, para garantizar la ejecución del proyecto dentro del presupuesto planificado.
4. Gestión de la Calidad: comprende los procesos necesarios para garantizar que el producto final a ser entregado, cumpla con las expectativas y satisfaga las necesidades que le dieron origen.
5. Gestión de los RRHH: se refiere a los procesos de captación del personal que formará parte del equipo del proyecto y la organización de los mismos.
6. Gestión de las Comunicaciones: se refiere a la organización de todos los canales, formales o informales, por los que se comunicará bidireccionalmente las informaciones, informes de rendimiento, retroalimentación y demás.
7. Gestión de la Procura (Adquisiciones): consiste en la definición de los adquiribles que serán necesarios, así como la búsqueda y selección de los proveedores y administración de contratos.
8. Gestión de la Integración: como su nombre lo indica, son los procesos que debe establecer el Gerente de Proyecto para coordinar y controlar todos los aspectos del proyecto, y poder ver el árbol sin perder de vista el bosque.
9. Gestión de Riesgo: consiste en analizar y tener presente los eventos, condiciones, o decisiones dentro o fuera del control del proyecto, que pudieran impactar en los logros de los objetivos del proyecto.
Evidentemente, ambas metodologías, Marco Lógico y PMI, son contemporáneas y lejos de pensar que son excluyentes, más bien son complementarias.
Basándome en la experiencia, puedo asegurar que para la formulación de todo proyecto la herramienta adecuada es el Marco Lógico. Para la definición del cronograma, alcance y calidad, la comunicación y su integración, es recomendable el PMI (éste es mucho más detallista a la hora de la planificación).
En cuanto al proceso de Procura (adquisiciones) y el manejo de indicadores, el Marco Lógico, con respecto al PMI, es mucho más detallista; por la propia naturaleza de los proyectos que le dieron origen y la poca o casi nada flexibilidad en aceptar cambios de destino del dinero, los entes donantes o financiadores del proyecto, exigen la rendición de cuentas (organizaciones internacionales, entes gubernamentales, ONG’s).
Por otro lado, la variable tiempo, en el Marco Lógico es importante pero para el PMI es determinante, hasta el punto que es una variable clave para el éxito del proyecto.
Para el PMI, la satisfacción del ente que recibirá el o los productos del proyecto, está sobreentendida, sin embargo, para el Marco Lógico es tan importante que define el éxito del proyecto.
Indiferentemente de la naturaleza, tamaño y tipo de proyecto, la complementariedad de dichas metodologías es fundamental para el éxito integral de éste.
Excelente, si vemos al proyecto en forma aislada, desde el punto de vista de las dos metodologías, la combinación de ambas, nos permite tener todo bajo control, pero el Estado, el ente gubernamental, la ONG e incluso, la empresa, no maneja un solo proyecto, maneja carteras de programas y cada programa es una sumatoria de proyectos, ¿cómo tener una visión total de los proyectos?, y aquí es cuando sale a flote el POA (Plan Operativo Anual).
Allan R. Brewer Carias en su obra «La Planificación del Desarrollo Económico y Social en Venezuela», nos dice: que desde que se inició el proceso de planificación en Venezuela en 1960, los planes normalmente fueron a mediano plazo, generalmente elaborados para un periodo de 5 años. Antes de este año la única forma temporal de racionalización de la actividad del Estado se producía en el corto plazo, a través del presupuesto anual. Con el pasar de los años surge la necesidad de enmarcar los planes de mediano plazo en políticas que deben formularse para el largo plazo, integrándose, además, la función presupuestaria al sistema de planificación. Y así en el V Plan de la Nación 1976-1980 se definieron con precisión, estas fases del proceso de planificación, que recogió luego la Ley Orgánica del Régimen Presupuestario de 1976 en los siguientes términos, al hablarse de los instrumentos de la planificación:
1. La primera instancia la constituye la Estrategia de Desarrollo, documento de carácter político normativo que señala los elevados objetivos nacionales y las líneas estratégicas que posibilitan su logro.
2. Luego se establece el Plan de la Nación, el cual expresará, dentro del marco de la Estrategia, el propósito del Ejecutivo Nacional en cuanto a los objetivos y las metas inherentes al desarrollo económico, social e institucional del país en el mediano plazo, y la provisión de recursos para el financiamiento de los correspondientes programas y proyectos a cargo del sector público.
3. Como instrumento de implementación del Plan de la Nación, la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario establece el Plan Operativo Anual, el cual contendrá los objetivos, metas, estrategias, políticas y dispositivos que corresponden a las aspiraciones que animan la voluntad del Gobierno Nacional en el ejercicio fiscal correspondiente, a cuyo efecto, el Proyecto de Ley de Presupuesto y los Proyectos de Leyes de Presupuesto de los Estados, se formularán para ser presentados ante los órganos legislativos, conforme al Plan Operativo Anual.
Y así, el Plan Operativo Anual es un instrumento de Gestión de apoyo a la acción pública, que contiene las directrices a seguir: áreas estratégicas, programas, proyectos, recursos y sus respectivos objetivos y metas, así como la expresión financiera para acometerlas.
En la historia presupuestaria y planificadora del sector público Venezolano, prácticamente no existía una vinculación entre el presupuesto público y los planes de la Nación, pero a partir del 1998, se le ha puesto especial énfasis es dicha vinculación y así lo vemos reflejado en las bases legales que sustentan el POA.
CRBV (Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) Art. 299
LOAP (Ley Orgánica de la Administración Pública) Art.18
LOAFSP (Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público) Art.10, Reglamento 1 Art. 7.
LOPLA (Ley Orgánica de la Planificación) Art. 50, 51.
LOCGR y SNCF (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal) Art. 5, 91, 35.
En Venezuela, en la búsqueda de la máxima felicidad, la planificación se ha convertido en todo un sistema de planes que conforman el gran plan nacional, que busca desarrollar cada uno de los niveles territoriales con los cuales cuenta la República. Entre estos planes se encuentran: el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan Operativo Anual Nacional, el Plan Nacional de Desarrollo Regional, el Plan Nacional de Desarrollo Institucional, los Planes Operativos, el Plan Estadal de Desarrollo y el Plan Municipal de Desarrollo.
Notas al pie
- Asociación Internacional de Desarrollo (AID), creada en el 1960, ofrece asistencia a los países más desfavorecidos al proveerles con préstamos libres de interés (para la provisión de servicios sociales básicos y la dirección de apoyo a presupuestos), asistencia técnica y asesoría en políticas públicas.
- Project Management Institute (PMI). Guía de los Fundamentos para la Dirección de Proyectos (Guía del PMBOK®). Cuarta edición, 2008.
