Análisis de las causas, consecuencias e implicaciones derivadas del acuerdo entre el gobierno colombiano y el Fondo Monetario internacional (FMI)
Introducción:
El país presenciará una serie de reformas que afectarán directamente a amplios grupos sociales, como resultado de las implicaciones que se derivan del Acuerdo firmado por el gobierno con el Fondo Monetario Internacional (FMI): Se aumentará la edad de jubilación y se reducirán los derechos pensionales; se ampliará el número de personas que pagará impuestos; se reducirán las transferencias a los gobiernos locales; quedará cesante un gran número de funcionarios como consecuencia de la reestructuración de la administración pública local y los que logren permanecer verán reducidos sus salarios reales; y se privatizará el sistema financiero público.
El Acuerdo está destinado a corregir los desequilibrios macroeconómicos que enfrenta la economía colombiana, los cuales se manifiestan en un desbalance del sector externo y un deterioro de la salud del sector financiero. Se trata que dicho desbalance no se traduzca en una devaluación la tasa de cambio, porque la devaluación significaría una pérdida importante para las empresas y grupos económicos endeudados en moneda extranjera, y una caída en la rentabilidad los inversionistas extranjeros, porque al intentar retornar sus inversiones y rendimientos a las bolsas internacionales, tendrían que comprar las divisas más caras, lo que les acarrearía una pérdida al liquidar su ganancia en moneda externa.
Las medidas y reformas que implican el Acuerdo se orientan hacia un ajuste fiscal, lo cual implícitamente quiere decir que es en el manejo financiero del gobierno donde se supone se originan los desequilibrios macroeconómicos. Es por esto que las soluciones se concentran en un aumento de los impuestos y en una reducción de los gastos públicos.
Responsabilizar a los gobiernos de los desequilibrios macroeconómicos de un país es la visión de los organismos financieros internacionales para el análisis de la problemática de los países en desarrollo (Banco Mundial 1991, pp.37, 152 a 154) (Davis, sin fecha, pp.1 a 5). Se afirma que el proceso político lleva al déficit fiscal por la resistencia de la sociedad a pagar impuestos y por el clamor de que el Estado debe gastar más (Banco Interamericano de Desarrollo 1997), y ese desequilibrio fiscal es lo que origina los desequilibrios macroeconómicos. Aquí se va a afirmar que el desajuste fiscal parece ser más bien un resultado del desequilibrio de los mercados financieros, y no la causa de los mismos. Si la afirmación resulta cierta el costo del ajuste debería recaer sobre tales mercados y no sobre la población en general, a través de más impuestos y menores gastos públicos.
Naturaleza del Acuerdo
El Acuerdo con el FMI fue firmado en diciembre de 1999, y su vigencia se extiende hasta el año 2002. Consiste en un préstamo de US$ 2.700 millones, que se desembolsará durante tres años sujeto al cumplimento de unas metas de ajuste fiscal definidas. Sin embargo es más que eso, y sobre este punto no existe suficiente claridad en la opinión pública: El convenio va atado a recursos adicionales provenientes entidades multilaterales del orden US$ 4.200 millones, los cuales necesariamente están atados a nuevos condicionamientos.
Públicamente no se ha presentado el destino de los recursos adicionales, lo cual hace que las implicaciones del Acuerdo no se conozcan plenamente. Lo que se sabe es que US$ 1.400 millones provendrán del Banco Mundial, y US$ 1.700 del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y que el grueso de tales recursos va dirigido a dos programas: (1) «Ajuste del sector financiero», y (2) «Programa sectorial de reforma de las finanzas públicas» (Periódico El Espectador, 20 diciembre 1999, p.1-B) o «Ajuste de la Gestión del Sector Público» (Public Sector Management Adjustment).
El ajuste del sector financiero involucra recursos del Banco Mundial, BID y Corporación Andina de Fomento. Lo que informa el Banco Mundial de este crédito (a través de su página en Internet) es que está dirigido a profundizar las reformas que se han venido introduciendo en el sector desde 1991 orientadas a la liberación del sector financiero, las cuales implicaron la eliminación de controles y regulaciones sobre el sector, el desmonte del crédito de fomento, la libertad para crear grupos financieros, libertad en el movimiento de capitales internacionales, y operar el mercado de divisas internacionales que en el pasado reciente había sido monopolio del Estado.
Con el crédito, además de profundizar las reformas señaladas, se incluye la privatización de las entidades oficiales o su eliminación, el fortalecimiento de la capacidad de supervisión de la superbancaria y el Fogafin, y recursos para recapitalizar el sistema para permitir que continúe siendo operado por los agentes privados.
El crédito dirigido al ajuste del sector público se orienta a dar soporte a medidas complementarias a las incorporadas en el Acuerdo con el FMI. En este caso se fortalece la administración de impuestos nacionales (medida que complementa el aumento de los impuestos que se contempla en el Acuerdo con el FMI), vigorización de los mecanismos de programación y control de gastos para evitar su desbordamiento y permitir la disciplina fiscal, y monitoreo de la deuda pública.
Una cosa común de estos créditos, junto con el Acuerdo con el FMI, es que tales recursos se orientan a financiar gastos generales integrados a la adopción de políticas, a pesar de ser recursos que se originan en moneda extranjera. No financian obras de infraestructura, o el componente externo de proyectos de inversión. De manera que los dólares que llegan a través de las operaciones mencionadas se destinan en conjunto a financiar los requerimientos de la Balanza de Pagos para pagar las obligaciones adquiridas con el capital internacional. Este es el sentido de las negociaciones tanto del Acuerdo como de los créditos a los que se ha venido haciendo referencia.
Para las autoridades monetarias y fiscales la necesidad del Acuerdo con el Fondo surge como consecuencia del deterioro del sector externo y la crisis del sistema financiero colombiano. El deterioro externo se evidenció con la caída de la banda cambiaria, la cual fue abandonada a finales de septiembre de 1999 demostrando la incapacidad del Banco de la República para sostener el valor del tipo de cambio, y de atajar una fuga de capitales privados (p.20) que se venía presentado desde mediados de 1997, como reacción a la crisis financiera del sudeste asiático y la evidencia de un sobreendeudamiento de la economía colombiana (Kalmanovitz 1999).
El deterioro externo y financiero llevó a la Junta Directiva del Banco de la República (que incluye al Ministro de Hacienda) a exigir en el primer semestre de 1999 un programa de Acuerdo con el FMI que se concretó a finales de dicho año. Así lo expresó Antonio Hernández, miembro de la Junta: «nos reunimos con el Presidente Pastrana en Palacio, el domingo 27 de junio (de 1999), la condicionalidad de la junta en pleno fue de que el nuevo programa macroeconómico se divulgaría sobre la base de que el Gobierno se comprometía a ir al Fondo Monetario Internacional. El Gobierno vio que eso era inevitable dado el estado de nerviosismo de la economía y de los mercados internacionales. Había que darles (sic) término a la especulación y la intranquilidad cambiaria».
La preocupación central de la autoridad monetaria en dicha coyuntura era la deuda externa del sector privado. Así fue expresada por otro miembro de la Junta, Leonardo Villar, en el mismo reportaje. Señalaba que la deuda privada en ese entonces valía US$ 16.000 millones, cerca del 40% de la deuda total (externa e interna) de todos los colombianos. Una devaluación de la tasa de cambio afectaría negativamente los balances de las grandes empresas y grupos económicos endeudados en moneda externa, y esta fue la razón para que se quemaran más de US$ 3.000 millones de reservas internacionales tratando de defender inútilmente la banda cambiaria intentando que el dólar no desbordara los niveles previstos.
No sólo eso. También los inversionistas financieros obtendrían una pérdida al intentar retornar sus capitales y rendimientos si se devaluaba la tasa de cambio. De hecho la pérdida de reservas internacionales que acompañó el fracaso de la banda cambiaria fue la presión de dichos inversionistas por sacar sus capitales antes que el dólar se saliera del techo de la banda, lo cual a su vez paradójicamente generaba más presión sobre el dólar. Si el dólar se subía por encima del techo, los inversionistas tendrían que comprarlos más caros de lo previsto con lo que se castigaba su rentabilidad medida en moneda externa. Obtendrían un pérdida.
Es por esto que la comunidad financiera internacional exigió ajustes macroeconómicos y las firmas calificadoras de riesgo le bajaron la calificación al país. Para conjurar esta situación era que se necesitaban los recursos del FMI y de la banca multilateral. Pero paradójicamente el país había perdido el control de la tasa de cambio ante la ausencia de instrumentos para controlar las variables externas lo cual hacía que el país estuviera sujeto a los vaivenes del capital financiero internacional.
Ante la ausencia de controles, la única forma para la recuperación de los equilibrios externo y financiero era a través de comprimir la demanda interna vía un ajuste fiscal. En la medida en que la demanda interna es reducida la producción nacional que se deja de consumir puede ser realizada en los mercados externos con lo cual se generan las divisas necesarias para que los mercados de capitales puedan realizar su ganancia en moneda extranjera.
Y es que ni el gobierno ni el banco disponían instrumentos para manejar las tensiones cambiarias, en razón de que a comienzos de la década del noventa se había eliminado el control de cambios y liberado el régimen de inversión extranjera, en virtud de lo cual los capitales han venido entrando y saliendo sin restricciones transitando por los circuitos privados. Ello se debe, en primer lugar, porque el movimiento de divisas es operado por agentes privados escapando al control estatal; esta es la consecuencia de la eliminación del control de cambios (dicho control significaba que el gobierno a través del Banco de la República tenía el monopolio del mercado de divisas). En segundo lugar, porque se eliminaron las restricciones a la inversión extranjera, lo que significó la apertura a las inversiones de carácter financiero, las cuales en gran proporción tomaron la forma de inversiones de portafolio de corto plazo (capitales golondrina), los cuales entran y salen en masa, de acuerdo a las señales del mercado, produciendo inestabilidades económicas súbitas que escapan a la capacidad de control de las autoridades económicas (Jované 1999).
La ausencia de instrumentos para controlar las variables externas hace que el país esté sujeto a los vaivenes del capital financiero internacional. Ante la ausencia de controles, la única forma para la recuperación de los equilibrios externo y financiero es a través de comprimir la demanda interna vía un ajuste fiscal. En la medida en que la demanda interna es reducida la producción nacional que se deja de consumir puede ser realizada en los mercados externos con lo cual se generan las divisas necesarias para que los mercados de capitales puedan realizar su ganancia en moneda extranjera.
Sin embargo el ajuste fiscal requería condiciones políticas para su concreción y es allí donde entra a jugar el Acuerdo con el FMI y los créditos con la banca multilateral. En esta parte se pueden diferenciar las consecuencias externas de las internas. En cuanto a las primeras, el Acuerdo sirve para tranquilizar los mercados financieros internacionales. En cuanto a las segundas, el Acuerdo sirve para presentar las reformas fiscales, que tienen un costo político alto por los intereses que se afectan, como una necesidad para mantener relaciones económicas normales con la comunidad financiera internacional, la cual venía manifestando, a través de la opinión de las firmas calificadores de riesgo, que la inestabilidad financiera de la economía colombiana venía aumentando debido a sus desequilibrios macroeconómicos.
Dichas firmas comenzaron a producir estas alertas desde el momento mismo de la crisis del sudeste asiático en junio de 1997, lo que generó dudas sobre la estabilidad de los mercados emergentes entre los cuales se encontraba Colombia. Ya en 1998 se bajó la calificación riesgo-país en los mercados internacionales lo que amenazaba con la pérdida de la tradición de ser Colombia un país sólido financieramente y pagador cumplido de las acreencias externas. Ello se reflejó en una fuga de capitales privados, y en un aumento en las dificultades para el acceso a los mercados financieros internacionales.
Una vez logrado el Acuerdo los mercados financieros de capitales se tranquilizaron y se restableció el acceso a los mismos, porque, de una parte, se garantizaba que se adoptarán las políticas macroeconómicas necesarias para restablecer los equilibrios perdidos. Se deben cumplir metas trimestrales en este sentido, a las cuales estarán sujetos los desembolsos de los recursos del FMI. De la otra, porque permitía disponer de un colchón de recursos (financiado con los recursos prestados por el FMI) para el pago de las acreencias externas, en caso que el deterioro externo consuma las reservas internacionales del país.
La pérdida de las reservas se puede producir a pesar del logro de los equilibrios macro, si se presenta una fuga masiva de capitales de manera simultánea con un cierre de las fuentes de acceso de financiamiento internacional para el sector público. Esto puede pasar, por ejemplo, si el «boom» de la economía estadounidense se frena abruptamente afectando los mercados de capitales. Existen señales que apuntan en esa dirección, como por ejemplo las recientes declaraciones de Alan Greenspan, presidente del Federal Reserve Bank de los Estados Unidos (el banco central), para aumentar las tasas de interés norteamericanas con el objeto de «desinflar poco a poco la burbuja financiera» sobre el valor de los activos financieros.
De hecho en Colombia existe una fuga de capitales del orden de los US$ 6.000 millones. Nada garantiza que los capitales privados no se sigan fugando y que el gobierno nacional no continúe teniendo acceso al endeudamiento internacional. Es posible que el país se vea abocado a una crisis cambiaria. Si ello no fuera así ¿para qué se negoció un Acuerdo con el FMI?. Como se sabe, los acuerdos con dicho organismo son para conjurar ese tipo de crisis.
En esta dirección, el Acuerdo, desde lo financiero, tiene como objetivo permitir que los inversionistas externos se aseguren que existe la liquidez necesaria para financiar su salida garantizando de paso la estabilidad de la tasa de cambio, de tal forma que la ganancia financiera se conserve al ser revertida a divisas. Si el dólar se devalúa los inversionistas con los mismos pesos comprarían menos dólares y por tanto tendrían una pérdida financiera al intentar remitir sus ganancias al exterior.
Que el Acuerdo se hace para facilitar la salida de los capitales se aprecia en las condiciones del préstamo, que curiosamente no aparecen en el texto del Acuerdo divulgado a la opinión pública, las cuales rezan textualmente así (Ministerio de Hacienda 1999c):
- «Condiciones del Préstamo: Las autoridades pueden hacer uso de la cantidad solicitada (de recursos) de acuerdo con el cronograma establecido excepto en el momento en que Colombia:
- «Incurra en atrasos en los pagos externos del sector público.
- «Imponga o intensifique restricciones sobre los pagos y transferencias de las transacciones internacionales corrientes».
Este último punto hace referencia a que no se pueden introducir restricciones a transferencias de recursos que se hagan hacia el exterior para remunerar a los acreedores o inversionistas extranjeros. Y para facilitar el cumplimiento tales transferencias los recursos del FMI toman la forma de una especie de derecho de sobregiro. Esto significa que estarán disponibles para cubrir las obligaciones financieras del país, pero no lo estarán para financiar los gastos del gobierno.
Esta conclusión se desprende de una de las condiciones del Acuerdo (y que paradójicamente tampoco aparece en el Acuerdo divulgado), que reza que los recursos se destinarán «Para fortalecer las reservas internacionales del Banco de la República para atender compromisos de corto plazo y garantizar la estabilidad cambiaria del país». Es decir son recursos de tesorería contra los cuales se pueden hacer giros para garantizar las obligaciones financieras indicadas atrás, pero no son recursos que se puedan destinar para financiar el Presupuesto nacional, de manera que tales recursos no se pueden financiar hospitales, acueductos, programas contra la pobreza, escuelas, etc.
Un indicio adicional, que indica que las políticas que se derivan del Acuerdo están dirigidas a permitir la rentabilidad del capital financiero, es la condición que allí se establece de buscar un «freno al gasto público diferente al pago de intereses» (p.13) (subrayado por el autor). Esta cláusula se puede leer como que el ajuste del gasto público tiene como propósito reducir todos los demás gastos diferentes al pago de los intereses de la deuda para posibilitar el pago de los mismos, es decir que el capital financiero garantice su retorno.
Esto muestra la naturaleza del ajuste fiscal y esta es la explicación para que se plantee la reducción de los gastos públicos diferentes no sólo a los intereses y amortización de la deuda pública, si no también disminuir los gastos diferentes a las cargas financieras que está asumiendo el Presupuesto Nacional, tales como transferencias a los fondos de pensiones (instituciones financieras privadas), sufragar el salvamento de las instituciones financieras, asumir el costo de la política monetaria a través de pagar el rendimiento de los bonos públicos que se emiten para el efecto, o renunciar a ingresos corrientes como consecuencia de los costos financieros que asume el Banco de la República al remunerar el encaje de los bancos. Las cargas financieras sobre el Presupuesto Nacional sobrepasan el 50% de los gastos (Giraldo 1999).
Atrás se dijo que el Acuerdo desde lo político tenía dos aspectos, el externo (relacionado con tranquilizar los mercados internacionales de capitales) y el interno. En este último caso se trata de que en aras del compromiso con el FMI se presionen reformas orientadas a corregir el desequilibrio de las finanzas públicas, pero que son difíciles llevar a cabo por las resistencias políticas que ellas generan.
Esas resistencias surgen del hecho de que afectan intereses sensibles en el país. En particular hay temas que involucran negociaciones difíciles, y que de no mediar un factor adicional en la balanza de poder no resulta posible lograr un resultado en pro de un ajuste fiscal. Un factor adicional puede ser por ejemplo una crisis financiera y de balanza de pagos, como se presentó a comienzos de la década del ochenta, una guerra civil, o como en este caso, un Acuerdo con el FMI.
Uno de los temas que resulta difícil negociar en el espacio del Congreso es la reducción de las transferencias a los gobiernos locales, que es uno de los puntos incorporados en el Acuerdo. Se plantea cambiar su fórmula de cálculo que en la actualidad es un porcentaje fijo de los ingresos corrientes de la Nación y ajustarlas de acuerdo con la inflación, o lo que es lo mismo, mantenerlas constante su valor real. Esto supone que crecerían menos porque los ingresos corrientes deben crecer más que la inflación, o incluso más que el PIB (entre otras cosas para eso es la reforma tributaria).
Es difícil pensar que la clase política vaya a aceptar en el Congreso una reducción de las transferencias a los gobiernos locales, dado el hecho que ella representa los intereses regionales, además que los recursos que se giran a través de transferencias constituyen una fuente financiera importante para reproducir las prácticas clientelistas a través de los directorios políticos locales, prácticas que son las que permiten la reproducción de dicha clase política.
Otro tanto sucede con la reestructuración administrativa de los gobiernos locales que está orientada al recorte de la nómina oficial, y a la disminución del gasto lo que significa un recorte de los contratos. La nómina y los contratos son la esencia de la actividad política regional, es a través de ellos como se manejan las clientelas electorales y se retribuye financieramente la actividad política.
Las reformas tributaria y a la seguridad social también tienen costos políticos para el Congreso que las debe aprobar. En el caso de la primera se precisa aprobar la extensión de impuestos a servicios públicos domiciliarios, a bienes de la canasta familiar medidas, y extender y al sector informal, tributos que afectan a la población y en consecuencia a los posibles electores de los políticos que tienen asiento en el Congreso. En el caso de la seguridad social, el hecho de aprobar una disminución de las prestaciones, el aumento de las cotizaciones, y la eliminación de regímenes especiales de los militares, la USO, y los maestros, significa otro costo político difícil de asumir.
Para allanar el camino hacia este tipo de reformas el Acuerdo permite plantearlas como un requisito indispensable para tener acceso a los mercados internacionales de capital, enfatizándose el hecho que no tener acceso a dichos mercados, en un mundo globalizado, sería un suicidio económico (Torre 1997). Lo concreto es que en virtud de dicho Acuerdo es que se define la agenda de reformas relacionadas con el manejo financiero del sector público que deben ser tramitadas en el Congreso (pp.12, 32 y 33).
El ejecutivo y la clase política se pueden lavar la cara satanizando al FMI como responsable de las reformas. El FMI se convierte en el pararrayos: Aparece como un organismo tecnocrático, que en teoría lo que hace es viabilizar las decisiones de unos funcionarios aferrados a una ortodoxia neoliberal inflexible (conocida como el «Consenso de Washington»). Se evaden por esta vía las responsabilidades del gobierno, los políticos, el Banco de la República, el capital financiero, y los países industrializados, quienes son los verdaderos protagonistas de este drama.
La actual negociación no se hace ante la inminencia de una crisis cambiaria, o posterior a la crisis misma, que es la práctica normal de los acuerdos con el Fondo, como fue el caso de los adoptados en la crisis de la deuda externa de los años ochenta. Acuerdos de esta naturaleza toman la forma de un crédito de contingencia (stand-by). El Acuerdo actual se trata de un «Acuerdo Extendido» (p.5), que tiene por objetivo dar un aval al país en los mercados financieros internacionales a cambio de la adopción de una serie de reformas principalmente dirigidas al ajuste fiscal, la liberación de los flujos de capital y el fortalecimiento del sistema financiero.
Supuestamente no se trata de reformas de choque, como las que corresponderían a un stand-by. Se trataría de la adopción de «reformas estructurales», en concordancia con el lenguaje de los Organismos Financieros Internacionales (Buira, 1994: 46 a 48). En este caso se trata de la profundización de las adoptadas durante la década del noventa con el desarrollo del llamado modelo de «apertura económica».
Como se sabe, la característica principal de dicho modelo es remover todas las estructuras que no permiten el libre funcionamiento de los mercados. En este sentido se trata de desregular los mercados (bienes, trabajo y capitales) para que funcionen sin trabas ni controles, y reducir la intervención económica del Estado (Selowsky 1990).
Estas reformas en Colombia se aplicaron principalmente durante al administración de César Gaviria (1990-1994). En ese entonces la desregulación del mercado de bienes se hizo a través de la apertura comercial, la desregulación (flexibilización) del mercado del trabajo a través de la reforma laboral (ley 50/91), y en el caso de los mercados de capitales se eliminaron los controles de cambios e inversión extranjera, y se desreguló el sistema financiero.
Las nuevas reformas estructurales que hacen parte constitutiva del Acuerdo (pp.20 a 23) y que profundizan las aplicadas en los noventa, fueron anunciadas por el Ministro de Hacienda en el mensaje presupuestal que acompañó el proyecto de Presupuesto Nacional del año 2000 (Ministerio de Hacienda 1999a, pp.30 a 34). Dicho Presupuesto hizo parte de la negociación del Acuerdo con el Fondo (p.13).
De manera que el Acuerdo se convierte en una presión para que se continúe con el proceso de reformas estructurales, el cual, según el gobierno, se había menoscabado en el gobierno anterior (Plan de Desarrollo, 1999, Cáp I: VISIÓN DEL CAMBIO PARA EL SIGLO XXI). Esas reformas tienen que ver con un recorte de las transferencias a los gobiernos locales que a su vez deben hacer un mayor esfuerzo en la generación de rentas propias y disminuir su gasto, con la profundización de los mecanismos de mercado en la seguridad social (reformar la ley 100/93) junto con ajustes financieros orientados a recortar las prestaciones y aumentar el tiempo de cotización, y un aumento de la tributación a través de ampliar la base gravable y la disminución de las exenciones y deducciones.
Pero además de la profundización de las reformas estructurales, el Acuerdo es de tipo preventivo en el sentido que el país no está frente a una crisis cambiaria o próximo a ella. Surge entonces la siguiente pregunta: ¿Por qué se adopta un Acuerdo cuando el país dispone de más de US$ 8.000 millones de reservas internacionales?.
Este tipo de acuerdos hace parte de un paquete que se viene negociando a lo largo de toda América Latina, para prevenir un contagio de la región de la crisis del sudeste asiático que se originó a mediados de 1997, y que se extendió a las crisis rusa y brasileña de 1998. Se han firmado acuerdos preventivos de esta naturaleza con Argentina (1998), Bolivia (1998), México (1998), Perú (1999) y Uruguay (1999). Caso diferente es el de Brasil y Ecuador que negociaron acuerdos en medio de una crisis cambiaria.
La razón de estos acuerdos preventivos es el reconocimiento por parte de los organismos financieros internacionales que en la región se presentan unos desequilibrios estructurales que inevitablemente conducirán a crisis financieras si no se corrige el rumbo. Existen déficits crecientes en las cuentas externas, salida continua de capitales, y agravamiento de la situación fiscal. Desde la óptica de la ortodoxia de los organismos financieros estos desequilibrios son resultado de la no profundización de las reformas estructurales, de manera que éstas tienen que orientarse a una mayor flexibilización de los mercados, a introducir ajustes fiscales más severos y a sanear al sistema financiero. No aceptan el argumento de que lo que no funciona es el modelo económico que se ha venido adoptando en la región bajo tutela de tales organismos. En vez de reconsiderar el modelo hay que hundirse aún más en él, y de allí la necesidad de profundizar las reformas estructurales. Y esta es la opinión del gobierno colombiano según se desprende del diagnóstico realizado en el Plan de Desarrollo, y en el hecho de que haya firmado el Acuerdo.
Si los acuerdos preventivos adoptados en la región no funcionan, y la crisis financiera se extendiera de manera generalizada a todo el continente, se presentaría el riesgo de una crisis sistémica en todo el sistema financiero mundial, arrastrando la banca norteamericana, europea y japonesa. La crisis podría ser peor a la que se inició en octubre de 1929 con el colapso de la Bolsa de New York. Esta es la razón de los acuerdos preventivos que se vienen promoviendo en América Latina, incluido el de Colombia.
Es un Acuerdo preventivo que se enmarca en la necesidad de asegurar la estabilidad del sistema financiero mundial. Y los interesados en defender tal estabilidad deben colocar la responsabilidad de los desequilibrios financieros por fuera de dicho sistema, porque de lo contrario éste tendría que asumir los costos de sus desequilibrios. Por esta razón los diagnósticos se dirigen a señalar al Estado como responsable de los desequilibrios.
Esta actitud entraña un «riesgo moral» como lo señalaran Paul Volcker (expresidente de la Reserva Federal), Carla Hills (exrepresentante de Comercio de E.U.) y George Soros (importante inversionista financiero), quienes reconocen que los inversionistas privados asumen riesgos excesivos con la esperanza de ser sacados de apuros financieros mediante una intervención oficial. También afirman que «los acreedores privados deben ser obligados a asumir su justa responsabilidad en las crisis financieras», lo que implica afirmar que no toda la responsabilidad debe ser trasladada a los pueblos de los países endeudados a través de los ajustes fiscales.
Esta misma actitud la comparte las Naciones Unidas (Comité Ejecutivo 1999), quien indica que «No cabría extender la condicionalidad a áreas relacionadas con las estrategias e instituciones de desarrollo económico y social que, por su misma naturaleza, deben ser determinadas por las autoridades nacionales legítimas, sobre la base de un amplio consenso social. De hecho, en caso de crisis, la imposición de cambios estructurales e institucionales ajenos a la situación nacional o al consenso nacional puede crear inestabilidad, ya sea económica y política, nacional e internacional» (p.120).
El organismo, siguiendo el criterio de los expertos indicados atrás, señala que las condicionalidades del FMI deben abarcar lo financiero, más allá que lo fiscal. Indica la necesidad de establecer regulaciones y supervisiones financieras internas, y una reforma de la arquitectura financiera que permita mantener la autonomía de las economías en desarrollo y en transición en el manejo de la cuenta de capitales (p.125). «Entre ellas podrían estar la imposición de encajes a las entradas de capitales de corto plazo, de diversos impuestos para desincentivarlas, y de requisitos sobre plazos mínimos o liquidez a los bancos de inversión y los fondos mutuos interesados en invertir en un país. Podrían incluirse también, en forma complementaria, regulaciones prudenciales a las instituciones financieras nacionales, tales como encajes o requisitos de liquidez más elevados a los depósitos a corto plazo en el sistema financiero» (p.126).
Lo planteado por Naciones Unidas refleja el centro de las críticas que se le han hecho a los programas del FMI: la imposición de programas de ajuste contraccionistas que se concentran en la parte fiscal, y la exigencia de mantener abierta las cuentas de capital. Lo primero tiene un costo social sobre la población que se expresa principalmente en menor gasto social, mayores impuestos, y contracción de la actividad económica (con las secuelas de desempleo y pobreza que ello conlleva) (Stiglitz 1998). Lo segundo, en la pérdida de control de los equilibrios macroeconómicos que terminan sujetos a los vaivenes de los flujos de capital, o más descarnadamente, a los ataques especulativos de dichos capitales (Ramonet 1997).
Tales críticas se aplican al Acuerdo firmado por el gobierno colombiano. Este es el sentido del paquete armado para Colombia. Si se mira la agenda de reformas (pp.32 y 33) se encuentra que casi la totalidad del paquete está dirigido al ajuste fiscal (del cual hace parte también un ambicioso programa de privatizaciones incluido el sector financiero público), mientras que por otro lado se abre más la puerta a los mercados internacionales de capitales.
El ajuste fiscal tiene un costo social inevitable, el cual se pretende amortiguar con la introducción de programas de emergencia social «enfocándose hacia la asistencia directa a los miembros más vulnerables de la sociedad, como las mujeres y los niños, y hacia la inversión en infraestructura como una herramienta temporal para la creación de empleo» (p.11).
Sin embargo este tipo de programas son de carácter residual, porque tratan de amortiguar los efectos sociales de las reformas, y no cambian el carácter de las mismas que es recesivo y contraccionista e implica un deterioro general de las condiciones sociales, tal como lo reconocen el gobierno y el propio Fondo (Gupta et.al. 1999). Además, los recursos del Fondo no se pueden utilizar para este tipo de programas, como ya se señaló.
La mayor apertura de la cuenta de capitales acaba por minar aún más la nula capacidad del control macroeconómico por parte del gobierno, porque deja la economía en manos de los vaivenes del capital internacional. La profundización de la apertura de capitales está expresada en el Acuerdo cuando se afirma que «Colombia comezará a eliminar gradualmente las restricciones cambiarias restantes» (p.19). Además el Fondo es muy claro que el Acuerdo se rompe cuando el gobierno (tal como se dijo atrás) «Imponga o intensifique restricciones sobre los pagos y transferencias de las transacciones internacionales corrientes»; en otras palabras, cuando se imponga la más leve traba al libre movimiento de capitales internacionales.
A este respecto no se pueden olvidar las palabras de Stiglitz, cuando era el economista jefe del Banco Mundial, al señalar que en «el caso de los mercados financieros, la focalización en la liberación de los mercados puede tener el efecto perverso de contribuir a la inestabilidad macroeconómica a través de un debilitamiento del sector financiero». Esas palabras se pueden aplicar de manera exacta al caso colombiano, la crisis financiera más que un problema fiscal, fue consecuencia de la desregulación financiera y la apertura del mercado de capitales introducida a comienzos de la década del noventa.
En este marco de libertad de capitales se inscribe el régimen de mercado libre de divisas, bien sea con banda cambiaria o tasa de cambio flexible, sistema avalado por el FMI (pp.16 y 17). El mercado libre de divisas significa que éste es operado por el sistema financiero privado, el cual a su vez, intermedia los flujos internacionales de capitales, de manera que el control de las variables macro claves se le cede a los mercados privados de capitales.
Negociación
Resulta extraña la debilidad de la posición colombiana en esta negociación si se tiene en cuenta que en el pasado el país se ha caracterizado por tener una actitud más firme frente al Fondo. Las dos últimas negociaciones con el Fondo fueron las realizadas por los gobiernos de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) y de Belisario Betancur (1982-1986). Ambas se realizaron en el contexto de la proximidad de una crisis cambiaria por el agotamiento de las reservas internacionales que disponía el país.
En la de Lleras, el gobierno rechazó las presiones del FMI para devaluar, establecer un mercado libre de divisas y abrir la economía, y en respuesta estableció el control de cambios a través del famoso Estatuto Cambiario 444 de 1967 (Giraldo 1994, Cáp.5), lo que significaba la adopción de las políticas opuestas a las que exigía el Fondo. Lo paradójico de la situación es que las relaciones con los organismos financieros internacionales continuaron, a pesar de la posición colombiana, y el Banco Mundial apoyó con recursos las reformas administrativa y los programas de gobierno que se realizaron entonces. De modo que tampoco es tan grave discrepar con tales organismos.
En el caso de Betancur, el gobierno se echó para atrás de una negociación que implicaba una devaluación masiva para Semana Santa de 1984 negociada con el Fondo (Betancur 1990, Cáp.17), y posteriormente cuando la situación cambiaria se deterioró el gobierno rechazó las presiones para la adopción de un Acuerdo formal y exigió a cambio una monitoría por parte del FMI, la cual fue concedida a pesar del rechazo inicial de dicha organización.
La monitoría consistió en que el gobierno no hacía uso de los recursos del FMI, pero esta institución certificaba el cumplimiento de las metas macroeconómicas trimestrales requisito para que la banca externa privada desembolsara los recursos de crédito externo que se refinanciaron. De aquí surgieron los famosos créditos llamados Jumbo, Concorde, Challenger y Hércules, cada uno por más de mil millones de dólares.
La monitoría se logró gracias al apoyo político de los Estados Unidos dentro del directorio del Fondo, como contraprestación al apoyo del país a la guerra contra el narcotráfico (Giraldo, sin fecha).
En el caso actual, a pesar que políticamente existen mejores condiciones en cuanto a las posibilidades de negociación por el papel geopolítico que ocupa el país en los conflictos regionales, se negocia un paquete estándar con el FMI, incluso sin estar el país a las puertas de una crisis cambiaria.
Desconocer que en las negociaciones con el FMI entran consideraciones de carácter geopolítico es desconocer la realidad y la historia. Las negociaciones no son de carácter estrictamente de carácter técnico dentro de los parámetros de la programación financiera, que es como se pretenden presentar los programas de ajuste. Esa no ha sido la experiencia colombiana, ni la mundial, y no lo es la presente negociación.
No se puede olvidar que la estructura del poder al interior del FMI (al igual que el Banco Mundial) representa los intereses de unos pocos países. De acuerdo con Buira (1994) «El que las decisiones de política sean tomadas por un grupo muy pequeño de países industrializados miembros del G7 significa que éstas generalmente se toman fuera del Fondo, en consultas entre ellos, y que en este proceso los puntos de vista y los intereses de los demás miembros, más 170 países la mayoría de ellos en desarrollo, reciban menor consideración (…) La actual estructura de poder que da a un sólo país una posición dominante (Los Estados Unidos que a su vez tienen poder de veto para los temas centrales) resta objetividad a las decisiones y recomendaciones del Fondo. Así, en ocasiones se han aprobado programas de países de cuestionable solidez técnica para apoyar gobiernos aliados a los intereses del país o países dominantes … Estos casos tienen el consiguiente efecto desmoralizador sobre el personal técnico, que reconoce la existencia de ‘casos especiales’ sujetos a consideraciones extraeconómicas» (pp.64 y 65).
El propio Acuerdo actual es una prueba de que existen consideraciones de carácter político como es el hecho de incorporar en el mismo el tema de la paz, con una redacción muy tibia en la que se señala que los gastos que demande la paz serán financiados con bonos de paz suscritos por los empresarios y los grupos de mayores ingresos, y con aportes de la comunidad financiera internacional, y que se podrían relajar las metas de gasto previa una discusión y aprobación de parte del Fondo (p.15).
¿La paz no amerita algo más que eso?. Los intereses de la comunidad internacional (incluido el país que tiene la posición dominante en el Fondo), lo mismo que los intereses representados dentro del Estado colombiano, deben ser lo suficientemente generosos para una negociación más equilibrada para los intereses nacionales, como por ejemplo trasladar una parte sustancial del ajuste a los acreedores e inversionistas internacionales, y restituir la soberanía nacional sobre las variables externas (mercados de divisas, régimen de inversión extranjera, control al sistema financiero).
Nada de esto se menciona en el Acuerdo con el Fondo. Por el contrario la negociación con el FMI señala que se deben hacer una serie de reformas la mayoría de las cuales están relacionadas con ajustes fiscales, que no son otra cosa que mayores impuestos a la población, aumento de los precios públicos (tarifas, gasolina), reducción de los beneficios sociales, despido masivo de trabajadores estatales, disminución de su salario, recorte del gasto público (con excepción del pago de la deuda, por supuesto).
Como contrapartida se incluye la privatización del sector financiero a lo cual el Fondo le da mucha importancia y vigilará de cerca: «El progreso en la implementación de la estrategia de reestructuración del sector financiero y la privatización de los bancos públicos será monitoreado en las revisiones semestrales del programa» (p.18). La privatización del sector financiero se hará una vez el Estado haya asumido el costo de su saneamiento acudiendo a los impuestos que se le cobran a los colombianos.
En definitiva, lo que se puede decir es que el acuerdo es para salvar a los acreedores.
Publicado originalmente en la Revista Deslinde, Nº27, noviembre del 2000, Publicación de Cedetrabajo, Bogotá
